Hacia una tipología de los convenios interadministrativos. Su manifestación especial en la Ley 489 de 1998
| Autor | Augusto Ramón Chávez Marín |
| Páginas | 235-283 |
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Capítulo 7
Hacia una tipología de los convenios
interadministrativos. Su manifestación especial
en la Ley 489 de 1998
Introducción
Se ha expuesto en este trabajo que la gestión mediante convenios interad-
ministrativos se ha tornado especialmente frecuente en la última década en
Colombia y que la gura tiene manifestación en múltiples campos de la vida
administrativa. Además que el concepto al que se acude como un instrumento
de la actividad del Estado y especialmente de la administración pública, cons-
tituye un mecanismo relativamente autónomo que goza de perles propios
frente al contrato estatal o administrativo. Estas armaciones se acreditan al
hacer un acercamiento general a algunas de esas expresiones consagradas y
reguladas por el derecho positivo, objetivo que se pretende realizar en este
capítulo.
Puede decirse que el convenio interadministrativo atraviesa transver-
salmente las regulaciones sectoriales de la administración pública y que en
muchas de ellas encontramos su previsión expresa: en salud, educación, medio
ambiente, transporte, cultura, ciencia y tecnología, etc. Pero también puede
considerarse que en los últimos años esta gura ha tenido un gran impulso en
el derecho positivo con su amplia regulación en la Ley 489 de 1998, cuyo aporte
tipológico es determinante: allí se establecen el convenio de delegación de
funciones, el convenio de asociación entre entidades públicas, así como los
convenios de desempeño y, en general, los convenios de organización. Vale
decir que lo propio ocurre en esta ley con los convenios administrativos, como
se revisará en la tercera parte de este trabajo, razón por la cual se observa que
dicho impulso se produce en relación con la categoría general del conve-
nio de la administración y no solamente con una de sus grandes divisiones
tipológicas.
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Los convenios de la administración. Entre la gestión pública y la actividad contractual
Dada la importancia de la mencionada Ley 489 de 1998, la referencia
general a algunos de los tipos de convenios interadministrativos se centrará
en las modalidades previstas por esta normatividad. En consecuencia, en es-
te capítulo se estudiarán en el curso de tres secciones ciertas modalidades de
convenios que aparecen regulados expresamente por dicha ley. Así, se revisarán
las modalidades de asociación entre entidades públicas previstas por la Ley
489 de 1998, como son el convenio interadministrativo de cooperación y el
convenio público de organización (sección primera); se detendrá especial-
mente la atención en el convenio de organización, después de haber visto en
la sección anterior su manifestación general (sección segunda) y, nalmente,
se examinarán el convenio interadministrativo de desempeño y el convenio
interadministrativo para la ejecución de planes y programas (sección tercera).
Al analizar en la sección segunda las manifestaciones del convenio de orga-
nización en el orden territorial, se aprovechará la ocasión para delimitar ese
instrumento frente a otras expresiones territoriales de orden convencional
o contractual previstas antes de la expedición de la LOOT contenida en la
Ley 1454 de 2011, cuyo interesante y fuerte alcance en punto a la gura del
convenio se explorará en forma general.
Sección primera. Convenio interadministrativo de cooperación y
convenio público de organización en la Ley 489 de 1998
La Ley 489 de 1998 fundamenta en el concepto de asociación la tipicación
de cuatro instrumentos jurídicos: dos vínculos asociativos entre entidades pú-
blicas y dos de la misma naturaleza entre la administración y los particulares.
De esos cuatro compromisos, dos tienen carácter estable, y los otros, naturaleza
temporal. Es decir que los convenios que se estudian a continuación pueden
examinarse desde los siguientes puntos de vista o atendiendo los siguientes
criterios: la estabilidad o temporalidad de los objetos que vinculan las en-
tidades correspondientes y la naturaleza pública o privada de las entidades
concurrentes al acuerdo, esto es, si se trata solamente de entidades públicas o
también de entidades de carácter privado. Aunque este trabajo centra su
interés en la función administrativa o los servicios públicos administrativos, al
respecto se observa que, si el examen quisiera ampliarse hacia las actividades
industriales, comerciales y de gestión económica del Estado, en el ámbito de la
rama ejecutiva o administrativa del poder público, debería tenerse en cuenta
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Augusto Ramón Chávez Marín
como criterio adicional para estudiar las modalidades de asociación previstas
en la Ley 489 de 1998, el de la naturaleza de la función o actividad que con-
voca la asociación correspondiente.
Ahora bien, el concepto de asociación evoca la participación voluntaria
en un acuerdo de mutua colaboración, la unión de personas con un objeto
denido que los benecia mutuamente. La gura asociativa, aunque no ha
estado totalmente ausente del derecho público, ha sido especialmente utili-
zada en el derecho privado, en cuyo Código Civil se regulan las asociaciones
o corporaciones como una modalidad de las personas jurídicas sin ánimo de
lucro, así como de las sociedades o compañías de carácter civil, mientras que
en el campo del derecho comercial todo el tema de las sociedades mercantiles
obedece al concepto de asociación o de animus societatis, en donde las perso-
nas se unen con el objeto de llevar adelante una empresa mercantil que arroje
ganancias económicas, conjunción en la cual se comparte ese común interés.1
En el derecho público no es nuevo el concepto de asociación, pues ha
sido utilizado, por ejemplo, en el régimen de telecomunicaciones y en el
de hidrocarburos. Sobre los servicios de telecomunicaciones, la Ley 37 de
19932 establecía diversas modalidades de asociación, dentro de las cuales se
encuentran los contratos de asociación a riesgo compartido, celebrados por las
entidades descentralizadas que prestan tales servicios, con personas jurídicas
1 Desde hace algunos años se habla de una serie de negocios jurídicos, que hoy día ocupan todo una
amplia área del derecho privado, al punto que en el contexto internacional se plantea la existencia de
un conjunto de contratos de colaboración, cuyo centro de gravedad es el fenómeno asociativo, como lo
destaca G S, Enrique, en su obra Contratos de colaboración en el comercio internacional,
Barcelona, Bosch, 1998. Dentro de este tipo de nuevos contratos se destaca el de joint venture, acuerdo
de origen angloamericano, sobre el cual señala el autor español R, Jorge Miguel, La sociedad
conjunta (joint venture corporation), Madrid, Civitas, 1998, p. 36: “La expresión joint venture es amplísima
y variada en signicados: en el plano más general hace referencia a cualquier acuerdo de colaboración (...)
Además también se emplea la expresión para hacer referencia a la especial vinculación que se establece
entre las partes, inmersas en una joint venture o proyecto común”. Indica este autor en su monografía
sobre el tema, p. 46, cómo, “Pese a que pueden variar ligeramente, hay coincidencia en señalar diversos
elementos que deben estar presentes para entender que estamos ante un acuerdo de este tipo: se pueden
sintetizar esencialmente en la puesta en común de una serie de bienes para un proyecto conjunto cuya
realización está directamente gestionada por quienes participan en él”.
2 Esta Ley fue derogada por la Ley 1341 de 2009, “Por la cual se denen principios y conceptos
sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comu-
nicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”.
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