La regulación general de los convenios y contratos interadministrativos
| Autor | Augusto Ramón Chávez Marín |
| Páginas | 129-178 |
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Capítulo 5
La regulación general de los convenios y contratos
interadministrativos
Introducción
El derecho administrativo ha evolucionado desde su nacimiento bajo di-
ferentes modelos de Estado y ha enmarcado con su regulación distintas
situaciones, frente a las cuales ha desempeñado la función social propia de
un conjunto normativo. En el curso de esa evolución, asimismo, se ha perlado
como un área especíca de este derecho la referente a la teoría del contrato
administrativo, y ha delimitado progresivamente su identidad frente a la del
contrato celebrado entre los particulares y a la regulación del derecho privado.
A su vez, al interior de la teoría del contrato administrativo, en nuestro medio
se ha considerado como una de las manifestaciones de éste el denominado
convenio interadministrativo, y así lo ha recogido el derecho positivo, sin dis-
tinguir categóricamente tampoco el convenio y el contrato interadministra-
tivos. Precisamente por ello, como se ha señalado en los capítulos anteriores,
el EGCAP, a diferencia de lo que ocurre en regulaciones foráneas, trata bajo
una reglamentación común estas dos últimas guras.
Al estudiar el régimen jurídico de los convenios de la administración en
la primera parte de este trabajo, se estableció especícamente que sobre los
convenios interadministrativos se predican tres niveles de normas que integran
su régimen jurídico: el régimen general de los contratos administrativos, el
régimen general de los convenios interadministrativos y el especial de cada tipo
de convenio interadministrativo. El estudio de esta gura, que comienza
por su identicación conceptual, debe necesariamente seguir por el examen
de ese segundo nivel de su régimen jurídico, es decir de las disposiciones que
corresponden al que hemos denominado régimen general de los convenios
interadministrativos.
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Los convenios de la administración. Entre la gestión pública y la actividad contractual
En este sentido se considera que no es pertinente el estudio del primer
nivel referido, esto es, el régimen general de los contratos administrativos,
porque obviamente el mismo se atribuye a los textos dedicados a la teoría
general de los contratos administrativos, y porque a ese conjunto normativo
se remite la regulación del convenio ante la ausencia de normas propias y
especiales para esta gura en el EGCAP.
Finalmente, el estudio de las normas especiales de cada tipo de convenio
corresponde a un trabajo que se interese por el examen especíco de cada tipo
de convenio interadministrativo, lo cual como ya se ha indicado, desborda
el interés de esta investigación. No obstante, para efectos ilustrativos de esa
tipología, en el capítulo siguiente se hará una rápida referencia a algunas especies
de la misma, para nalmente concentrar la atención en el estudio de una de
ellas, que es el convenio de delegación del ejercicio de funciones.
No obstante lo anterior, como se analizó en el capítulo precedente, el
natural desarrollo de la teoría de los convenios de la administración conduce
a plantear desde el punto de vista conceptual la distinción entre el convenio
interadministrativo y el contrato interadministrativo, así como a exponer la con-
veniencia consecuente de asignar a las dos guras un tratamiento normativo
diferente. Lo cual no impide reconocer la existencia del mencionado régi-
men común que para las dos guras se establece en el EGCAP, cuyo estudio
es necesario cuando quiera que se pretende exponer una teoría que involucra
la identicación conceptual y jurídica del convenio interadministrativo, como
en el presente caso.
Por lo tanto, en este capítulo se revisará ese régimen común general de
los convenios interadministrativos, que corresponde igualmente al de los
contratos interadministrativos, para cuyo efecto es imprescindible examinar
el antecedente legislativo inmediato, es decir, el anterior estatuto contractual,
contenido en el Decreto Ley 222 de 1983 (5.1). En seguida, se examinará el
tratamiento que en la reforma de la Ley 80 de 1993, contenida en la Ley 1150
de 2007, se le asigna a los contratos y convenios interadministrativos. Dado
que en la misma se introducen una serie de normas generales sobre los que
allí se identican como contratos interadministrativos, es necesario hacer un
examen sobre su alcance especíco. A su vez, para llevar a cabo tal estudio es
preciso hacer una referencia, así sea de orden general, a las principales previ-
siones de la citada reforma, a efecto de ubicar al lector en el marco normativo
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Augusto Ramón Chávez Marín
en el cual se presentan las nuevas reglas sobre esta materia. Todo ello se hará en el
apartado 5.2. Luego, el texto se concentrará en las disposiciones relativas a dicho
régimen común existentes en la Ley 80 de 1993 y sus normas reglamentarias
actuales, frente a lo cual no se puede perder de vista que algunas de ellas se ven
modicadas por las contenidas en la nueva ley. Sobre este último aspecto se
llamará oportunamente la atención y se remitirá al lector al examen abordado
en el punto precedente1 (5.3).
5.1. Los convenios y los contratos interadministrativos en el
Decreto Ley 222 de 1983
El anterior estatuto de contratación administrativa, contenido en el Decreto
Ley 222 de 1983, señaló en su artículo 16 expresamente cuáles contratos se con-
sideraban administrativos y cuáles de derecho privado de la administración,
con lo cual adoptó la clasicación dual de los contratos de la administración.
En efecto, esta norma, al hacer expresamente la clasicación y determinar la
naturaleza de los contratos celebrados por la administración, identicó como
contratos administrativos, mediante 10 numerales, los de concesión de servi-
cios públicos, obras públicas, prestación de servicios, suministros, “interad-
ministrativos internos que tengan esos mismos objetos” (numeral 5), explotación
de bienes del Estado, empréstitos, crédito celebrados por la Compañía de
Fomento Cinematográco —FOCINE—, conducción de correos y asocia-
1 No puede pasarse por alto que el estudio del régimen predicable de los convenios y contratos
interadministrativos suscita desde la óptica del derecho disciplinario un evidente interés, si se tiene en
cuenta la permanente utilización de este tipo de instrumento de gestión de los recursos públicos y de
atención de los nes de las entidades estatales. Al efecto basta acudir a la experiencia cotidiana de las
autoridades disciplinarias y administrativas para considerar la importancia de esta materia y la necesidad
y conveniencia de detener la mirada en su régimen; sin duda ese conocimiento constituye un elemento
necesario para garantizar una sana actividad convencional o contractual y un justo y equilibrado control
disciplinario. Esta es una observación de la que no puede apartarse el autor de este trabajo, teniendo en
cuenta su experiencia tanto en el campo de la administración pública como también en el ejercicio del
control disciplinario, como servidor del ministerio público. Por lo demás, sería muy interesante un estudio
de campo de la utilización de estos instrumentos y las manifestaciones disciplinarias de los mismos, pues
la experiencia cotidiana de la Procuraduría General de la Nación enseña, a quienes hemos participado
en las activi dades de prevención y control disciplinario, que cons tantemente las autorid ades admi-
nistrativas se involucran en conductas reprochables en estas materias. En todo caso, una observación
semejante puede hacerse desde la perspectiva de los órganos de control scal y también en relación con la
jurisdicción penal, respecto de las investigaciones propias de sus esferas de competencia en torno a irre-
gularidades contractuales y convencionales.
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