Auto nº 291/22 de Corte Constitucional, 9 de Marzo de 2022

1. El 12 de mayo de 2017, D.A.C.G. (en adelante, el demandante), interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Universidad de Cundinamarca (en adelante, la universidad, la demandada o UDEC). Esto con la finalidad de que se declarara que la UDEC le adeuda la suma de seis millones setecientos veinte mil pesos ($6.720.000) “por concepto de los honorarios derivados del contrato de prestación de servicios No M-OPSP-INT-M-092-2013”[1]. Como consecuencia de lo anterior, el demandante pretende que se condene a la Universidad al pago de la referida suma indexada y de las costas y agencias procesales.

2. El demandante señaló que, el 6 de noviembre de 2013, suscribió contrato de prestación de servicios núm. M-OPSP-INT-M-092-2013 con la UDEC[2]. El objeto del contrato fue “prestar los servicios como inspector de interventoría para el proyecto No. 541 de 2010 del Contrato Interadministrativo No. 232 de 2010 derivado del Convenio Marco 022 de 2011 suscrito entre la Universidad y el Instituto de Desarrollo del Meta ‘IDM’”[3]. Por lo demás, el demandante puso de presente que “la relación contractual de las partes se debe ceñir a los lineamientos del ordenamiento jurídico civil y comercial”, conforme al artículo 13 de la Ley 80 de 1993 y a la Resolución núm. 206 de 2012 – Manual de Contratación de la UDEC[4].

3. Mediante auto de 18 de agosto de 2017, luego de que el demandante presentara subsanación de la demanda, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio la admitió.

4. La UDEC contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Entre otras, la Universidad presentó las excepciones de falta de jurisdicción y de legitimación en la causa por pasiva. Por un lado, señaló que la jurisdicción ordinaria laboral no es competente para conocer el proceso, conforme al numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), debido a que la Universidad tiene naturaleza jurídica de institución estatal de educación superior. Por otro lado, alegó que no está legitimada en la causa por pasiva, habida cuenta de que “el señor A.C.C.[.,] al no ser funcionario de la Universidad, ni tener la delegación legal para obligar a la UDEC conforme al Acuerdo 012 de 2012 (…) no tiene el alcance de obligar a la Institución Educativa, en este caso resulta ineficaz su actuación respecto a la” Universidad[5].

5. Mediante auto de 23 de abril de 2018, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la oficina de apoyo judicial para ser repartida a los jueces de lo contencioso administrativo del circuito de Villavicencio. Esto, por dos razones. Primero, el artículo 104.2 del CPACA no excluye como controversia contractual el cobro de honorarios derivados de la ejecución de contratos con entidades públicas. Segundo, el artículo 141 ibidem. indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de controversias donde se pretende, entre otros, el incumplimiento contractual e indemnización de perjuicios. La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la referida decisión. A su juicio, el juez interpretó la demanda de manera errada, por cuanto la pretensión es el pago de honorarios y no la declaratoria de incumplimiento del contrato de prestación de servicios. Por esta razón, consideró que la controversia se enmarca en la hipótesis prevista en el artículo 2.6. del CPTSS[6]. El juez concedió el recurso de apelación.

6. Mediante auto de 30 de mayo de 2018, la magistrada de la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. Sin embargo, mediante auto de 25 de febrero de 2019, declaró “sin valor y efecto todo lo actuado en [esa] instancia (…) a partir del auto admisorio del recurso de apelación” de 30 de mayo de 2018[7]. Como consecuencia de ello, declaró inadmisible el recurso de apelación interpuesto por el demandante y remitió el expediente a la oficina de apoyo judicial de Villavicencio, para que se repartiera el proceso en los juzgados administrativos, conforme a lo dispuesto por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio en auto de 23 de abril de 2018 (párr. 5). Lo anterior, por cuanto el auto no era susceptible de recurso de apelación.

7. El 28 de febrero de 2019, el apoderado del demandante interpuso recurso de súplica en contra del auto de 25 de febrero de 2019. Sin embargo, mediante auto de 5 de julio de 2019, los magistrados competentes confirmaron el auto de 25 de febrero de 2019.

8. Por reparto, el asunto sub examine fue asignado al Juzgado Octavo Administrativo Oral de Villavicencio quien, mediante auto de 6 de agosto de 2019, declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que resolviera el conflicto negativo de competencia planteado. A su juicio, el asunto no era de su competencia, por un lado, por cuanto no se trataba de un contrato estatal, en los términos de los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 104.2 del CPACA. Por otro lado, porque, conforme al artículo 3 del Acuerdo núm. 012 de 2012, los contratos suscritos por la UDEC “para el cumplimiento de su misión, se rigen por las normas del derecho Privado, y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según sea la naturaleza de los contratos”[8]. Por ello, consideró que la controversia es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, conforme al numeral 6 del artículo 2 de la Ley 712 de 2011 (en adelante, CPTSS).

9. El 2 de febrero de 2021, la secretaria judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional. El 25 de mayo de 2021, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada ponente[9].

1. Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

11. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio y el Juzgado Octavo Administrativo Oral de la misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda ordinaria laboral interpuesta por D.A.C.G. en contra de la Universidad de Cundinamarca. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la naturaleza jurídica de la Universidad de Cundinamarca (II.4 infra). En tercer lugar, explicará cuál es la jurisdicción competente para decidir las controversias derivadas de un contrato de prestación de servicios cuya suscripción se atribuye a dicha universidad (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [12].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].

13. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

14. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada por D.A.C.G. en contra de UDEC configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:

    (i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio, que integra la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Villavicencio, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15].

    (ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por D.A.C.G. en contra de Universidad de Cundinamarca, la cual es de naturaleza judicial.

    (iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (I.5 y I.9 supra).

15. En tales términos, a continuación, la Sala Plena analizará la naturaleza jurídica de las universidades públicas, particularmente de la Universidad de Cundinamarca. Esto para determinar cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

4. Naturaleza jurídica y régimen de contratación de las universidades pública. Universidad de Cundinamarca

16. Las universidades públicas son entes autónomos con régimen especial de contratación. Conforme al artículo 57 de la Ley 30 de 1992, “[l]as universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo”. Dicha norma establece que los entes universitarios autónomos tienen “[p]ersonería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden”. Por lo demás, la norma prevé que dichas entidades cuentan con un régimen especial que comprende, entre otros, el régimen de contratación. Al respecto, el artículo 93 ibídem dispone que, “[s]alvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos”.

17. La Universidad de Cundinamarca es una universidad pública y cuenta con régimen especial de contratación. La UDEC tiene “sus orígenes como proyecto educativo departamental en la Ordenanza número 045 del 19 de Diciembre de 1.969, por medio de la cual se creó el Instituto Técnico Universitario de Cundinamarca ITUC”[16]. Dicha Universidad fue reconocida como tal, por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución núm. 19530 de 30 de diciembre de 1992. En ejercicio su autonomía, la UDEC expidió su manual de contratación mediante la Resolución 206 de 2012. Conforme al artículo 2º ibídem, “el régimen legal aplicable a los actos y contratos de la Universidad es el establecido en el Estatuto de Contratación y su correspondiente reglamentación, las normas de derecho privado, y en las disposiciones del Código Civil, del Código de Comercio y las normas que los modifiquen, complementen y/o sustituyan”.

18. Conforme a lo anterior, la Sala concluye que la UDEC es una universidad estatal y, por tanto, cuenta con un régimen especial de contratación.

5. Competencia para decidir las controversias generadas en contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas

19. Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer controversias originadas en el reconocimiento y pago de honorarios. Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[17], la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. Conforme al numeral 6 del artículo 2 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer los “conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive”. Así, respecto a las controversias relativas al pago de honorarios por servicios personales de carácter privado, existe una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no exista norma especial que atribuya el conocimiento de dichos procesos a otra jurisdicción.

20. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer contratos suscritos por entidades públicas. Conforme al artículo 104.2 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. El parágrafo de la norma en cita precisa que, para los efectos del Código, “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación”. Por su parte, el artículo 105 ibídem regula los asuntos que no son de competencia de la referida jurisdicción, a saber: (i) las “controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados”, entre otras, por “entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras (…) cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”; (ii) las decisiones proferidas por autoridades en ejercicio de funciones jurisdiccionales; (iii) las decisiones “proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley” y, por último, (iv) los conflictos laborales surgidos entre trabajadores oficiales y entidades públicas.

21. La Corte Constitucional, por medio del auto 379 de 2021[18], concluyó que la competencia judicial para conocer de las controversias generadas en los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas recae en los jueces de lo contencioso administrativo. Esto, con fundamento en los artículos 104.2 y 105 del CPACA. La Sala advierte que las circunstancias fácticas del caso allí estudiado se diferencian de las que ahora ocupa le ocupan, porque, en aquella oportunidad, (i) el demandante interpuso la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales; (ii) el demandante pretendía que se declarara el presunto incumplimiento de un contrato de prestación de servicios y, por último, (iii) la Sala concluyó que el contrato en cuestión era estatal, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. En contraste, en el asunto bajo estudio (i) el demandante interpuso demanda ordinaria laboral; (ii) el demandante pretende que el juez declare que la UDEC le adeuda el pago de honorarios y, como consecuencia de ello, la condene al pago de los mismos y, por último, (iii) la UDEC es una entidad estatal con un régimen especial de contratación, a diferencia de la entidad que fue demandada en el proceso analizado bajo el referido auto 379.

22. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera que las conclusiones acogidas en el auto 379 de 2021, son aplicables al caso sub examine, al menos, por tres razones. Primero, la Corte Constitucional estudió la competencia para conocer de las controversias generadas en los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas. Segundo, el artículo 104.2 del CPACA señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias relativas a contratos en los que sea parte una entidad pública, “cualquiera que sea su régimen”. Por último, el contrato de prestación de servicios en cuestión no encuadra en las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previstas en el artículo 105 ibídem.

23. Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer aquellos procesos relacionados con contratos celebrados por universidades estatales[19], con independencia del régimen especial de contratación. Al respecto, dicha Corporación aclaró que “[l]a circunstancia según la cual la [L]ey 30 de 1992 ha dispuesto que los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales se regirán por las normas de derecho privado, no significa que el juez del contrato haya dejado de pertenecer a la jurisdicción administrativa para atribuirle esa función a la justicia ordinaria civil”[20]. Además, manifestó que, con base en el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 1107 de 2006[21], “las controversias en las cuales sean parte, las universidades públicas, por el sólo hecho de ser entidades estatales, las debe resolver esta jurisdicción”[22]. La Sala Plena aclara que, si bien en aquellos casos no se encontraba vigente el CPACA, norma aplicable al asunto sub examine, comparte dichos argumentos y los considera aplicables habida cuenta de la redacción del artículo 104.2 ibidem.

24. Regla de decisión. De conformidad con los artículos 104.2 y 105 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas por medio de las cuales se pretende el pago de honorarios derivados de un contrato de prestación de servicios suscrito con una entidad pública.

25. Habida cuenta de las excepciones presentadas por la Universidad, en particular la de falta de legitimación en la causa por pasiva, la Sala se abstendrá de hacer consideraciones sobre la legitimación de A.C.C. para suscribir el contrato de prestación de servicios sub examine. Esto, por cuanto este estudio “le corresponde al juez que asuma el conocimiento del caso y desborda las competencias de esta Corporación, las cuales se limitan a la decisión del conflicto entre jurisdicciones, en donde no hay lugar a realizar manifestaciones que puedan incidir en el fondo de la controversia o que encausen la demanda a un planteamiento que no corresponda con la intención del demandante”[23].

26. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para decidir sobre la demanda interpuesta por D.A.C.G. contra la UDEC. Lo anterior, debido a que (i) el contrato de prestación de servicios núm. M-OPSP-INT-M-092-2013 fue suscrito por el demandante y A.C.C. “obrando en su condición de Gerente General Administrativo y Financiero de los Convenios y Contratos suscritos por la Universidad con las diferentes Entidades y Municipios del Departamento del Meta, debidamente facultado para que en nombre de la UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA “UDEC”, (…) suscriba órdenes contractuales y contratos de conformidad con lo establecido en la Orden de Prestación de Servicios B-OPS-060 de 2013 del 18 de Marzo de 2013 (…)”[24]; (ii) la UDEC es una institución estatal de educación superior, conforme al parágrafo del artículo 104 del CPACA y, por último, (iii) el referido contrato no encuadra dentro de las excepciones previstas en el artículo 105 del CPACA.

27. Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-546 al Juzgado Octavo Administrativo Oral de Villavicencio para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,