Capítulo quinto: La superintendencia financiera de colombia y el ejercicio de funciones jurisdiccionales
| Autor | Philip Frank Ruiz Aguilera |
| Cargo del Autor | Abogado de la Universidad Externado de Colombia |
| Páginas | 183-242 |
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capítulo quinto
la superintendencia financiera de colombia y el
ejercicio de funciones jurisdiccionales
pHIlIp fraNk ruIz aGuIlera*
Sumario: Introducción. I. El doble papel que desempeña
la Sf c. A. El papel típico: autoridad administrativa que
ejerce funciones de inspección, vigilancia y control. B. El
papel atípico: autoridad administrativa que ejerce fun-
ciones jurisdiccionales. II. Las competencias de la Sfc en
sede jurisdiccional. A. Las materias atribuidas por la Ley
446 de 1998. 1. El reconocimiento de los presupuestos de
ineficacia. 2. La discrepancia sobre precio de alícuotas. 3.
La protección de accionistas minoritarios. B. Las materias
atribuidas por el Estatuto de Protección al Consumidor,
Ley 1480 de 2011. III. Las particularidades de los procesos
que adelanta la Sfc. A. Los aspectos procesales relevantes
de las acciones consagradas en la Ley 446 de 1998. B. Los
aspectos procesales relevantes de la acción de protección
al consumidor financiero. 1. El procedimiento. 2. La cadu-
* Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Doctor en Derecho de la
Universidad Panthéon-Assas París 2 (Francia). Actualmente, docente investi-
gador del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de
Colombia y miembro de la lista de secretarios de tribunales de arbitramento
del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá.
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cidad de la acción. 3. La competencia del juez de segunda
instancia. Conclusiones. Bibliografía.
INtroduccIóN
La Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante,
la Sfc) ejerce, en la actualidad, funciones jurisdiccionales en
varias materias por autorización expresa del legislador,
en desarrollo del mandato constitucional previsto en el
artículo 116. Vale la pena subrayar que el ejercicio de estas
funciones jurisdiccionales se remonta a la Ley 446 de 1998,
cuando, en aquella época, las funciones actuales de esta
entidad se encontraban radicadas tanto en la Superinten-
dencia Bancaria como en la Superintendencia de Valores.
No obstante, en los últimos seis años, la importancia del
ejercicio de estas funciones jurisdiccionales de parte de esta
autoridad administrativa se ha visto renovada considerable-
mente con la expedición de la Ley 1480 de 2011 —Estatuto
de Protección al Consumidor—, la cual le asignó el conoci-
miento de la acción de protección al consumidor financiero.
De esta manera, la Sfc ha tenido la oportunidad de conocer
de 9.039 demandas en el periodo comprendido entre el 12 de
abril de 2012 y el 31 de julio de 2017[1].
En este capítulo nos centraremos en el estudio de las
funciones jurisdiccionales de la Sfc desde una perspectiva
de derecho procesal, lo cual nos invita a interrogarnos acer-
ca de tres temas, a saber: quién conoce, sobre qué conoce
y cómo lo conoce. Así las cosas, analizaremos, en primer
1 Esta cifra es el resultado de la sumatoria de las demandas presentadas por
año, según la presentación de la audiencia pública de rendición de cuentas
a la ciudadanía realizada por la Sfc el 23 de octubre de 2017, a saber: 1) en el
año 2012, 188 demandas; 2) en el 2013, 832; 3) en el 2014, 1.548; 4) en el 2015,
2.298; 5) en el 2016, 2.733; y 6) en el año 2017, 1.440. Disponible en
www.superfinanciera.gov.co/jsp/loader.jsf?lServicio=Publicaciones&lTipo=
publicaciones&lFuncion=loadContenidoPublicacion&id=10887&dPrint=1>.
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lugar, la doble condición que ostenta la Sfc, esto es, en su
condición de autoridad administrativa y en su nuevo pa-
pel de juez, comprobando cómo garantiza su autonomía,
independencia e imparcialidad en esta última función (I); en
segundo lugar, los asuntos que son de conocimiento de esta
autoridad administrativa, revisando sus límites materiales
y subjetivos (II); y por último, algunas particularidades de
los procesos que se surten ante esta entidad, señalando los
interrogantes a los que se enfrenta el intérprete jurídico (III).
I. el doBle papel que deSempeña la Sfc
La Sfc es una autoridad administrativa, de carácter técnico,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
personería jurídica, autonomía administrativa y financiera
y patrimonio propio2. Esta superintendencia ejerce, por
delegación del presidente de la República3, la inspección,
vigilancia y control sobre las personas que realizan las ac-
tividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados del público4. Así las cosas, este organis-
mo tiene como objetivo primordial “supervisar el sistema
financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad,
seguridad y confianza, así como promover, organizar y de-
sarrollar el mercado de valores colombiano y la protección
de los inversionistas, ahorradores y aseguradores”5. Esta
labor desarrollada por la Sfc constituye su función típica o
tradicional como autoridad administrativa. Sin embargo, a
partir del año 1998, en desarrollo de la facultad establecida
en el artículo 116 de la Constitución Política, el legislador
le ha atribuido a esta entidad, al lado de esta función típi-
2 Art. 11.2.1.1.1. del Decr. 2555 de 2010.
5 Inc. 2.º del art. 11.2.1.3.1. del Decr. 2555 de 2010.
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camente administrativa, funciones jurisdiccionales, lo que
ha llevado a que, en la actualidad, ejerza un doble papel:
por un lado, como autoridad administrativa (A) y, por otro,
como autoridad jurisdiccional (B).
a. El papel típico: autoridad administrativa que
ejerce funciones de inspección, vigilancia y control
En Colombia, la Sfc es la autoridad administrativa encarga-
da de inspeccionar, vigilar y controlar el sistema financiero
colombiano, en desarrollo de lo previsto en los artículos 189,
numeral 24, y 335 de la carta política. Esta entidad cuenta
con las características y la misión descritas en líneas prece-
dentes. Debe advertirse que la actual Sfc es fruto de la fusión
de las superintendencias Bancaria y de Valores realizada
de estas superintendencias era la encargada de supervisar
y vigilar el sistema bancario colombiano, mientras que la
segunda ejercía esa misma labor, pero respecto al mercado
de valores colombiano.
Ahora bien, para comprender el papel típico o tradicional
de la Sfc, es decir, como autoridad administrativa que ejerce
funciones de inspección, vigilancia y control del sistema
financiero colombiano, es necesario, en un primer lugar,
estudiar brevemente los antecedentes históricos de esta
superintendencia7 y luego abordar, de manera sucinta, sus
principales actividades de inspección, vigilancia y control.
El origen de la Sfc se remonta al año de 1923, cuando,
gracias a las recomendaciones efectuadas por la Misión
6 El Decreto 4327 del 25 de noviembre de 2005 fue expedido, entre otras normas,
7 Debe advertirse que no se hará un recuento histórico detallado del origen de
la Sfc, pues ello desbordaría los límites de este estudio.
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Kemmerer8 en su informe del 7 junio de ese año, se propuso
la creación de “una dependencia con autonomía técnica,
capacidad sancionatoria y altamente especializada”9, encar-
gada de la supervigilancia bancaria. Así las cosas, mediante
el artículo 19 de la Ley 45 de 1923, el cual fue modificado,
a su turno, por el artículo 1.º de la Ley 57 de 1931, se creó
la Superintendencia Bancaria como una sección bancaria
dependiente del Ministerio del Tesoro10, “encargada de la
ejecución de las leyes que se relacionen con los Bancos co-
merciales, hipotecarios, el Banco de la República y todos los
demás establecimientos que hagan negocios bancarios en
Colombia”, con fundamento en el numeral 17 del artículo
20 de la Constitución Política de 1886, que le asignaba al
presidente de la República como suprema autoridad ad-
ministrativa la función de “organizar el Banco Nacional, y
ejercer la inspección necesaria sobre los Bancos de emisión
y demás establecimientos de crédito, conforme a las leyes”.
En materia de la actividad aseguradora, el artículo 55
de la Ley 68 de 1924 estableció que “quedarán sometidas
a la supervigilancia de la Superintendencia Bancaria las
instituciones de seguro de cualquier clase”. Más tarde, en el
mismo sentido, el artículo 1.º de la Ley 105 de 1927[11] señaló
que “toda compañía que se ocupe o pretenda ocuparse en
8 La Misión Kemmerer fue un grupo de cinco expertos internacionales, diri-
gida por el profesor Edwin Walter Kemmerer, que se encargó de asesorar
al gobierno de Pedro Nel Ospina en “la aplicación de cambios legislativos
fundamentales para el progreso nacional en los ramos de la banca, la hacienda
y la emisión monetaria” (luIS ferNaNdo lópez GaravIto y davId ferNaNdo
lópez aNGarIta, Estrategias de regulación financiera, 1.ª ed., Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2004, p. 24). Gracias a los trabajos adelantados por
esta misión, no solo se creó la Superintendencia Bancaria, sino también el
Banco de la República y la Contraloría General de la República.
9 NéStor HumBerto martíNez NeIra, Cátedra de derecho bancario colombiano, 2.ª
ed., Bogotá, Legis, 2004, p. 185.
10 Ibid., p. 184.
11 La doctrina considera que con la Ley 105 de 1927 comenzó “la verdadera
historia normativa del derecho público de seguros”. En este sentido, puede
consultarse: felIpe ISaza, “Historia legal del seguro en Colombia. Análisis
188
negocios de seguros en Colombia, queda sometida a las
leyes de la República y la vigilancia del Gobierno, la cual se
ejercerá por medio de la Superintendencia Bancaria”. Pos-
teriormente, el artículo 29 de la Ley 45 de 1990 reitera que
la actividad aseguradora está sujeta a la supervisión estatal
ejercida por la Superintendencia Bancaria.
En lo que hace al mercado de valores, la intervención
del legislador fue más tardía en materia de supervisión y
control. En efecto, tan solo con la Ley 32 de 1979 se creó la
Comisión Nacional de Valores12 como organismo vinculado
al Ministerio de Desarrollo Económico, a la cual se le encar-
gó la tarea de “estimular, organizar y regular el mercado
público de valores”13. En la exposición de motivos de esta
ley se señaló que “los fines primordiales de la Comisión
son los de sanear el mercado de valores, vigilar que los
legítimos intereses de los tenedores no sean lesionados por
quienes intervienen directa o indirectamente en la emisión,
oferta, distribución y colocación de los títulos; vigilar el
ofrecimiento al público de toda clase de valores; y propen-
der a la estabilidad de las tasas de interés en el mercado de
capitales. En una palabra, proteger el ahorro y fomentarle”14.
Luego, mediante el artículo 27 del Decreto 2920 de 1982,
se trasladó a la Comisión Nacional de Valores el control y
normativo del sector asegurador”, en La industria aseguradora en Colombia, 1.ª
ed., t. I, Bogotá, Fasecolda, 2011, p. 61.
12 Acerca de los antecedentes históricos de la Comisión Nacional de Valores,
puede consultarse: NéStor HumBerto martíNez NeIra, Intervención del Estado en
el mercado público de valores. De la Comisión Nacional de Valores, 1.ª ed., Bogotá,
Temis, 1986, pp. 15-41.
13 Art. 1.º de la Ley 32 de 1979: “Créase la Comisión Nacional de Valores como
organismo vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico, que tendrá por
objeto estimular, organizar y regular el mercado público de valores”. En este
sentido, puede consultarse: Comisión Nacional de Valores. Antecedentes de las
principales normas del mercado público de valores, Bogotá, Comisión Nacional de
Valores, 1991, p. 22.
14 Comisión Nacional de Valores, Antecedentes de las principales normas del mercado
público de valores, Bogotá, Comisión Nacional de Valores, 1991, p. 22.
189
vigilancia administrativos de las bolsas de valores, de los
comisionistas de bolsa y de las sociedades administradoras
de fondos de inversión. Luego, varias normas jurídicas le
otorgaron a la Comisión Nacional de Valores la supervisión
de las sociedades administradoras de depósitos centrali-
zados de valores, las sociedades calificadoras de valores y
los fondos de garantía que se constituyeran en el mercado
de valores15.
La Constitución de 1991 introdujo un cambio importante
en la vigilancia de la actividad bursátil, pues en su artícu-
lo transitorio 52 estableció que, a partir de su entrada en
vigor, la Comisión Nacional de Valores tendría el carácter
de superintendencia. Además, en ese mismo artículo, la
Constitución le otorgó facultades al Gobierno nacional para
adecuar la estructura de la comisión a su nueva naturaleza.
De esta manera, el presidente de la República, en ejercicio
de las atribuciones conferidas en los artículos transitorios 20
y 52 de la carta, expidió el Decreto 2115 de 1992 por medio
del cual se encargó de configurar la nueva estructura de la
Superintendencia de Valores16.
Desde su creación en el año de 1923 y hasta el año 2005
—es decir, por espacio de ochenta y dos años—, la Super-
intendencia Bancaria mantuvo esa denominación, cuando
con la expedición del Decreto 4327 del 25 de noviembre
2005 se ordenó la fusión de la Superintendencia Bancaria de
15 En este sentido, puede consultarse en la página electrónica de la Superin-
tendencia Financiera de Colombia:
SFCant/NuestraSuperintendencia/historia.doc>.
16 El artículo 1.º del Decreto 2115 de 1992 reiteró cuáles eran las entidades vigiladas
por la Superintendencia de Valores, al señalar que “la Superintendencia de
Valores continuará ejerciendo la inspección y vigilancia permanente sobre las
bolsas de valores, los comisionistas de bolsa, los comisionistas independientes
de valores, las sociedades administradoras de fondos de inversión, las so-
ciedades administradoras de depósitos centralizados de valores, las socie-
dades calificadoras de valores y los fondos de garantía que se constituyan
en el mercado público de valores, en los mismos términos y con las mismas
facultades previstas en las disposiciones vigentes”.
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Colombia con la Superintendencia de Valores17, unificando
así la supervisión del mercado bancario y del mercado de
valores en una sola entidad denominada Superintendencia
Financiera de Colombia18. Esta autoridad administrativa se
encarga entonces de “supervisar los principales riesgos a los
que están expuestas las entidades del sistema” financiero
colombiano, tales como los riesgos de crédito, operativo, de
mercado y de lavado de activos, y de ejercer “una supervi-
sión altamente especializada, comprensiva y consolidada”
de los grupos o conglomerados financieros19.
Ahora bien, las funciones de inspección, vigilancia y
control a cargo de las superintendencias han sido definidas,
de manera general, por el Consejo de Estado, en sentencia del
5 de marzo de 1999, de la siguiente forma:
La “inspección” consiste en la atribución para solicitar, con-
firmar y analizar la información requerida sobre la situación
jurídica, contable, económica y administrativa, de los entes
vigilados, así como la práctica de investigaciones adminis-
trativas a dichos entes.
perintenden cia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores, la
cual en adelante se denominará Superintendencia Financiera de Colombia”.
18 Esta unificación de la supervisión del sistema financiero colombiano en una
sola autoridad administrativa estuvo promovida principalmente, sin que en
ellas se agoten todas las motivaciones, por un lado, por razones de austeri-
2002— y, por otro lado, por la existencia de duplicidad de algunas funciones
de la Superintendencia Bancaria y de la Superintendencia de Valores —lit. d)
puede consultarse: coNStaNza BlaNco BaróN, “El nuevo esquema de control
del mercado financiero —la Superintendencia Financiera de Colombia—.
Comentarios desde lo económico”, en Con-texto. Revista de Derecho y Economía,
n.º 24, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008, p. 73 y ss.
19 En este sentido, puede consultarse la página electrónica de la Superintendencia
Financiera de Colombia:
NuestraSuperintendencia/historia.doc>.
191
La “vigilancia”, que debe ejercer permanentemente, se concre-
ta en velar que los vigilados, en su formación, funcionamiento
y en desarrollo de su objeto social, se ajusten a la ley y a los
estatutos.
Y el “control” está referido a ordenar los correctivos necesarios
para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable,
económico o administrativo de los entes vigilados20.
Partiendo de estos conceptos generales de inspección,
vigilancia y control, y de los artículos 326 del Estatuto
6.º de la Ley 964 de 2005 y 11.2.1.4.2. del Decreto 2555 de
2010 —sin pretender hacer un análisis exhaustivo del tema,
pues no es el objeto de este estudio—, se pueden señalar
principalmente como actividades de la Sfc en desarrollo
de las mencionadas atribuciones, las siguientes: 1) adoptar
las políticas, metodologías y procedimientos para ejercer la
supervisión de las entidades sometidas a la inspección,
vigilancia y control de la superintendencia; 2) adoptar las
políticas, metodologías y procedimientos para ejercer la
supervisión de las entidades sometidas a la inspección,
vigilancia y control de la Superintendencia en materia de
protección al consumidor, conductas, transparencia e inte-
gridad del mercado; 3) adoptar las políticas para prevenir
el ejercicio ilegal de la actividad financiera, aseguradora
y del mercado de valores; 4) instruir a las instituciones
vigiladas y controladas sobre la manera como deben cum-
plirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los
criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento
de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal
20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta,
sentencia del 5 de marzo de 1999, C. P. Daniel Manrique Guzmán, exp. 8971.
21 El E. O. S. F. es el Decreto 663 de 1993, el cual fue expedido por el Gobierno
nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo
36 de la Ley 35 de 1993.
192
aplicación; 5) instruir a las instituciones vigiladas sobre
la manera como deben administrar los riesgos implícitos
en sus actividades; 6) dictar las normas generales que deben
observar las entidades supervisadas en su contabilidad
sin perjuicio de la autonomía reconocida a estas ultimas para
escoger y utilizar métodos accesorios; 7) declarar la situación
de control o la existencia de grupo empresarial y ordenar de
oficio o a solicitud de cualquier interesado la inscripción
de tales situaciones en el registro mercantil, cuando a ello
haya lugar, con el fin de realizar una supervisión com-
prensiva y consolidada; 8) autorizar, respecto de las enti-
dades sujetas a inspección y vigilancia, su constitución y
funcionamiento, las adquisiciones de sus acciones, bonos
convertibles en acciones y de los aportes en entidades coo-
perativas, aprobar su conversión, transformación, escisión,
cesión de activos, pasivos y contratos y objetar su fusión
y adquisición; 9) adoptar cualquiera de los institutos de
salvamento o la toma de posesión de las entidades sujetas
a inspección y vigilancia; entre otras actividades de inspec-
ción, vigilancia y control.
De lo explicado se observa claramente el papel que desem-
peña la Sfc como autoridad administrativa encargada de
supervisar el sistema financiero colombiano. Sin embargo,
desde finales del siglo pasado, al lado de esta función fun-
damental que desarrolla la Sfc, el legislador le ha venido
atribuyendo unas nuevas funciones a esta entidad que no
son propiamente administrativas, sino, por el contrario,
jurisdiccionales, lo que ha significado un gran reto para
esta autoridad administrativa, tal como se analizará en el
siguiente apartado.
B. El papel atípico: autoridad administrativa
que ejerce funciones jurisdiccionales
toriza expresamente al legislador para que, de manera
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excepcional, pueda atribuir funciones jurisdiccionales en
materias precisas a determinadas autoridades administra-
tivas, prohibiéndole, en todo caso, que dichas funciones
sean conferidas para adelantar la instrucción de sumarios
o para juzgar delitos22. En varias oportunidades23 la Corte
Constitucional se ha referido a esta atribución de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas, señalan-
do que “ese tipo de asignación de competencias constituye
una tendencia común en el derecho comparado actual, des-
tinada a la descongestión de la administración de justicia,
y cuya validez depende de la excepcionalidad y el origen
22 Acerca del ejercicio de funciones jurisdiccionales de las autoridades admi-
nistrativas, puede consultarse: paBlo felIpe roBledo del caStIllo, “Funciones
jurisdiccionales por autoridades administrativas”, en XXXIV Congreso Colom-
biano de Derecho Procesal, 1.ª ed., Bogotá, Universidad Libre de Colombia-Icdp,
2013, p. 49 y ss.; aNtoNIo Barrera carBoNell, “Funciones jurisdiccionales de
las superintendencias”, en Elementos de Juicio. Revista de Temas Constitucionales,
n.º 9, año III, mayo-septiembre, Bogotá, José Gregorio Hernández Galindo y
Publicaciones y Medios E. U., 2008, p. 67 y ss.; GaBrIel HerNáNdez vIllarreal,
“Jurisdicción y competencia. Funciones jurisdiccionales de las autoridades
administrativas”, en Código General del Proceso. Ley 1564 de 2012, 1.ª ed., Bogotá,
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, 2014, p. 211 y ss.
23 Por ejemplo, pueden citarse, entre otras, las siguientes sentencias: 1) Sentencia
C-592 de 1992, que analizó la constitucionalidad de varias normas del Decreto
2651 de 1991 en materia de descongestión de los despachos judiciales; 2)
Sentencia C-212 de 1994, que examinó las facultades conferidas a los alcaldes
e inspectores de policía para adelantar la investigación y juzgamiento de
contravenciones especiales, y las atribuidas a la Dirección General Marítima
y Portuaria (Dimar) para adelantar y fallar investigaciones por violación de
las normas de marina mercante, entre otras; 3) Sentencia C-649 de 2001, que
analizó un conjunto de atribuciones conferidas por la Ley 446 de 1998, sobre
descongestión judicial, a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIc) en
materia de competencia desleal; 4) Sentencia C-1159 de 2008 que examinó las
facultades conferidas a los notarios para adelantar la declaratoria de prescrip-
ción adquisitiva de dominio de vivienda de interés social; 5) Sentencia C-156
de 2013, que estudió las facultades jurisdiccionales conferidas al Ministerio del
Interior y de Justicia en materia de descongestión judicial contenidas en la
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legislativo de la atribución en los términos del artículo 116
de la Constitución Política”24.
Igualmente, esa corporación ha subrayado que
[D]e acuerdo con el artículo 113, los órganos del Estado tienen
funciones separadas, pero deben colaborar armónicamente
para obtener los fines estatales según fueron definidos en el
artículo 2.º de la carta política, de manera que la separación
de funciones entre las ramas del poder público no es abso-
luta ni configura ámbitos de acción “exclusivos, rígidos e
impermeables”25. Esa separación de funciones se manifiesta,
en cambio, como un equilibrio destinado a impedir la concen-
tración y el abuso del poder, y en la concurrencia de esfuerzo
“con miras al logro de metas comunes”, como lo evidencia
la atribución de funciones jurisdiccionales excepcionales a
otras ramas del poder público, como aquellas previstas en
los artículos 174 y 178 de la carta en relación con el Congreso
de la República26.
24 Corte Constitucional, Sentencia C-156 del 20 de marzo de 2013, M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva. En igual sentido, puede consultarse: dIaNa carolINa
campoS tovar, “¿Usurpación de las funciones jurisdiccionales a cargo de las
autoridades administrativas?”, en El proceso civil a partir del Código General del
Proceso (H. Cruz Tejada, coord.), 2.ª ed., Bogotá, Universidad de los Andes,
2017, p. 109.
25 “Los órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines, con lo cual elimina todo
criterio absoluto en cuya virtud cada rama u órgano tenga que actuar
forzosamente dentro de marcos exclusivos, rígidos e impermeables. Se trata,
más bien, de lograr un equilibrio que impida la concentración y el abuso del
poder pero que a la vez permita, en virtud de una razonable flexibilidad,
conjugar los esfuerzos de quienes lo ejercen con miras al logro de las metas
comunes. Únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades
administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe
indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible, siempre
que no adelanten la instrucción de sumarios ni juzguen delitos” (Corte
Hernández Galindo).
26 Corte Constitucional, Sentencia C-156 del 20 de marzo de 2013, M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
195
De esta manera, la Corte precisa que “por tratarse de
una excepción a la regla general, la interpretación de las
normas que confieren ese tipo de competencias debe ser
restrictiva y debe basarse en una decisión legislativa que
defina, expresamente y de manera precisa, las autoridades
investidas de esas funciones, y las materias comprendidas
en tal asignación”27.
Así las cosas, partiendo de este marco constitucional, el
legislador colombiano le ha atribuido competencia a la Sfc
para conocer de precisas materias en el ámbito de su espe-
cialidad a partir del año 1998. En efecto, con la expedición
de la Ley 446 de 1998[28] sobre descongestión, eficiencia y
acceso en la justicia, les atribuyó competencia tanto a la
Superintendencia Bancaria como a la Superintendencia de
Valores para conocer del reconocimiento de los presupues-
tos de ineficacia previstos en el libro segundo del Código
de Comercio29, y de las discrepancias sobre el precio de las
alícuotas de capital con ocasión del reembolso de aportes
en los casos previstos en la ley o del ejercicio del derecho
de preferencia en la negociación de acciones30. En ambas
hipótesis, estas dos superintendencias conocen exclusiva-
mente de las controversias en que intervienen las sociedades
sometidas a su vigilancia.
Entre tanto, la Ley 446 de 1998[31] le confirió atribuciones
jurisdiccionales específicas en ciertos asuntos a la Super-
intendencia de Valores y en otros asuntos a la Superin-
27 Ibid.
28 Arts. 133 a 136, 141 a 142 y 146 a 148 de la Ley 446 de 1998.
29 Art. 133 de la Ley 446 de 1998, incorporado en el art. 326, num. 8, del E. O. S. F.
por el art. 1.º del Decr. 28 de 1999.
30 Art. 136 de la Ley 446 de 1998, incorporado en el art. 326, num. 8, del E. O. S. F.
por el art. 1.º del Decr. 28 de 1999.
31 Acerca de las reformas introducidas por esta ley en materia de funciones
jurisdiccionales de la Superintendencia Bancaria, puede consultarse HerNáN
faBIo lópez BlaNco, Ley 446 de 1998 y el Código de Procedimiento Civil, 1.ª ed.,
Bogotá, Editorial Dupré, 1998, p. 199 y ss.
196
tendencia Bancaria. De esa manera, dicha ley le atribuyó
competencia a la Superintendencia de Valores para conocer
de la acción de protección de accionistas minoritarios en los
eventos previstos en el artículo 141, y a la Superintendencia
Bancaria le asignó el conocimiento de las controversias, sin
cuantía determinable o cuyo valor no excediera de cincuenta
salarios mínimos legales mensuales vigentes (s. m. l. m. v.),
que surgieran entre los clientes y las entidades vigiladas,
relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumpli-
miento de obligaciones contractuales que asumieran con
ocasión del ejercicio de la actividad financiera, aseguradora
o previsional32. Además, en esta última hipótesis, el legis-
lador precisó que la Superintendencia Bancaria no podría
conocer ni de procesos ejecutivos ni de acciones penales.
Sin embargo, la Corte Constitucional mediante la Senten-
cia C-1641 de 2000 declaró inexequible esta última facultad
jurisdiccional atribuida a la Superintendencia Bancaria en
el artículo 146 de la Ley 446 de 1998 —modificado por el
artículo 51 de la Ley 510 de 1999—, con fundamento en
que en estos casos se comprometía el principio de inde-
pendencia e imparcialidad del funcionario. En efecto, esa
corporación consideró:
[...] 18. Una lectura aislada y literal del artículo 116 parecería
indicar que la ley puede atribuir funciones judiciales a cual-
quier autoridad administrativa, puesto que esa disposición
constitucional no establece que el funcionario a quien se
le confieran esas competencias jurisdiccionales deba reunir
determinados requisitos. Sin embargo, una interpretación
constitucional sistemática lleva a la inevitable conclusión de
que para que un funcionario administrativo pueda ejercer
32 Art. 146 de la Ley 446 de 1998, modificado por el art. 51 de la Ley 510 de 1999
e incorporado en el art. 326, num. 8, del E. O. S. F. por el artículo 1.º del Decr.
28 de 1999. Esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
mediante la Sentencia C-1641 de 2000.
197
funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos de
independencia e imparcialidad [...]. En tales condiciones, es
necesario armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116
de la carta de conferir funciones judiciales a las autoridades
administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeter-
minación e independencia que deben tener las personas que
ejercen funciones jurisdiccionales. Una conclusión se impone:
la ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades
administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejer-
cen concretamente esas competencias no solo se encuentren pre-
viamente determinados en la ley sino que gocen de la indepen-
dencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial.
[...] 20. El examen precedente lleva una conclusión ineludible:
bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las superin-
tendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas.
Sin embargo, el actor acierta en señalar que en determinados
casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas
entidades es susceptible de desconocer el debido proceso,
pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un
asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones
al respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente
con la materia sujeta a controversia, es obvio que no reúne
la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda
persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado
de derecho (CP, art. 228).
[...] en desarrollo de la atribución referente al control, vigilancia y
supervisión por parte de la superintendencia bancaria, esta instruye
a las instituciones sujetas a control, sobre la manera como se debe
asegurar el cumplimiento de la actividad, fija criterios técnicos
y jurídicos, practica inspecciones, establece los parámetros
para asegurar el cumplimiento de las normas, todo lo cual, sin
lugar a dudas, la obliga a tomar una posición frente a las entidades,
que a la postre condiciona el ejercicio imparcial de sus atribuciones
jurisdiccionales en estos puntos.
[...] 23. Considera la Corte que la función de inspección, control y
vigilancia permite a las superintendencias dar instrucciones que com-
198
prometen un criterio de imparcialidad para juzgar posteriormente los
asuntos previstos en el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 porque,
como bien lo señala el demandante, su actuación estará sujeta
a esos pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda vulnera
los artículos 228 y 229 de la Constitución, en consonancia con
el artículo 29 idem33. [Bastardilla fuera de texto].
Como consecuencia de la anterior declaración de inexequi-
bilidad de la Corte Constitucional en el año 2000, las faculta-
des jurisdiccionales otorgadas a la otrora Superintendencia
Bancaria en la Ley 446 de 1998 quedaron restringidas a los
asuntos señalados en el artículo 133, referentes al reconoci-
miento de los presupuestos de ineficacia y a los establecidos
en el artículo 136, relacionados con las discrepancias sobre
el precio de alícuotas de capital. Sin embargo, en 2011,
con la expedición de la Ley 1480 de ese año —Estatuto
de Protección al Consumidor—, el legislador le atribuyó de
nuevo funciones jurisdiccionales a la Sfc para conocer de las
controversias contractuales que se presentaran entre los con-
sumidores financieros y las entidades vigiladas34. Esta
33 Corte Constitucional, Sentencia C-1641 del 29 de noviembre de 2000, M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
34 Art. 57 de la Ley 1480 de 2011: “En aplicación del artículo 116 de la Consti-
tución Política, los consumidores financieros de las entidades vigiladas por
la Superintendencia Financiera de Colombia podrán a su elección someter a
conocimiento de esa autoridad los asuntos contenciosos que se susciten entre
ellos y las entidades vigiladas sobre las materias a que se refiere el presente
artículo para que sean fallados en derecho, con carácter definitivo y con las
facultades propias de un juez. // En desarrollo de la facultad jurisdiccional
atribuida por esta ley, la Superintendencia Financiera de Colombia podrá
conocer de las controversias que surjan entre los consumidores financieros y las
entidades vigiladas relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento
de las obligaciones contractuales que asuman con ocasión de la actividad financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento
inversión de los recursos captados del público. // La Superintendencia Financiera
de Colombia no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las dispo-
siciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo.
Tampoco podrán ser sometidas a su competencia acciones de carácter laboral.
// Los asuntos a los que se refiere el presente artículo se tramitarán por el
procedimiento al que se refiere el artículo 58 de la presente ley” (bastardilla
199
competencia de la Sfc para conocer de la acción de protec-
ción al consumidor financiero fue reiterada también por el
Cabe señalar que, previniendo un reproche de inconstitu-
cionalidad —tal como el mencionado de la Sentencia C-1641
de 2000— y, además, con el fin de garantizar la imparcia-
lidad, autonomía e independencia de la Sfc en el ejercicio
de sus atribuciones jurisdiccionales, la Ley 1480 de 2011 le
ordenó a esa entidad administrativa ajustar su estructura
de tal forma que se garantizara que el área encargada de
asumir las funciones jurisdiccionales contara con la debi-
da independencia frente a las demás áreas encargadas del
ejercicio de las funciones de “supervisión e instrucción”36.
Así, el Gobierno nacional realizó esta tarea mediante el
Decreto 710 de 2012, creando, dentro de la estructura de la
Sfc, una delegatura especializada y dedicada exclusivamen-
te al ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas por
la ley a esa entidad, denominada Delegatura para Funciones
Jurisdiccionales37. Además, modificó la planta de personal
de la Sfc, mediante el Decreto 711 de 2012, creando los cargos
fuera de texto). Al respecto, puede consultarse: jorGe armaNdo corredor HI-
Guera y aNtoNIo paz SefaIr, “Reflexiones sobre las funciones jurisdiccionales
de la Superintendencia Financiera de Colombia”, en Entramado, vol. 12, n.º 1,
enero-junio, Cali, Universidad Libre, 2016, p. 175 y ss.; GuIllermo BetaNcourt
cardoNa, “Funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Financiera de
Colombia: análisis desde la regulación de protección al consumidor”, en Re-
vista Digital de Derecho Administrativo, n.º 12, Bogotá, Universidad Externado
de Colombia, 2014, p. 141 y ss.
35 Num. 2 del art. 24 del Código General del Proceso: “La Superintendencia
Financiera de Colombia conocerá de las controversias que surjan entre los
consumidores financieros y las entidades vigiladas relacionadas exclusiva-
mente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales
que asuman con ocasión de la actividad financiera, bursátil aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público”.
36 Parg. del art. 57 de la Ley 1480 de 2011.
37 Art. 1.º del Decr. 710 de 2012, que modificó al art. 11.2.1.4.1. del Decr. 2555 de
2010, relativo a la estructura de la Sfc.
200
de superintendente delegado, asesores, profesionales espe-
cializados y profesionales universitarios, entre otros38, con
la finalidad de dotar a esta nueva Delegatura del personal
suficiente y calificado para el desarrollo de las funciones
jurisdiccionales asignadas por la ley a la Sfc.
A la cabeza de esa nueva dependencia se encuentra el
superintendente delegado para funciones jurisdicciona-
les, que se encarga, entre otras funciones39, de adelantar,
instruir y fallar en primera o única instancia los asuntos
de competencia de la Sfc. Sin embargo, esta función no
la desempeña exclusivamente él, sino que la adelanta en
conjunto con los otros funcionarios pertenecientes a esa
dependencia, distribuyendo los asuntos de acuerdo con
su cuantía y el grado de formación y experiencia de los
funcionarios. De esta manera, según el reparto que efec-
túa el superintendente delegado, los procesos de mínima
cuantía pueden ser de conocimiento de los asesores 1020-
15[40], de los profesionales especializados 2028-17[41] o de los
profesionales especializados 2028-13[42]; por su parte, los de
menor cuantía pueden ser de conocimiento de los asesores
1020-15[43] y excepcionalmente de conocimiento de los pro-
fesionales especializados 2028-17[44]. No obstante, tal como
se mencionó, el superintendente delegado es competente
38 Art. 1.º del Decr. 711 de 2012.
39 El artículo 11.2.1.4.14 del Decreto 2555 de 2010 señala todas las funciones que
tiene asignadas el Superintendente Delegado para Funciones Jurisdiccionales,
como, por ejemplo, “dirigir y asignar las funciones de la Delegatura para
Funciones Jurisdiccionales, en los servidores asignados a su despacho”.
40 Art. 1.º de la Res. 2161 del 20 de diciembre de 2012 —modificado por el art.
1.º de la Res. 1690 del 4 de diciembre de 2015— del superintendente delegado
para funciones jurisdiccionales de la Sfc.
41 Art. 2.º de la Res. 2161 del 20 de diciembre de 2012 —modificado por el art.
2.º de la 1690 del 4 de diciembre de 2015— del superintendente delegado para
funciones jurisdiccionales de la Sfc.
42 Art. 1.º de la Res. 1553 del 14 de diciembre de 2016 del superintendente de-
legado para funciones jurisdiccionales de la Sfc.
43 Art. 1.º de la Res. 2161 de 2012, cit.
44 Art. 2.º de la Res. 2161 de 2012, cit.
201
para conocer de todos los procesos asignados a la Sfc, de
tal manera que es competente para conocer de los procesos
de mayor, menor y mínima cuantías y de los que no tengan
cuantía o que le hayan sido asignados a la Sfc en razón de
la naturaleza del asunto.
Conviene decir que, si bien puede darse esta división del
trabajo dentro de la Delegatura para Funciones Jurisdiccio-
nales, se debe garantizar, en todo momento —tal como lo
exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional45—, la
imparcialidad, autonomía e independencia del funcionario
que administra justicia, evitando que se encuentre sometido
a las instrucciones de su superior que le impongan la forma
como debe decidir el asunto de su conocimiento.
Así las cosas, es claro que al lado de las funciones típica-
mente administrativas de inspección, vigilancia y control, el
legislador le ha atribuido igualmente a la Sfc precisas fun-
ciones jurisdiccionales a partir de 1998, que han conducido
a que, en ese doble papel que desempeña esa superinten-
dencia, se adapte su estructura interna a fin de garantizar la
independencia, autonomía e imparcialidad que se requiere
cuando esa entidad ejerce su función de juez.
II. laS competeNcIaS de la Sfc eN Sede jurISdIccIoNal
El legislador le ha atribuido competencias jurisdiccionales
precisas a la Sfc en desarrollo del artículo 116 de la carta
política. Así, las primeras materias asignadas a las otrora
Superintendencia Bancaria y Superintendencia de Valores
fueron realizadas por medio de la Ley 446 de 1998 (A) y
luego, en el año 2011, el Estatuto de Protección al Consumi-
dor le confirió a la Sfc unas nuevas y precisas atribuciones
jurisdiccionales (B). Se advierte que, en la actualidad, la
45 Corte Constitucional, Sentencia C-1641 del 29 de noviembre de 2000, M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
202
Sfc ejerce estas competencias mediante la Delegatura para
Funciones Jurisdiccionales, creada mediante el Decreto 710
A. Las materias atribuidas por la Ley 446 de 1998
La Ley 446 de 1998 le asignó a la Sfc el conocimiento de
tres materias específicas: 1) el reconocimiento de los pre-
supuestos de ineficacia —art. 133—, 2) las discrepancias
sobre precio de alícuotas —art. 136— y 3) la protección de
accionistas minoritarios —art. 141—. Sin embargo, se ad-
vierte que en este apartado no se estudiarán las facultades
jurisdiccionales asignadas a la otrora Superintendencia
Bancaria en el artículo 146 de la Ley 446 de 1998[46], habida
cuenta de que dichas facultades fueron declaradas inexe-
quibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia
C-1641 de 2000[47].
1. El reconocimiento de los presupuestos de ineficacia
El artículo 897 del Código de Comercio establece que
cuando en ese código “se exprese que un acto no produce
efectos”, se entiende que “es ineficaz de pleno derecho,
sin necesidad de declaración judicial”. A partir de esta
disposición legal, la doctrina ha sostenido que la ineficacia
es “una de las más severas sanciones que recaen sobre los
actos jurídicos que se celebran en exceso de los límites es-
tablecidos por la ley para que puedan producir efectos”48.
46 Este artículo 146 fue modificado a su vez por el artículo 52 de la Ley 510 de
1999.
47 Corte Constitucional, Sentencia C-1641 del 29 de noviembre de 2000, M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
48 NéStor HumBerto martíNez NeIra, Cátedra de derecho contractual societario.
Regulación comercial y bursátil de los contratos societarios, 2.ª ed., Bogotá, Legis,
2014, p. 350.
203
Además, esta constituye “una sanción que borra ipso iure de
la realidad jurídica aquellas cláusulas o pactos que violan
normas imperativas, para cuya transgresión haya previsto
la ley expresamente esa consecuencia”49. Así, una de las
características de la ineficacia50 es que no se requiere acudir
ante el juez para que declare su ocurrencia, en la medida en
que se produce de pleno derecho, contrario a lo que sucede,
por ejemplo, con la nulidad de los actos jurídicos, que sí
requiere declaración judicial.
Sin embargo, a pesar de que la ineficacia opera de pleno
derecho sin necesidad de declaración judicial, es posible
que existan eventos en que alguna de las partes no admita
la ineficacia del respectivo acto por considerar que no se
han dado los supuestos de hecho para su configuración.
Consciente de esta circunstancia, el legislador instituyó
entonces en el artículo 133 de la Ley 446 de 1998[51] la acción
jurisdiccional para reconocer los presupuestos de ineficacia,
al establecer que
[S]in perjuicio de lo previsto en el artículo 897 del Código
de Comercio, las Superintendencias Bancaria [hoy Sfc], de
Sociedades o de Valores [hoy Sfc] podrán de oficio efectuar
49 ferNaNdo alarcóN rojaS, La ineficacia de pleno derecho en los negocios jurídicos,
1.ª ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2011, p. 161.
50 Para un estudio profundo de la ineficacia, puede consultarse también: fer-
NaNdo HINeStroSa, Tratado de las obligaciones ii. De las fuentes de las obligaciones:
el negocio jurídico, 1.ª ed., vol. II, Bogotá, Universidad Externado de Colombia,
2015, p. 827 y ss.; édGar ramírez Baquero, La ineficacia en el negocio jurídico, 1.ª
ed., Bogotá, Universidad del Rosario, 2008.
51 El artículo 133 de la Ley 446 de 1998 fue incorporado en el artículo 326, numeral
8, del E. O. S. F. por el artículo 1.º del Decreto 28 de 1999. Este artículo 133 fue
declarado exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional,
mediante la Sentencia C-1641 de 2000, “condicionándolo a que la competencia
otorgada al funcionario no se refiera a temas desarrollados en las normas aquí
declaradas inexequibles”, es decir, el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, que
modificó al artículo 146 de la Ley 446 de 1998, y el parágrafo 1.º del artículo
52 de la Ley 510 de 1999, que modificó al parágrafo del artículo 148 de la Ley
446 de 1998.
204
el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia previstos
en el Libro Segundo del Código de Comercio. Así mismo, a
falta de acuerdo de las partes sobre la ocurrencia de dichas
causales de ineficacia, podrá una de ellas solicitar a la respec-
tiva Superintendencia su reconocimiento. En relación con las
sociedades no vigiladas permanentemente por las referidas
entidades, tal función será asumida por la Superintendencia
de Sociedades.
De la anterior se desprende que la Sfc tiene competencia
para conocer de las demandas por controversias relaciona-
das con el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia
previstos en el libro segundo del Código de Comercio, rela-
tivo al régimen de las sociedades comerciales52. Al respecto,
debe precisarse que en primer lugar esta competencia no
supone, bajo ningún concepto, la facultad para declarar la
ineficacia del respectivo acto societario, porque la inefica-
cia opera de pleno derecho, sino única y exclusivamente
para verificar o comprobar los supuestos fácticos (hechos
u omisiones) que configuran la ineficacia.
En segundo lugar, la competencia de la Sfc se circunscri-
be, de manera específica, a los casos de ineficacia estable-
cidos en el libro segundo del Código de Comercio53 —tal
52 Ejemplos de esta competencia de la Sfc se encuentran en las siguientes senten-
cias: 1) Sfc, Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, Sentencia 2012064711
del 20 de febrero de 2013, rad. 2012-0037; 2) Sfc, Delegatura para Funciones
Jurisdiccionales, Sentencia 2012064721 del 9 de julio de 2013, rad. 2012-0038;
3) Sfc, Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, Sentencia 2012064733 del
28 de octubre de 2013, rad. 2012-0039.
53 Los principales casos de ineficacia previstos en el libro segundo del Código
de Comercio son, entre otros: 1) objeto social con actividades indeterminadas
(num. 4 del artículo 110); 2) aumento de capital con reavalúo de activos (art.
122); 3) decisiones adoptadas en reuniones sin el requisito de convocatoria,
domicilio y quórum (art. 190); 4) cláusulas que consagren la inamovilidad de
administradores (art. 198); 5) cláusulas exonerativas de responsabilidad de los
administradores (art. 200); 6) negocios que conduzcan a la imbricación (art.
262); 7) cesión de cuotas sin escritura pública en la sociedad de responsabilidad
limitada (art. 366); 8) irregularidades en la asamblea general de accionistas
205
como lo señala el referido artículo 133—, lo que excluye
aquellos casos previstos en la Ley 222 de 1995[54], al no ha-
ber sido incorporados expresamente en el referido libro55.
Además, debe precisarse que entender incluidos los casos
previstos en la Ley 222 supondría realizar una interpreta-
ción extensiva de la competencia asignada por la Ley 446
a la Sfc, lo que atentaría contra la carta política, en especial
contra el artículo 116, en lo referente a la excepcionalidad
de atribuciones jurisdiccionales respecto de autoridades
administrativas56. En efecto, la Corte Constitucional ha
reiterado, en varias oportunidades, que “por tratarse de
una excepción a la regla general [el ejercicio de funciones
jurisdiccionales de parte de autoridades administrativas],
la interpretación de las normas que confieren ese tipo de
competencias debe ser restrictiva y debe basarse en una
decisión legislativa que defina, expresamente y de manera
(art. 433); y 8) decisiones de junta directiva adoptadas por mayorías con
personas con vínculos de parentesco (art. 435).
54 Los casos de ineficacia consagrados en el la Ley 222 de 1995 son los siguientes:
1) omisión de los requisitos de publicidad en la escisión, fusión o transfor-
mación (art. 13); 2) reuniones no presenciales sin participación de todos los
socios o miembros (art. 21); 3) decisiones adoptadas por comunicación escrita,
cuando un socio o miembro no exprese el sentido de su voto o exceda el tér-
mino de un mes (art. 21); 4) falta de inclusión, en el orden del día señalado
en la convocatoria, del aumento del capital autorizado o la disminución del
suscrito en las sociedades que negocian sus acciones en el mercado público de
valores (art. 67); y 5) contratos entre el empresario y la empresa unipersonal
y de varias empresas unipersonales del mismo titular entre sí (art. 75).
55 Partidario de esta misma posición es el autor martíNez NeIra, Cátedra de de-
recho contractual societario..., op. cit., p. 387. Por el contrario, reyeS vIllamIzar
considera que “aunque la Ley 446 se refiere específicamente a los presupuestos
previstos en el libro segundo del Código de Comercio, entendemos que la
atribución es aplicable también a los presupuestos contenidos en la Ley 222
de 1995, por ser este estatuto modificatorio del referido libro de aquel código”
(fraNcISco reyeS vIllamIzar, Derecho societario, 3.ª ed., t. I, Bogotá, Temis, 2016,
p. 825).
56 Inc. 3.º del art. 116 de la Constitución Política: “Excepcionalmente la ley podrá
atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción
de sumarios ni juzgar delitos” (bastardilla fuera de texto).
206
precisa, las autoridades investidas de esas funciones, y las
materias comprendidas en tal asignación”57.
En tercer lugar, esta competencia la ejerce la Sfc solo res-
pecto de las entidades que están sometidas a su vigilancia,
es decir, las mencionadas en el numeral 2 del artículo 325
del E. O. S. F.58, y las previstas en el numeral 1 del parágrafo
57 Corte Constitucional, Sentencia C-156 del 20 de marzo de 2013, M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva. En igual sentido, la Corte Constitucional precisó que “es
claro que este ejercicio jurisdiccional por autoridades no judiciales representa
una excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder,
por lo cual su alcance es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia
aquellas autoridades administrativas determinadas de manera expresa por
la ley, la cual debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es
Caballero). Igualmente: Sentencia C-212 del 28 de abril de 1994, M. P. José
Gregorio Hernández Galindo.
58 Num. 2 del art. 325 del E. O. S. F. —numeral modificado por el artículo 72 de
la Ley 795 de 2003—: “Entidades vigiladas. Corresponde a la Superintendencia
Bancaria la vigilancia e inspección de las siguientes instituciones: // a)
Establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de
financiamiento comercial, sociedades fiduciarias, almacenes generales
de depósito, organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero,
sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía, sociedades
administradoras de fondos de pensiones, cajas, fondos o entidades de
seguridad social administradoras del régimen solidario de prima media
con prestación definida, entidades descentralizadas de los entes territoriales
cuyo objeto sea la financiación de las actividades previstas en el numeral 2
del artículo 268 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero autorizadas
específicamente por la Financiera de Desarrollo Territorial S. A., Findeter,
compañías de seguros, cooperativas de seguros, sociedades de reaseguro,
sociedades de capitalización, sociedades sin ánimo de lucro que pueden
asumir los riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente
de trabajo, corredores de seguros y de reaseguros; // b) Oficinas de
representación de organismos financieros y de reaseguradores del exterior;
// c) El Banco de la República; // d) El Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras; // e) El Fondo Nacional de Garantías S. A.; // f) El Fondo
Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade; // g) Las casas de cambio;
// h) Las demás personas naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley
les atribuye funciones de inspección y vigilancia permanente”.
59 Num. 1 del parg. 3.º del art. 75 de la Ley 964 de 2005: “1. Entidades sometidas a
la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores. Las bolsas
de valores, las bolsas de bienes y productos agropecuarios y agroindustriales
y sus miembros, las bolsas de futuros y opciones y sus miembros, las socie-
207
las entidades que desarrollan las actividades financiera,
bursátil y aseguradora en el país.
Por último, se debe señalar que la Sfc conoce del reco-
nocimiento de los presupuestos de ineficacia de oficio o a
solicitud de parte interesada60.
2. La discrepancia sobre precio de alícuotas
La legislación mercantil establece en varias oportunida-
des la posibilidad de recurrir al dictamen pericial como
un “mecanismo para resolver los asuntos de naturaleza
societaria”61, tal como sucede en los casos previstos en los
de la Ley 222 de 1995. Así, el legislador, consciente de que
en las hipótesis de reembolso de aportes62 o del ejercicio
dades que realicen la compensación y liquidación de valores, contratos de
futuros, opciones y otros; las sociedades comisionistas de bolsa, los comisio-
nistas independientes de valores, las sociedades administradoras de fondos
de inversión, las sociedades administradoras de depósitos centralizados de
valores, las sociedades calificadoras de valores, las sociedades titularizadoras,
los fondos mutuos de inversión que a 31 de diciembre de cada año, registren
activos iguales o superiores a cuatro mil (4.000) salarios mínimos mensuales
legales vigentes a la fecha del respectivo corte, los fondos de garantía que se
constituyan en el mercado público de valores, las sociedades administrado-
ras de sistemas de negociación de valores, las cámaras de riesgo central de
contraparte, las entidades que administren sistemas de negociación y registro
de divisas y las sociedades administradoras de sistemas de compensación y
liquidación de divisas. // El Gobierno Nacional, mediante normas de ca-
rácter general, podrá someter a la inspección y vigilancia permanente de la
Superintendencia de Valores a los intermediarios de valores que se anuncien
al público como prestadores de servicios en el mercado de valores y/o los
ofrezcan al público. Igualmente, el Gobierno Nacional, mediante normas de
carácter general, podrá someter a la inspección y vigilancia permanente de
la Superintendencia de Valores a las personas que realicen las actividades a
que se refiere el artículo 3.º de la presente ley, salvo que se encuentren sujetas
a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria [...]”.
60 Sobre el alcance de parte interesada, puede consultarse: martíNez NeIra,
Cátedra de derecho contractual societario..., op. cit., pp. 389-393.
61 reyeS vIllamIzar, op. cit., p. 826.
62 Por ejemplo, el artículo 13 de la Ley 222 de 1995 consagra, en el caso de trans-
formación, fusión o escisión, la hipótesis de discrepancia sobre el valor de las
acciones, cuotas o partes de interés para el ejercicio del derecho de retiro.
208
del derecho de preferencia63 de acciones, cuotas sociales o
partes de interés es posible que los asociados o estos y la
sociedad no puedan llegar a un acuerdo acerca del valor
de las participaciones de capital, previó en el artículo 136 de
la Ley 446 de 1998[64] la facultad para que dicho precio fuera
fijado por un perito designado por las partes o, en su defec-
to, por la autoridad administrativa que ejerce la inspección
y vigilancia de la sociedad respectiva, esto es, o bien la Sfc
(antes la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia
de Valores) para las sociedades sometidas a su vigilancia,
o bien la Superintendencia de Sociedades para las demás
sociedades.
Debe reiterarse que para el caso de la Sfc —tal como se
mencionó en el apartado anterior—, ella será competente
para fijar el precio en los eventos en que en existan discre-
pancias sobre el precio de alícuotas de capital relacionadas
con sociedades sometidas a su vigilancia, es decir, con las
relacionadas tanto en el numeral 2 del artículo 325 del
E. O. S. F. como en el numeral 1 del parágrafo 3.º del artículo
75 de la Ley 964 de 2005.
3. La protección de accionistas minoritarios
En desarrollo de la potestad consagrada en el artículo 116
de la Constitución Política, el legislador le otorgó a la otrora
Superintendencia de Valores —hoy Sfc—, por medio de los
63 Así, por ejemplo, el artículo 407 establece el trámite del derecho de preferencia
en la sociedad anónima.
64 El artículo 136 de la Ley 446 de 1998 fue incorporado en el artículo 326, numeral
8, del E. O. S. F. por el artículo 1.º del Decreto 28 de 1999.
209
artículos 141[65] y 142[66] de la Ley 446 de 1998, competencia
para conocer de las demandas de accionistas minoritarios
que consideraran que sus derechos hubieran sido lesionados
directa o indirectamente por las decisiones de la Asamblea
General de Accionistas o de la Junta Directiva o por los re-
presentantes legales de la sociedad67, con el fin de que, una
vez determinadas las circunstancias de cada caso concreto,
la Superintendencia adoptara las medidas que tendieran
a evitar la violación de los derechos y el restablecimiento
del equilibrio y el principio de igualdad de trato entre las
relaciones de los accionistas68.
65 Inc. 1.º del art. 141 de la Ley 446 de 1998: “Protección de los accionistas mino-
ritarios. Cualquier número de accionistas de una sociedad que participe en
el mercado público de valores que represente una cantidad de acciones no
superior al diez por ciento (10 %) de las acciones en circulación y que no tenga
representación dentro de la administración de una sociedad, podrá acudir
ante la Superintendencia de Valores cuando considere que sus derechos hayan
sido lesionados directa o indirectamente por las decisiones de la Asamblea
General de Accionistas o de la Junta Directiva o representantes legales de la
sociedad”.
66 Art. 142 de la Ley 446 de 1998: “Facultades de la Superintendencia de Valores.
Previa evaluación de los hechos en que se fundamenta la petición de los
accionistas minoritarios y la determinación de las circunstancias, la Super-
intendencia de Valores podrá adoptar las medidas que tiendan a evitar la
violación de los derechos y el restablecimiento del equilibrio y el principio
de igualdad de trato entre las relaciones de los accionistas. // Parágrafo.
Igualmente, los accionistas minoritarios podrán acudir ante la Superinten-
dencia de Valores con el objeto de que esta adopte las medidas necesarias,
cuando quiera que existan hechos o circunstancias que pongan en peligro la
protección de sus derechos, o hagan presumir la eventualidad de causar un
perjuicio a la sociedad”.
67 En este sentido, puede consultarse: móNIca aceBedo cuéllar, Acciones inscritas
en bolsa, 1.ª ed., Bogotá, Universidad de los Andes-Temis, 2012, p. 91.
68 Un ejemplo de la acción de protección de accionistas minoritarios se encuentra
en el caso analizado por la Sfc en la Sentencia 2013040101 del 21 de noviembre
de 2013, rad. 2013-0205. En esa oportunidad, la Superintendencia conoció del
caso de un accionista minoritario que demandó la protección de sus derechos,
por considerar que habían sido lesionados directa o indirectamente por
la decisión de la Asamblea General de Accionistas de realizar un reparto
de las acciones presentes en la reunión. La Sfc consideró que la decisión
210
Así las cosas, la competencia de la Sfc está delimitada
por dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo. El primero
hace referencia a que la controversia que se somete a consi-
deración de la Sfc debe tener, por un lado, a un accionista
minoritario y, por el otro, a una sociedad que participe en
el “mercado público de valores”69. Además, el artículo 141
de la Ley 446 de 1998 exige que el accionista minoritario
debe cumplir con dos requisitos: por un lado, no debe ser
titular de una cantidad de acciones superior al diez por
ciento (10 %) de las acciones en circulación y, por otro lado,
no debe tener representación dentro de la administración
de la sociedad.
En cuanto a la exigencia de una sociedad que participe
en el “mercado público de valores”, debe señalarse que en-
tre los participantes del mercado de valores se encuentran
adoptada por la Asamblea General de Accionistas no vulneraba los intereses
del accionista minoritario de la sociedad. Sin embargo, el Tribunal Superior
de Bogotá revocó, en apelación, la anterior sentencia de la Sfc y en su lugar le
ordenó a la sociedad demandada que, “salvo decisión unánime en contrario
de sus accionistas, en lo sucesivo, mientras la suma de sus reservas legales,
estatutarias y ocasionales exceda, en más del 100 %, su capital suscrito,
repartirá entre sus socios, por lo menos, el 70 % de la utilidades líquidas
percibidas, en la oportunidad y en las condiciones que para el efecto haya
previsto la asamblea general, de conformidad con el artículo 455 del Código
de Comercio” (Sala Civil. sentencia del 8 de octubre de 2014, M. P. Óscar
Fernando Yaya Peña, rad. 11001-3199-001-2013-00205-01).
69 Aunque no es el objeto de este estudio, vale señalar que a partir de la entrada
en vigencia de la Ley 964 de 2005 —Ley Marco del Mercado de Valores—, en
Colombia ya no se maneja el concepto de “mercado público de valores” que
se tenía en el artículo 6.º de la Ley 32 de 1979, el cual estaba caracterizado
por la noción de “oferta pública”, sino que ahora se habla del concepto
de “mercado de valores”, el cual gira en torno a las nociones de “valor” y de
respectivamente). Sobre este tema, puede consultarse: carloS aNdréS aldaNa
GáNtIva, “La oferta privada de valores”, en Régimen del mercado de valores.
Emisión y oferta de valores, 1.ª ed., t. II, Bogotá, Temis, 2017, p. 110 y ss.; luIS
HumBerto uStárIz GoNzález, Marco general de la regulación y autorregulación.
Para la certificación de los profesionales del mercado de valores ante el amv, 1.ª ed.,
Bogotá, Legis, 2016, p. 6 y ss.
211
principalmente los emisores de valores70 y, dentro de ellos,
las sociedades por acciones71. No obstante, los emisores
de valores no son la única categoría de participantes en el
referido mercado: también se encuentran los inversionis-
tas72, los intermediarios de valores73, los proveedores de
infraestructura74 y las sociedades calificadoras de riesgos75,
los cuales también pueden adoptar como tipo societario una
sociedad por acciones. De esta manera, cabe preguntar si la
referencia que hace el artículo 141 de la Ley 446 de 1998 a
“sociedad que participe en el mercado público de valores”
se restringe de manera exclusiva a los emisores de valores
o, por el contrario, comprende todo tipo de participante en
ese mercado. Al respecto, consideramos que la mencionada
referencia de la Ley 446 de 1998 se limita solo a los emisores
de valores, pues en ese caso no debe olvidarse que se trata de
la acción de protección de los accionistas minoritarios
—que, desde luego, tendrán la calidad de inversionistas—,
la cual está encaminada a que se amparen los derechos de
esos accionistas cuando se ven amenazados de forma directa
o indirecta por las decisiones que toma el máximo órgano
70 El artículo 5.2.1.1.2 del Decreto 2555 de 2010 establece el listado de las enti-
dades que pueden ser emisores de valores en Colombia.
71 Lit. a) del art. 5.2.1.1.2 del Decr. 2555 de 2010.
72 Los inversionistas pueden ser dos clases: 1) cliente inversionista o 2)
inversionista profesional.
73 Dentro de los intermediarios de valores están los siguientes: 1) estableci-
mientos bancarios, 2) sociedades fiduciarias, 3) sociedades administradoras
de fondos de pensiones y cesantías, 4) sociedades comisionistas de bolsa, 5)
sociedades administradoras de inversión, 6) fondos mutuos de inversión, 7)
corporaciones financieras y 8) compañías de financiamiento.
74 Dentro de los proveedores de infraestructura se encuentran: 1) la Bolsa de
Valores de Colombia (Bvc), 2) las sociedades administradoras de sistemas
de negociación de valores y sistemas de registro de operaciones sobre valores,
3) las sociedades administradoras de sistemas de compensación y liquidación
de valores, 4) las cámaras de riesgo central de contraparte y 5) las sociedades
administradoras de depósitos centralizados de valores.
75 Arts. 2.22.1.1.1. y 2.22.1.1.2. del Decr. 2555 de 2010.
212
social o los administradores de la sociedad emisora de las
acciones en el mercado de valores.
Ahora, el segundo elemento que delimita la competencia
de la Sfc es el objetivo, el cual alude a que la lesión o viola-
ción directa o indirecta de los derechos que aduce el accio-
nista minoritario debe tener necesariamente como fuente
una decisión, bien sea de la Asamblea General de Accionis-
tas, o bien de la Junta Directiva, o bien del representante
legal de la sociedad; de tal manera que si la transgresión de
los derechos del accionista minoritario tiene un origen dis-
tinto, no podría ser de conocimiento de la Sfc, puesto que
desbordaría los límites legales de su competencia.
B. Las materias atribuidas por el Estatuto de
Protección al Consumidor, Ley 1480 de 2011
En desarrollo de la potestad consagrada en el artículo 116
de la carta política, el Estatuto de Protección al Consumidor
le otorgó facultades jurisdiccionales a la Sfc en el artículo
57, para conocer de las “controversias que surjan entre los
consumidores financieros y las entidades vigiladas relacio-
nadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de
las obligaciones contractuales que asuman con ocasión de la
actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público”76.
Para comprender el alcance de esta competencia asigna-
da a la Sfc por la Ley 1480 de 2011, es necesario distinguir,
por una parte, los factores subjetivos y, por otra, los factores
objetivos o materiales que inciden en su determinación.
En cuanto a los factores o elementos subjetivos, el ar-
tículo 57 de la referida ley señala que las controversias que
76 Este inciso 2.º del artículo 57 de la Ley 1480 de 2011 es reiterado por el numeral
2 del artículo 24 del Código General del Proceso.
213
se pueden ventilar por medio de la acción de protección
al consumidor financiero deben tener, por un lado, a un
consumidor financiero y, por el otro, a una entidad vigilada
por la Sfc. De esta manera, se debe entrar a determinar el
contenido de cada una de estas dos nociones.
El concepto de consumidor financiero no se encuentra
regulado en el Estatuto de Protección al Consumidor. Por tal
motivo, es necesario remitirse a la Ley 1328 de 2009, que es
la normatividad especial en materia de protección al consu-
midor financiero. Así, dicha ley reagrupa tres nociones bajo
el concepto de consumidor financiero, a saber: 1) cliente, 2)
usuario y 3) cliente potencial77. Dicha ley define la primera
noción como “la persona natural o jurídica con quien las
entidades vigiladas establecen relaciones de origen legal o
contractual, para el suministro de productos o servicios, en
desarrollo de su objeto social”78. La segunda noción es defini-
da como “la persona natural o jurídica quien, sin ser cliente,
utiliza los servicios de una entidad vigilada”79. Por último,
la noción de cliente potencial es definida como “la perso-
na natural o jurídica que se encuentra en la fase previa de
tratativas preliminares con la entidad vigilada, respecto
de los productos o servicios ofrecidos por esta”80.
De lo expuesto se desprende que el consumidor finan-
ciero puede ser una persona natural o jurídica que tiene
una cualquiera de las siguientes tres relaciones con una
entidad vigilada por la Sfc: 1) una relación de origen legal
o contractual para el suministro de productos o servicios; 2)
una relación que se encuentra aún en la etapa precontractual
para la adquisición de un producto o servicio financiero81;
78 Lit. a), ibid.
79 Lit. b), ibid.
80 Lit. c), ibid.
81 En este mismo sentido, puede consultarse: corredor HIGuera y paz SefaIr,
op. cit., p. 181.
214
3) una relación que no puede ser calificada ni de contrac-
tual ni de precontractual pero que habilita, en todo caso,
al consumidor financiero para utilizar los servicios de la
entidad vigilada.
Ahora bien, en cuanto al concepto de entidad vigilada,
la Ley 1328 de 2009 establece que son aquellas “sometidas a
inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera”82,
es decir, las señaladas en el numeral 2 del artículo 325 del
E. O. S. F., y las enumeradas en el numeral 1 del parágrafo 3.º
del artículo 75 de la Ley 964 de 2005 —tal como ya se men-
cionó—. Sin embargo, es preciso anotar que los emisores
de valores no están incluidos en el concepto de entidades
vigiladas de la Ley 1328 de 2009, en la medida en que no
están sometidos a la inspección y vigilancia de la Sfc sino
únicamente a su control, el cual puede ser exclusivo83 o
concurrente84, efectuando una interpretación estricta del
literal h) del artículo 2.º de la mencionada ley, tal como
pregona la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
83 Las entidades sometidas a control concurrente de la Sfc “son emisores de
valores que por la actividad económica que desarrollan se encuentran bajo la
inspección y vigilancia de otra autoridad del Estado [verbigracia, las empresas
de servicios públicos domiciliarios], motivo por el cual la función de control de
este organismo [Sfc] se reduce a verificar que ajusten sus operaciones a las
normas que regulan el mercado de valores y a velar por la oportunidad
y suficiencia de la información que dichos emisores deben suministrar al
mercado de valores” (Superintendencia Financiera de Colombia, Concepto
2007001419-001 del 6 de febrero de 2007).
84 Las entidades sometidas a control exclusivo de la Sfc “son aquellos emisores
de valores que no están bajo la inspección y vigilancia de otra autoridad del
Estado y no se encuentran vigilados por este organismo [Sfc]. Bajo [sic] esta
perspectiva[,] valga señalar que la función de control de esta Superintendencia
sobre dichas entidades recae sobre el ejercicio de la actividad de emisión y
sobre aquellos aspectos o circunstancias que pueden repercutir o afectar el
desarrollo de dicha actividad” (ibid.).
215
materia de funciones jurisdiccionales de las autoridades
administrativas85.
Acerca del factor material u objetivo de la competencia
de la Sfc, se deben verificar dos puntos: en primer lugar, la
existencia de un contrato entre el consumidor financiero y
la entidad vigilada y, en segundo lugar, que el objeto de ese
contrato esté en relación directa con la actividad financiera,
bursátil, aseguradora o cualquiera otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos cap-
tados del público que desarrolla la entidad vigilada.
Así, el primer punto que se debe verificar es si la con-
troversia que es sometida a consideración de la Sfc tiene
origen contractual, en cuanto el Estatuto de Protección
al Consumidor exige, de manera expresa, que sea una
controversia relacionada exclusivamente con la ejecución
y el cumplimiento de obligaciones contractuales. De esta
manera, al no poderse calificar de naturaleza contractual
la relación que tiene una entidad vigilada con un usuario,
cualquier controversia que surja entre estos dos no podrá
ser de conocimiento de la Sfc, sino que será de conocimiento
de los jueces ordinarios y, eventualmente, de la Superinten-
dencia de Industria y Comercio.
Ahora bien, en las relaciones que se desarrollan entre
las entidades vigiladas y sus clientes potenciales, es posible
que aquellas den origen a contratos, en especial a contratos
preparatorios o preliminares, dependiendo del estado de
avance de las negociaciones. Cuando esto sucede, la Sfc está
habilitada para asumir competencia respecto a las obliga-
ciones que se desprenden de esos contratos preliminares.
Así, por ejemplo, la Sfc ha asumido competencia en el caso
de controversias relacionadas con contratos de promesa de
mutuo, deduciendo la existencia de estos a partir de la
solicitud de crédito realizada por el cliente potencial, de
85 Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1641 de 2000.
216
la aprobación del crédito efectuada por el establecimiento
bancario y del cumplimiento de parte del cliente potencial
de las condiciones exigidas por el banco en la carta de apro-
bación, tales como la constitución de hipotecas86.
El segundo elemento objetivo que se debe valorar para
determinar si la Sfc es competente es el que consiste en
la relación que tiene el contrato objeto de controversia
y la actividad que desarrolla la entidad vigilada, de tal
suerte que si deduce una relación directa entre el contrato
objeto de controversia y la actividad financiera, bursátil,
aseguradora o cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público que desarrolla la entidad vigilada, el asunto será de
competencia de la Sfc; tal sería el caso, a manera de ejemplo,
cuando se discute el incumplimiento tardío o defectuoso de
un contrato de cuenta corriente bancaria o de fiducia mer-
cantil de administración inmobiliaria. Por el contrario, si no
se identifica una relación directa entre el contrato objeto de
disputa y la actividad financiera, bursátil o aseguradora que
desarrolla la entidad vigilada, la controversia respectiva no
será de conocimiento de la Sfc sino de los jueces ordinarios
y, eventualmente, a prevención, de la Superintendencia de
Industria y Comercio87.
86 En este sentido, pueden consultarse: 1) Sfc, Delegatura para Funciones Ju-
risdiccionales, Sentencia 2013066343 del 12 de junio de 2014, rad. 2013-0398;
2) Sfc, Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, Sentencia 2014095328 del
19 de junio de 2015, rad. 2014-1137; 3) Sfc, Delegatura para Funciones Juris-
diccionales, sentencia del 6 de octubre de 2016, rad. 2015-0797.
87 Así, por ejemplo, en el auto del 19 de junio de 2015, en el proceso de Nohora
Lisbeth Díaz Posada contra Bancolombia S. A., la Sfc consideró que no era
competente para conocer de un plan de privilegios referente al reconocimiento
a los tarjetahabientes de beneficios por la utilización de la tarjeta American
Express de Bancolombia, en la medida en que “el programa de premios
y privilegios no corresponde a intermediación financiera por parte de la
entidad demandada, pues […] corresponde al otorgamiento de beneficios
comerciales a los clientes de la entidad demandada utilizando la tarjeta de
crédito American Express de Bancolombia” (auto citado por Consejo Superior
217
Es el caso, por ejemplo, cuando los adquirentes de las
unidades habitacionales que resultan del proyecto inmobi-
liario demandan a la sociedad fiduciaria, en su condición
de vocera del patrimonio autónomo relativo al proyecto
inmobiliario, por incumplimiento del contrato de compra-
venta celebrado entre ellos dos, alegando un vicio oculto
de la cosa que la hace inhabitable. Es evidente que, en esa
hipótesis planteada, el contrato de compraventa no es un
contrato celebrado con ocasión del ejercicio de la actividad
financiera de parte de la sociedad fiduciaria, tal como sí lo
es el contrato de fiducia mercantil de administración in-
mobiliaria, sino, por el contrario, es un contrato celebrado
para darle cumplimiento a la finalidad estipulada por las
partes en el contrato de fiducia mercantil de administración
inmobiliaria respectivo.
De esta manera, se concluye que por el simple hecho de
que en el contrato actúe como parte una entidad vigilada
por la Sfc, ello no permite deducir, de manera indefectible,
que la autoridad competente para conocer de una contro-
versia relacionada con la ejecución y el cumplimiento de
las obligaciones derivadas de ese contrato sea la Sfc, sino
que debe analizarse de manera cuidadosa el objeto del
respectivo contrato para saber si está en relación directa
con la actividad bancaria, bursátil o aseguradora de la co-
rrespondiente entidad vigilada88.
de la Judicatura, Sala Disciplinaria, Auto 11001010200020150207100 del 2 de
septiembre de 2015, M. P. Angelino Lizcano Rivera, rad. 2015-00669).
88 Por ejemplo: 1) un contrato financiero —vinculación a un plan de pensiones
voluntarias— celebrado entre un consumidor financiero y una sociedad admi-
nistradora de fondos de pensiones y cesantías (Sfc, Delegatura para Funciones
Jurisdiccionales, Sentencia 2012074401 del 14 de diciembre de 2012, rad. 2012-
0068); 2) unos contratos para la administración de valores celebrados en unos
consumidores financieros —inversionistas— y una sociedad comisionista de
bolsa (Sfc, Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, sentencia 2012086496,
2012086488 y 2012090210 del 15 de mayo de 2013, rad. 2012-0097-0098-0108).
218
III. laS partIcularIdadeS de loS proceSoS que adelaNta la Sfc
En este acápite centraremos nuestro estudio en algunas de
las particularidades de los procesos que adelanta la Sfc en
ejercicio de funciones jurisdiccionales, advirtiendo que,
por la breve extensión del capítulo, no se podrán abordar
todas las temáticas procesales. Así las cosas, en un primer
momento nos detendremos en algunos aspectos procesales
de las acciones consagradas en la Ley 446 de 1998 (A) y luego
analizaremos ciertos aspectos procesales establecidos por el
Estatuto de Protección al Consumidor respecto de la acción
de protección al consumidor financiero (B).
Vale la pena señalar que la Delegatura para Funciones
Jurisdiccionales de la Sfc adoptó el Código General de Pro-
ceso a partir del 1.º de enero de 2016, en todos los procesos
que son de su conocimiento, mediante la Resolución 1018
del 30 de diciembre de 2015[89].
A. Los aspectos procesales relevantes de las
acciones consagradas en la Ley 446 de 1998
La Ley 446 de 1998 estableció, en el artículo 148[90], el pro-
cedimiento que debía adelantar la Sfc —en su momento las
89 Sin embargo, en el año 2013 la Delegatura para Funciones Jurisdiccionales
de la Sfc ya había intentado adoptar el Código General del Proceso en todos
los procesos de su competencia. En efecto, mediante la Resolución 2333 del
20 de diciembre de 2013, esa delegatura había decidido aplicar a todos los
procesos de su conocimiento el Código General del Proceso a partir del 2 de
enero de 2014. Empero, mediante la Resolución 0162 del 29 de enero de 2014,
derogó “en su integridad la Resolución 2333 del 20 de diciembre de 2013, por
medio de la cual se adoptó, en todos los procesos de conocimiento de la De-
legatura para Funciones Jurisdiccionales de la Superintendencia Financiera
2012— que al 31 de diciembre de 2013 no hubieren empezado a regir en los
términos del artículo 627 ibidem” (artículo único).
90 Los incisos 1.º y 2.º del artículo 48 de la Ley 446 de 1998 —modificados por
el artículo 52 de la Ley 510 de 1999— fueron declarados exequibles por la
Corte Constitucional mediante la Sentencia C-274 del 1.º de abril de 2003.
219
superintendencias Bancaria y de Valores— en lo concer-
niente a los asuntos a ella asignados en la parte Iv de esa ley
—titulada “Del acceso en materia comercial y financiero”—,
es decir, las competencias relativas al reconocimiento de los
presupuestos de ineficacia, la discrepancia sobre el precio
de alícuotas de capital y la protección de los derechos de
los accionistas minoritarios.
La mencionada ley consagró un trámite mixto com-
puesto, por un lado, de un procedimiento administrativo
y, por otro lado, de un procedimiento judicial. En efecto, el
legislador señaló que la Superintendencia debía utilizar
el procedimiento “previsto en la parte primera, libro I, título
I del Código Contencioso Administrativo, en especial el co-
rrespondiente al ejercicio del derecho de petición en interés
particular y las disposiciones contenidas en el capítulo vIII”,
y en lo no previsto en ese procedimiento debía aplicar “las
disposiciones del proceso verbal sumario consagradas en
el procedimiento civil”. En otras palabras: dando primacía
a la naturaleza administrativa de la Sfc, el legislador previó
que los asuntos que conociera esa entidad en su condición
de juez debían adelantarse, en principio, por medio de un
procedimiento administrativo y solo, en caso de lagunas o
vacíos en dicho procedimiento, autorizaba a esa superinten-
dencia para recurrir a las normas que regulaban el proceso
verbal sumario. Sin embargo, vale la pena anotar que este
procedimiento establecido en el artículo 148 de la Ley 446 de
1998 fue derogado expresamente por el legislador a partir
de la promulgación del Código General del Proceso91, esto
es, a partir del 12 de julio de 2012.
Igualmente, vale la pena precisar que el artículo 148 de la Ley 446 de 1998
fue incorporado en el numeral 8 del artículo 326 del E. O. S. F. por el artículo
1.º del Decreto 28 de 1999.
91 Lit. a) del artículo 626 del Código General del Proceso: “A partir de la pro-
mulgación de esta ley quedan derogados: [...] el artículo 148 de la Ley 446 de
1998; [...]”. Vale la pena señalar que el artículo 16 del Decreto 1736 de 2012
220
Así las cosas, con la entrada en vigor de la Ley 1564 de
2012 y, en consecuencia, con la derogatoria del mentado
artículo 148, surge el interrogante acerca de cuál es el tipo
de proceso que debe seguir la Sfc en los asuntos que son de
su competencia en virtud de la Ley 446 de 1998.
Para responder a este interrogante, debe estudiarse, de
manera separada, cada una de las competencias jurisdic-
cionales atribuidas por la Ley 446 de 1998 a la Sfc, teniendo
en cuenta lo señalado en el inciso 1.º del parágrafo 3.º del
artículo 24 del Código General del Proceso, esto es, que “las
autoridades administrativas tramitarán los procesos a tra-
vés de las mismas vías procesales previstas en la ley para los
jueces”92, y que esta superintendencia conoce a prevención
de los asuntos atribuidos en la mencionada ley, de acuerdo
con lo previsto en su artículo 147[93] y lo reiterado en el pa-
En cuanto al reconocimiento de los supuestos fácticos
de ineficacia en materia de sociedades, debe acentuarse, en
corrigió el mencionado literal a), aclarando la mención al artículo 148 de la Ley
446 de 1998 en los siguientes términos: “A partir de la promulgación de esta
ley, quedan derogados: [...] el artículo 148, salvo los parágrafos 1.º y 2.º de la Ley
446 de 1998”. Sin embargo, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente
el referido artículo 16 mediante el auto de 19 de diciembre de 2016.
92 Al respecto, álvarez Gómez considera que “[...] hubo la necesidad de equiparar
los trámites que utilizan las autoridades judiciales y las administrativas que
llegaren a desplazarlas, por lo que se previó que estas últimas utilizarían
los mismos procedimientos que aquellos, habida cuenta [de] que no existe
fundamento razonable para que un mismo asunto se tramite de manera
distinta, dependiendo del juez que elija el demandante” (marco aNtoNIo
álvarez Gómez, Ensayos sobre el Código General del Proceso, 1.ª ed., vol. I, Bogotá,
Pontificia Universidad Javeriana-Temis, 2013, p. 127).
93 Inc. 1.º del art. 147 de la Ley 446 de 1998 —incorporado en el num. 8 del art.
326 del E. O. S. F. por el art. 1.º del Decr. 28 de 1999—: “Competencia a preven-
ción. La Superintendencia o el juez competente conocerán a prevención de
los asuntos de que trata esta parte”.
94 Inc. 1.º del parg. 1.º del art. 24 del Código General del Proceso: “Las funciones
jurisdiccionales a que se refiere este artículo generan competencia a prevención
y, por ende, no excluyen la competencia otorgada por la ley a las autoridades
judiciales y a las autoridades administrativas en estos determinados asuntos”.
221
primer lugar, que el Código General del Proceso no somete
este asunto a un trámite especial. En segundo lugar, convie-
ne mencionar que se trata de un asunto contencioso que no
tiene cuantía, dado que lo que se somete a consideración de
la Sfc es una pretensión meramente declarativa encaminada
a que se verifique y se dé certeza acerca de la ocurrencia de
los supuestos de hecho que dan lugar a uno de los casos
de ineficacia de pleno derecho previstos en el libro segun-
do del Código de Comercio. Tal sería el caso, por ejemplo,
cuando se solicita que se declare que la convocatoria o el
quórum para la reunión de la Asamblea General de Accio-
nistas no se sujetó a lo previsto en la ley y en los estatutos,
o que la reunión de la mencionada reunión se llevó a cabo
en un domicilio distinto del de la sociedad.
De esta manera, teniendo en cuenta que el reconoci-
miento de los presupuestos de ineficacia es un asunto
contencioso que no tiene contenido patrimonial95 y al cual
el legislador no le ha asignado expresamente un proce-
dimiento especial, se concluye que el trámite que debe
necesariamente adelantar la Sfc para decidir esta clase de
asuntos es el del proceso verbal, en virtud lo dispuesto en
95 Sfc, Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, auto del 9 de julio de 2013.
En este auto, que concede el recurso de apelación contra la sentencia de esa
misma fecha —rad. 2012-0038—, la Sfc afirma que “comoquiera que la acción
incoada obedece a la del reconocimiento de los presupuestos de ineficacia
del libro segundo del Código de Comercio, cuyo trámite no versa sobre derechos
patrimoniales, de conformidad con el artículo 397 del Código de Procedimiento
Civil en concordancia con el numeral 9 del artículo 16 de dicha normatividad,
es competencia de los jueces civiles de circuito en primera instancia conocer
de ‘los demás procesos que no estén atribuidos a otro juez’ —juez respecto del
cual esta Superintendencia actuaría como equivalente—” (bastardilla fuera
de texto).
96 Art. 368 del Código General del Proceso: “Asuntos sometidos al trámite del proceso
verbal. Se sujetará al trámite establecido en este capítulo todo asunto contencio-
so que no esté sometido a un trámite especial”. Al respecto, BejaraNo GuzmáN
considera que “se trata de los asuntos contenciosos que no tienen contenido
patrimonial y que no tienen señalado otro trámite, o de los contenciosos de
222
Ahora bien, en lo que hace a la discrepancia sobre el
precio de alícuotas de capital, el Código General del Proceso
tampoco señaló un trámite especial para su conocimiento
de parte de la Sfc. De tal forma que debe entonces estable-
cerse si se trata de un asunto contencioso susceptible de
valoración económica o no, con el fin de determinar el tipo
de proceso que ha de seguir esa superintendencia. En esta
clase de acción, la pretensión que se formula persigue bási-
camente que la Sfc fije, con apoyo en un dictamen pericial,
cuál es el valor real de las acciones, cuotas sociales o partes
de interés que es objeto de discrepancia entre los asociados,
o entre estos y la sociedad. Así las cosas, se deduce clara-
mente que la pretensión que se ventila mediante esta acción
comporta necesariamente una estimación económica, lo que
supone que el procedimiento que debe adelantar en este
caso la Sfc está determinado por la cuantía de la pretensión.
De tal manera que si la pretensión es de mínima cuantía,
la mentada superintendencia debe seguir los trámites del
proceso verbal sumario, tal como lo indica el inciso 1.º
cambio, si la pretensión es de mayor o menor cuantía, el
procedimiento que ha de seguir esa superintendencia es
entonces el del proceso verbal, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 368 del Código General del Proceso.
Además, en el caso de la acción jurisdiccional relativa
a las discrepancias sobre el precio de alícuotas de capital,
cabe preguntar si para efectos del dictamen pericial que esta
acción consagra se aplica la regulación vigente en el Código
General del Proceso o, por el contrario, la específica que
mayor cuantía que tampoco tengan asignado otro trámite especial” (ramIro
BejaraNo GuzmáN, Procesos declarativos, arbitrales y ejecutivos, 8.ª ed., Bogotá,
Temis, 2017, p. 23).
97 Inc. 1.º del art. 390 del Código General del Proceso: “Se tramitarán por el
procedimiento verbal sumario los asuntos contenciosos de mínima cuantía
[…]”.
223
establece la Ley 446 de 1998 en los artículos 134[98], 135[99] y
136. Para dar respuesta a este interrogante, es preciso anotar
que, por una parte, el Código General del Proceso prescribe que
“las autoridades administrativas tramitarán los procesos a
través de las mismas vías procesales previstas en la ley para
los jueces”100 y, por otra parte, con la entrada en vigencia
del Código General del Proceso, se eliminó la posibilidad de
que las partes le pidieran al juez el nombramiento del pe-
rito, lo cual se sustituyó por el dictamen pericial aportado
98 Art. 134 de la Ley 446 de 1998 —incorporado en el art. 326, num. 8, del
E. O. S. F. por el art. 1.º del Decr. 28 de 1999—: “Designación, posesión y recu-
sación. Si para la solución de cualquiera de los conflictos de que conocen
las superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales, la respec-
tiva superintendencia requiera de peritos, estos serán designados por el
superintendente de listas que para tal efecto elaborarán las cámaras de
comercio, atendiendo las reglas establecidas en el artículo 9.º del Código
de Procedimiento Civil. // En uno u otro caso, los peritos tomarán posesión
ante el superintendente o su delegado. Los peritos pueden ser objeto de
recusación, caso en el cual esta se sujetará al procedimiento previsto en el
99 Art. 135 de la Ley 446 de 1998 —incorporado en el art. 326, num. 8, del
E. O. S. F. por el art. 1.º del Decr. 28 de 1999—: “Dictamen pericial. Los peritos
rendirán su dictamen dentro del término que fije el superintendente o su
delegado en la diligencia de posesión. El superintendente dará traslado del
dictamen a las partes por el término de tres (3) días dentro del cual podrán
objetarlo ante el mismo funcionario por error grave o solicitar que se com-
plemente o aclare, casos en los cuales se aplicarán las reglas del Código de
Procedimiento Civil. // Si no se presentaren objeciones o si, presentadas,
se cumpliere el procedimiento pertinente, el dictamen así determinado
obligará a las partes. Este acto no tendrá recurso alguno”.
100 Inc. 1.º del parg. 3.º del art. 24 del Código General del Proceso. Al respecto,
lópez BlaNco sostiene: “El parágrafo tercero del art. 24 del C. G. P. deja
claro que el procedimiento a seguir por las autoridades administrativas
es el mismo que se debe observar si la demanda hubiera sido presentada
ante el juez competente, de manera que existe completa unificación de los
procedimientos, lo que conlleva que las autoridades administrativas con
funciones jurisdiccionales están en el deber se (sic) aplicar el trámite procesal
que, de haber sido presentada la demanda ante el juez, este debe observar,
224
por la parte101 y, de manera excepcional, por el decretado
de oficio por el juez102.
Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos que el
Código General del Proceso modificó, de manera tácita,
todas las referencias a la prueba pericial que se hacen en los
artículos 134 a 136 de la Ley 446 de 1998. Así, los peritos ya
no serán designados por la Sfc, salvo el caso del dictamen
pericial decretado de oficio, sino que le corresponderá a la
parte aportar la experticia en la oportunidad para pedir
pruebas. Además, la contradicción del dictamen pericial
se surtirá de acuerdo con lo indicado en el artículo 228
del Código General del Proceso, sin que sea procedente el
trámite especial de objeción por error grave103. Por último,
cuando la prueba pericial sea decretada de oficio, la Sfc ya
no está obligada a designar el perito de las listas que para
tal efecto elaboran las cámaras de comercio, sino que debe
preferir “instituciones especializadas públicas o privadas
de reconocida trayectoria e idoneidad”104.
Por último, en lo que tiene que ver con la acción de
protección de accionistas minoritarios, debe indicarse que
el Código General del Proceso no previó un trámite espe-
102 Art. 230, ibid.
103 Inc. 4.º del art. 228 del Código General del Proceso: “En ningún caso habrá
lugar a trámite especial de objeción del dictamen por error grave”. Al res-
pecto, lópez BlaNco sostiene que “[...] se suprimió el trámite especial de la
objeción por error grave y esa eliminación no conlleva […] que se erradicó
la posibilidad de objetar por error grave, solo que esa objeción se encausa
bajo los parámetros del art. 228 del C. G. P. bien presentando otra experticia,
bien solicitando el interrogatorio del perito, o empleando las dos posibi-
ed., t. III, Pruebas, Bogotá, Dupré Editores, 2017, pp. 367-368). En el mismo
sentido, puede consultarse: jImmy rojaS Suárez, “La prueba pericial en el
so Colombiano de Derecho Procesal, 1.ª ed., Bogotá, Universidad Libre de
Colombia-Icdp, 2014, pp. 426-427.
104 Num. 2 del art. 229 del Código General del Proceso, en concordancia con
el num. 2 del art. 48 ibid.
225
cial para esta acción. Así, al no existir un procedimiento
especial, debe analizarse si las pretensiones objeto de esta
acción tienen un contenido patrimonial o no, con el fin de
determinar cuál es la vía procesal que debe seguir la Sfc. Al
respecto, se precisa que en esta clase de acción las preten-
siones están orientadas a que, en primer término, se declare
la existencia de una lesión directa o indirecta a los derechos
de los accionistas minoritarios de parte de las decisiones
adoptadas por la Asamblea General de Accionistas, o por
la Junta Directiva, o por los representantes legales de la
sociedad y, en segundo término, como consecuencia de
la anterior declaración, se adopten las medidas que tiendan a
evitar la violación de los derechos y el restablecimiento del
equilibrio y el principio de igualdad de trato entre las rela-
ciones de los accionistas. De esta manera, se concluye que
las pretensiones de los accionistas minoritarios no tendrán,
en principio, un contenido económico, lo que implica que
el trámite que debe adelantar la Sfc para el conocimiento de
esta acción es el del proceso verbal, tal como lo señala el
B. Los aspectos procesales relevantes de la acción
de protección al consumidor financiero
La Ley 1480 de 2011 y el Código General del Proceso se
encargan de regular algunas particularidades procesales de
la acción de protección al consumidor financiero, destacán-
dose, entre otras, el procedimiento que se debe adelantar (1),
el término de caducidad de dicha acción (2) y, por último,
la competencia del juez de segunda instancia (3), temas que
se estudiarán en este acápite.
No obstante, vale la pena anotar que si bien el parágra-
fo del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011 le otorgó, en su
momento, a la Sfc competencia exclusiva para adelantar la
acción de protección al consumidor financiero, el Código
General del Proceso derogó tácitamente esta disposición
226
legal, unos meses más tarde105, al indicar, de manera ex-
presa, en el parágrafo 1.º del artículo 24, que “las funciones
jurisdiccionales a que se refiere este artículo [acción de
protección al consumidor financiero, entre otras], generan
competencia a prevención y, por ende, no excluyen la com-
petencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y
a las autoridades administrativas en estos determinados
asuntos”106.
1. El procedimiento
El Estatuto de Protección al Consumidor estableció en el
artículo 58 que la acción de protección al consumidor finan-
ciero se tramitaría por el proceso verbal sumario107, es decir,
el legislador le asignó este tipo de procedimiento en razón
a la naturaleza del asunto. Sin embargo, el Código General
del Proceso cambió de orientación para determinar el trá-
mite por seguir en el conocimiento de esta acción, fundado
ahora en la cuantía del asunto y ya no en su naturaleza. En
del Proceso prescribe que “los procesos que versen sobre
violación a los derechos de los consumidores establecidos
en normas generales o especiales […] se tramitarán por el
proceso verbal o por el verbal sumario, según la cuantía,
105 En efecto, la Ley 1480 de 2011 entró en vigor seis meses después de su
promulgación (art. 84), esto es, el 12 de abril de 2012, y la modificación
introducida por el art. 24 del Código General del Proceso entró en vigencia
el 12 de julio de 2012 (num. 1 del art. 627), es decir, tres meses después de
la Ley 1480.
106 Sin embargo, HuertaS moNtero considera que la competencia de la Sfc es
exclusiva y, por tanto, no puede compartirla con los jueces, con fundamento
en el parágrafo del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011 (laura eStepHaNía
HuertaS moNtero, Los derechos del consumidor en el derecho colombiano: eficacia
de los mecanismos procesales para su protección individual y colectiva, 1.ª ed.,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 62 y 120.
107 Inc. 1.º del art. 58 de la Ley 1480 de 2011, en concordancia con el inc. 4.º del
art. 57 de esa misma ley.
227
cualquiera que sea la autoridad jurisdiccional que conozca
de ellos”. De tal forma que a partir del 1.º de enero de 2016,
fecha en la cual entró a regir la anterior disposición legal108,
los asuntos de mayor o menor cuantía relacionados con la
protección del consumidor financiero se tramitan por me-
dio del proceso verbal y los de mínima cuantía mediante
el proceso verbal sumario.
2. La caducidad de la acción
La Ley 1480 de 2011 consagra en el numeral 3.º del artículo
58 que la acción de protección al consumidor financiero
debe promoverse “a más tardar dentro del año siguiente a
la terminación del contrato”, sin determinar expresamente
si se trata de la figura de caducidad o de prescripción. No
obstante, tanto la jurisprudencia de la Delegatura para Fun-
ciones Jurisdiccionales de la Sfc109 como la del Tribunal Supe-
rior de Bogotá110, cuando este último conoce de los recursos
de apelación en contra de las providencias de la primera,
han calificado reiteradamente este término para ejercer la
mencionada acción como un término de caducidad.
A primera vista, este término de caducidad de un año de
la acción de protección al consumidor financiero, el cual se
observa que es breve y cuyo cómputo empieza a partir de
la terminación del respectivo contrato, parece no generarle
ninguna inquietud al intérprete. Sin embargo, esta primera
108 Num. 6 del art. 627 del Código General del Proceso, en concordancia con
el art. 1.º del Acuerdo 15-10392 del 1.º de octubre de 2015, expedido por la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
109 Así, a título de ejemplo pueden citarse las siguientes sentencias de la Dele-
gatura para Funciones Jurisdiccionales de la Sfc: 1) Sentencia 2012067570 del
16 de enero de 2013, rad. 2012-0041; 2) Sentencia 2014-0825 del 27 de enero
de 2015, rad. 2014071552; 3) Sentencia 2015-0110 del 16 de junio de 2015, rad.
2015068769; 4) Sentencia 2014-0985 del 17 de junio de 2015, rad. 2014082702;
y 5) Sentencia 2015-0108 del 18 de junio de 2015, rad. 2015007597.
110 Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, sentencia del 29 de abril de 2015,
M. P. Clara Inés Márquez Bulla, rad. 11001-3199-001-2014-00825-01.
228
apreciación no siempre es cierta, habida cuenta de que, en
varias oportunidades, la controversia contractual que
se origina entre el consumidor financiero y la entidad vigi-
lada por la Sfc no siempre conduce a la terminación de la
relación contractual respectiva. Es el caso, por ejemplo, de
una controversia originada entre un cuentacorrentista y un
establecimiento bancario relacionada con el pago que este
hace de un cheque falso o adulterado. En este caso, puede
presentarse perfectamente la situación de que el contrato
de cuenta corriente bancaria siga vigente durante varios
años más, a pesar de la existencia de la controversia men-
cionada. Esto permitiría entonces pensar que, hasta que se
produzca la terminación del referido contrato, el cómputo
del término de caducidad de la acción de protección al
consumidor financiero no empezará a correr. Dicho de otra
manera: este ejemplo permite observar que el término de
caducidad de la mentada acción, que en principio es
de corto plazo, puede verse transformado en un término de
largo plazo, o incluso indefinido, porque el hecho del cual
depende el comienzo de su cómputo puede acaecer muchos
años después del momento en que se surgen los hechos
materia de controversia entre las partes.
También debe tenerse en cuenta que varios contratos
de intermediación bancaria son de término indefinido,
tal como sucede, por ejemplo, con los contratos de cuenta
corriente bancaria, de depósito en cuenta de ahorros o de
apertura de crédito con tarjeta de crédito. De manera que en
el caso planteado es posible que el cuentacorrentista no pro-
mueva de inmediato la acción de protección al consumidor
financiero en contra del establecimiento bancario, sino que
decida hacerlo nueve años y once meses más tarde cuando,
por ejemplo, se termine su contrato de cuenta corriente
bancaria. Surge entonces preguntar si no existe un límite
temporal para que se produzca el hecho del cual depende
el comienzo del término de caducidad. Al respecto, debe
señalarse que el legislador no previó la hipótesis planteada,
229
de tal modo que la solución le corresponde darla al intér-
prete. Sin embargo, mediante sentencia del 27 de noviembre
de 2013, la Sfc dio respuesta a esta inquietud, al considerar
que el término de caducidad de la acción de protección al
consumidor financiero no podría extenderse más allá del
término de prescripción extintiva, en especial del de la ac-
ción ordinaria prescrito en el artículo 2536 del Código Civil.
En efecto, la Delegatura para Funciones Jurisdiccionales de
la referida superintendencia sostuvo:
En el presente caso, indagado el representante legal de la de-
mandada sobre la vigencia de la cuenta de ahorros fundamento
de las pretensiones de la demanda, se indicó que la misma se
encontraba “inactiva”, sin que se hiciera referencia alguna a su
terminación, cuya existencia se constituyó en hecho probado
entre las partes. Así las cosas, de conformidad con el numeral
3 antes transcrito, la demandante contaría con el término de
caducidad para efectos de acceder a la justicia en ejercicio
de la acción de protección al consumidor que nos ocupa.
Sin embargo, tal término, no obstante la diferencia entre los
dos conceptos, no podría extenderse más allá al previsto por
la ley para adquirir o extinguir derechos, esto es, el término
de prescripción [...] el término de prescripción extintivo que
resulta aplicable a la acción de protección al consumidor es
el previsto en el artículo 2536 del Código Civil [...] dado que
los hechos que se aducen en la demanda ocurrieron el 25 de
septiembre de 2002, es decir, antes de la entrada en vigor
de la Ley 791 de 2002, el término prescriptivo se encontraba
regulado por el artículo 2536 del Código Civil antes de su
modificación, el cual otorgaba veinte años a la prescripción
extintiva a la que la Ley 791 otorga 10 (“La acción ejecutiva se
prescribe por diez años, y la ordinaria por veinte”).
Así las cosas, entiende esta Delegatura que el ejercicio de la
acción de protección al consumidor se encuentra dentro del
término de los veinte años contemplados en el artículo 2536
del Código Civil antes de la modificación que hiciera la Ley
230
791, opción que le otorga la ley a la demandante y que por
virtud del principio pro consumatore que la rige de conformidad
con el artículo 4.º de la Ley 1480 de 2011, se entenderá que es
la opción de la demandante en cuanto a la no aplicación de los
términos previstos en la Ley 791, por ser menos beneficiosa
para la actora111.
3. La competencia del juez de segunda instancia
En los casos en que la Sfc, en ejercicio de funciones jurisdic-
cionales, conoce en primera instancia de la acción de pro-
tección al consumidor financiero, la apelación de sus provi-
dencias se surte ante el superior funcional del juez que
habría sido competente en primera instancia si esa acción se
hubiera tramitado ante los jueces de la República, tal como
lo indica el inciso 2.º del parágrafo 3.º del artículo 24 del Có-
digo General del Proceso. Lo anterior es una consagración
legal de lo afirmado por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-415 de 2002[112], en la que sostuvo que “si la
Superintendencia suple excepcionalmente la competencia
de un juez dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria,
la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación será
entonces el superior jerárquico del juez al cual desplazó la
Superintendencia”113.
Así, a manera de ejemplo, si el juez que hubiera conocido
en primera instancia de la acción de protección al consumi-
dor hubiera sido el Juez Civil del Circuito de Bucaramanga,
el juez que debería necesariamente adelantar el trámite de
111 Sfc, Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, Sentencia 2013049753 del
27 de noviembre de 2013, rad. 2013-0282.
112 corredor HIGuera y paz SefaIr, “Reflexiones...”, cit., p. 177: “[...] los recursos
de apelación que se incoen contra las providencias judiciales de la autoridad
administrativa deben ser conocidos y decididos por el superior jerárquico
de la autoridad judicial que tuvo originalmente la competencia territorial
y objetiva para conocer de la litis (Sentencia C-415 de 2002)”.
113 Corte Constitucional, Sentencia C-415 del 28 de mayo de 2002, M. P. Eduardo
Montealegre Lynett.
231
la segunda instancia tendría que ser el Tribunal Superior de
Bucaramanga, incluso en el evento en que la Sfc desplazara
al mencionado juez de primera instancia. Sin embargo, la
anterior conclusión encuentra un obstáculo en lo señalado
por los artículos 31 y 33 del Código General de Proceso,
los cuales regulan la competencia funcional de las salas
civiles de los tribunales superiores y de los jueces civiles
del circuito respectivamente.
En efecto, el artículo 31 establece en el numeral 2 que
las salas civiles de los tribunales superiores de distrito
judicial conocen “de la segunda instancia de los procesos
que conocen en primera instancia las autoridades adminis-
trativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, cuando
el juez desplazado en su competencia sea el juez civil del
circuito”, esto es, cuando el asunto es de mayor cuantía.
Por su parte, el artículo 33 dispone en el numeral 2 que los
jueces civiles del circuito son competentes en esa misma
hipótesis, “cuando el juez desplazado en su competencia
sea el juez civil municipal”, es decir, cuando el asunto es
de menor cuantía. Hasta aquí estas dos normas legales no
hacen más que reiterar tanto lo mencionado en el artículo
24 del Código General del Proceso como lo manifestado
en la Sentencia C-415 de 2002 de la Corte Constitucional.
Empero, a continuación estas dos disposiciones legales
traen una mención que hace variar la regla descrita en líneas
precedentes en cuanto al funcionario judicial competente
para adelantar el trámite de la segunda instancia de los pro-
cesos en que la Sfc conoce en primera instancia. En efecto,
esos dos artículos prescriben que “en estos casos, conocerá”
el tribunal superior del distrito judicial o el juez civil del
circuito “de la sede principal de la autoridad administrativa
o de la sede regional correspondiente al lugar en donde se
adoptó la decisión, según fuere el caso”.
Lo anterior significa que se tendrá en cuenta al juez
desplazado en primera instancia únicamente con objeto de
determinar, en razón del factor funcional, si de la correspon-
232
diente apelación debe conocer, o bien el tribunal superior de
distrito en su sala civil, o bien el juez civil del circuito. Sin
embargo, para establecer, de manera concreta, el juez com-
petente en segunda instancia, se descarta el factor territorial
del juez de primera instancia y, en consecuencia, se atiende
solo al lugar donde queda la sede principal de la autoridad
administrativa o la sede regional de esa autoridad, en caso
de que tenga presencia regional.
Así las cosas, es preciso anotar que la Sfc tiene solo su
sede en la ciudad de Bogotá. Por consiguiente, la segunda
instancia de los procesos que esta autoridad administrativa
conoce en primera instancia será de conocimiento exclusivo
de los jueces civiles del circuito de Bogotá, cuando versen
sobre asuntos de menor cuantía, o de la Sala Civil del Tri-
bunal Superior de Bogotá, cuando los procesos versen sobre
asuntos de mayor cuantía. De modo que si, de conformidad
con el artículo 24 del Código General del Proceso, una con-
troversia fuere del conocimiento del juez civil municipal de
Medellín y este fuere desplazado por la Sfc, la competencia
de la segunda instancia debería ser, en principio, del juez
civil del circuito de Medellín. No obstante, de acuerdo con lo
previsto en el numeral 2 del artículo 33 del Código General,
la competencia para tramitar la apelación debería ser del
juez civil del circuito de Bogotá.
Lo anterior demuestra que en el Código General del
Proceso existe una incompatibilidad entre lo dispuesto
en el artículo 24 y lo señalado en los numerales 2 de los
artículos 31 y 33, en lo que se refiere al juez competente de
la apelación, cuando la primera instancia del proceso es
adelantada por la Sfc. Para superar esta incompatibilidad,
debe aplicarse la regla de interpretación normativa según la
cual la norma posterior prima sobre la anterior114; es decir,
114 Art. 5.º de la Ley 57 de 1887: “[...] Si en los códigos que se adoptan se hallaren
algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación
233
en estos casos prevalece lo dispuesto en los numerales 2 de
Finalmente, vale la pena señalar que esta misma posición
es la aplicada por la Delegatura para Funciones Jurisdic-
cionales de la Superintendencia Financiera de Colombia
respecto de sus providencias que son susceptibles de ape-
lación115.
coNcluSIoNeS
Después de haber analizado la normatividad aplicable y la
jurisprudencia acerca de las competencias jurisdiccionales
de la Sfc, podemos afirmar que, desde el punto de vista orgá-
nico, se ha logrado garantizar la independencia, autonomía
e independencia de las funciones que desempeña esta enti-
dad en su papel de juez frente a las de inspección, vigilancia
y control del sistema financiero colombiano que ejerce esta
autoridad por delegación del presidente de la República y
en su condición de típica autoridad administrativa.
En cuanto a los asuntos que son de competencia de la
Sfc, se determinó que la interpretación que se haga de ellos
debe ser, en todo caso, restringida, siguiendo las directrices
de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. También se
verificó que las competencias asignadas por el legislador
a esta superintendencia son claras y precisas, pero ello
las reglas siguientes: // [..] 2. Cuando las disposiciones tengan una misma
especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo código, preferirá la
disposición consignada en artículo posterior […]”.
115 En efecto, en uno de los considerandos de la Resolución 0162 de 2014, la
Superintendencia Financiera de Colombia sostuvo que ella “tiene su sede
principal en la ciudad de Bogotá, D. C., sin perjuicio de conocer en ejercicio
de funciones jurisdiccionales de acciones ejercidas a nivel nacional, por lo
que la segunda instancia respecto de las decisiones tomadas por la Delega-
tura para Funciones Jurisdiccionales debe tramitarse ante los jueces civiles
del circuito de la ciudad de Bogotá o la Sala Civil del Tribunal Superior de
Bogotá, según el caso”.
234
no excluye que siempre deben examinarse los elementos
subjetivos y objetivos de las materias atribuidas por la ley.
Finalmente, el análisis de los distintos procesos que
adelanta la Sfc nos permitió comprobar que existen algu-
nos vacíos e incompatibilidades en la legislación actual
que llevan al intérprete a tomar una posición al respecto.
Sin embargo, sería deseable que el legislador interviniera,
de manera expresa, en algunos de esos casos, con el fin de
darles seguridad a las partes, tal como podría ser en mate-
ria de caducidad de la acción de protección al consumidor
financiero, aclarando cómo debe computarse el término
cuando el hecho que lo genera tarda en configurarse.
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del 14 de diciembre de 2012, rad. 2012-0068.
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del 28 de octubre de 2013, rad. 2012-0039.
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del 12 de junio de 2014, rad. 2013-0398.
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del 27 de enero de 2015, rad. 2014071552.
Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, sentencia 2015-0110
del 16 de junio de 2015, rad. 2015068769.
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del 17 de junio de 2015, rad. 2014082702.
Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, sentencia 2015-0108
del 18 de junio de 2015, rad. 2015007597.
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del 19 de junio de 2015, rad. 2014-1137.
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octubre de 2016, rad. 2015-0797.
Tribunal Superior de Bogotá
Sala Civil, sentencia del 8 de octubre de 2014, M. P. Óscar Fernando
Yaya Peña, rad. 11001-3199-001-2013-00205-01.
Sala Civil, sentencia del 29 de abril de 2015, M. P. Clara Inés Már-
quez Bulla, rad. 11001-3199-001-2014-00825-01.
240
Páginas electrónicas
http://biblio.superfinanciera.gov.co/ABCD/superfinanciera/
php/buscar_integrada.php?base=juris&Opcion.
https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/loader.jsf?lServicio=
Publicaciones&lTipo=publicaciones&lFuncion=loadConteni
doPublicacion&id=10887&dPrint=1.
https://www.superfinanciera.gov.co/SFCant/NuestraSuperin-
tendencia/historia.doc.
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