INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DE CÁMARA AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 314 DE 2020 SENADO Y 425 DE 2021 CÁMARA, por medio del cual se establece un marco jurídico especial en materia de legalización y formalización minera, así como para su financiamiento comercialización y se establece una normatividad especial en materia ambiental
| Fecha de publicación | 07 Junio 2022 |
| Número de Gaceta | 648 |
| Tipo de documento | Colombian History Events |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXI - Nº 648 Bogotá, D. C., martes, 7 de junio de 2022 EDICIÓN DE 43 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DE CÁMARA AL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 314 DE 2020 SENADO Y 425 DE 2021 CÁMARA
por medio del cual se establece un marco jurídico especial en materia de legalización y formalización
minera, así como para su nanciamiento comercialización y se establece una normatividad especial en
materia ambiental
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DE CÁMARA
AL PROYECTO DE LEY 314 DE 2020 SENADO Y 425 DE 2021 CÁMARA “POR
MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE UN MARCO JURÍDICO ESPECIAL EN MATERIA
DE LEGALIZACIÓN Y FORMALIZACIÓN MINERA, ASÍ COMO PARA SU
FINANCIAMIENTO COMERCIALIZACIÓN Y SE ESTABLECE UNA
NORMATIVIDAD ESPECIAL EN MATERIA AMBIENTAL”
El informe de ponencia para segu ndo debate correspondiente al
Proyecto de Ley No. 425 de 2021 “por medio de la cual se establece un
marco jurídico especial en materia de legalización y formalización
minera, así como para su financiami ento, comercialización y se
establece una normatividad especial en materia ambiental”, se
desarrollará de la siguiente manera:
1. Antecedentes y trámite de la iniciativa
2. Objeto del proyecto
3. Formalización y legalización minera en Colombia y su importancia
para el sector
4. Marco jurídico actual sobre formalización y legalización minera en
Colombia
5. Viabilidad y pertinencia del proyecto
6. Proposiciones aprobadas en Comisión
7. Articulado aprobado en primer debate
8. Pliego de modificaciones
9. Proposición final
10.Texto propuesto para segundo debate
1. TRÁMITE DE LA INICIATIVA
La presente iniciativa legislativa fue presentada ante el Senado de la
República el 05 de octubre del 2020 por los Honorables Senadores
Nora María García, Miguel Ángel Barreto, Al ejandro Corrales, Daira de
Jesús Galvis y Sandra Liliana Ortiz, con el propósito de brindar
herramientas para dar solución a algunas de las problemáticas que
impiden a los pequeños y medianos mineros del país su legalización y
formalización. Posteriormente, el proyecto fue enviado a la Comisión
Quinta de Senado el 13 de octubre de 2020, y de esta forma, fueron
designados como ponentes para primer debate los Senadores Daira
de Jesús Galvis, Alejandro Corrales y Sandra Ortiz. Luego de la
radicación del texto correspondiente , el proyecto es aprobado en
primer debate el 01 de junio de 2021, luego de varias mesas de trabajo
con actores del sector mine ro, entidades gubernamentales y demás
interesados en la iniciativa.
Siguiendo el trámite establecido, se procedió a la radi cación de
ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado de la
República, designando como ponentes a los Honorables Senadores
Nora García, Alejandro Corrales, Guillermo García Realpe, Jorge
Enrique Robledo y Sandra Ortiz. Es así, como luego de la aprobación
del proyecto en la sesión plenaria del 16 de diciembre de 2021, se
procede al envío del texto definitivo aprobado en S enado, a la
Comisión Quinta de la Cámara de Representantes para su respectiva
discusión y aprobación. Para ta l fin, se designan como ponentes a los
Honorables Representantes Héctor Ángel Ortiz Núñez (coordinador
ponente) y Nicolás Albeiro Echeverry (ponente), quienes son
notificados por la mesa directiva el 25 de marzo de 2022.
Luego de la realización de mesas técnicas con el Ministerio de Minas,
los autores del proyecto y las comunidades mineras del país,
especialmente las de los depa rtamentos de Antioquia y Boyacá, se
puso a consideración de la Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes el texto de ponencia co rrespondiente para primer
debate, siendo aprobado por esta Comisión el m artes 24 de mayo,
con algunos ajustes que se ponen a consideración de la Plenaria de
la Cámara de Representantes, con el presente texto de ponencia
para segundo debate.
2. OBJETO DEL PROYECTO
Una de las problemáticas que más se ha agudizado en los últimos años
en el sector minero colombiano, ha sido la dificultad de medianos y
pequeños mineros para acceder a las herr amientas que permitan su
efectiva legalización y formalización. La falta de recursos, el
desconocimiento y los vacíos de la normatividad, son algunos de los
factores que les impiden realizar su actividad dentro del marco de la
legalidad. Por esta razón, con esta iniciativa se busca establecer un
marco jurídico especial en materia de legalización y formalización
minera, así como para su fina nciamiento, bancarización,
comercialización y, además, establecer una normatividad especial en
materia ambiental que les permita a estos mineros, tan importantes
para el funcionamiento del sector, las garantías suficientes para
ejercer su actividad.
Página 2 Martes, 7 de junio de 2022 Gaceta del Congreso 648
3. FORMALIZACI
Ó
N Y LEGALIZACI
Ó
N MINERA EN COLOMBIA Y SU
IMPORTANCIA PARA EL SECTOR
Durante los últimos años, en C olombia, se han venido adelantando
programas y procesos para permiti r la formalización y legalización
efectiva de los mineros en todo el país. Los esfue rzos que han
adelantado los distintos gobier nos en esta materia han sido
considerables, pues la legalidad y formalidad de la minería es
imperante, entendiendo que este s ector es fundamental para el
desarrollo del país, ya que hasta el 2018, representaba 4 billones de
pesos en impuestos derentas y regalías, y aportaba 1,6 por ciento del
Producto Interno Bruto (PIB) a la nación1.
Los problemas que enfrenta el país en torno a la pequeña minería y la
minería tradicional son numerosos y disímiles; estadísticas del Censo
Minero elaborado en el 2010 (Incompleto, ya que no se efectuó en
extensas e importantes zonas de prod ucción regional, restringidas por
los actores armados irregulares) reportaban que el 63% de la unidades
productivas mineras censadas trabajaban sin título minero o sin el
amparo del mismo y que de las 14 mil unidades mineras censadas, el
98% (aproximadamente) son de pequeña y mediana minería, siendo
el 72% de estas, de minería de pequeña escala, cifras que se han visto
incrementadas a lo largo de la década; esta situación genera desde
el inicio de las actividades una condición de ilegalidad que no le
permite al minero realizar sus labores bajo el amparo de la
institucionalidad, lo cual hace que realice sus actividades de manera
informal y consecuentemente sin ningún apoyo gubernamental, p ese
a los importantes volúmenes de producción reconocidos por el mismo
Estado, año tras año.
Según datos del Ministerio de Minas y Energía, el gobierno del
presidente Iván Duque ha alcanzado, hasta el 2020, la legalización de
aproximadamente 6.000 mineros, siendo la meta 27.000 mineros
legalizados para el 2022; para estos efectos, y destacando que la
formalización de la actividad minera en Colombia no solo hace
referencia a la titularidad, sino qu e también significa adoptar buenas
prácticas mineras, proteger el medio ambiente, la salud y bienestar de
los mineros y sus familias, pagar las regalías correspondientes y demás
1Datos de la Asociación Colombiana de Minería: verdades sobre los aportes del sector minero a la
economía del país.
requerimientos técnicos y jurídicos que exige el Estado, el mi smo
Ministerio ha informado que cerca de 14.000 mineros ya avanzan en
los trámites para hacer minería legal y más de 15.000 han mostrado
vocación de legalidad y la intención de iniciar el proceso requerido
para tal fin.
En este sentido, es importante destacar los proces os que la autoridad
minera ha venido adelantando desd e las regiones en materia de
formalización, entendiendo ademá s, que cada uno de los territorios
presenta comportamientos y resultados distintos para el sector. En los
casos de Antioquia, Bolívar, Cundinamarca, B oyacá y Santander, se
han llevado a cabo 3.538, 1.157, 400, 281 y 150 procesos de
formalización por lo que va del cuatrienio2, respectivamente.
Pese a estos esfuerzos, para los pequeños y medianos mineros del país,
estar formalizados y poder realizar actividades de minería con el
respaldo de un título minero, contar con i nstrumento ambiental y
cumplir con los aspectos técnicos, laborales, ambientales y
empresariales, bajo las condiciones regulatorias actuales, en muchas
ocasiones, es prácticamente imposible, ya que por lo general no
logran ajustarse al marco de lo d emandado, y consecuentemente se
ven permanentemente condenadas a la persecuc ión de las
autoridades, sin ningún tipo de consideración y lo que es peor sin
ningún tipo de apoyo institucional real, en muchos casos.
Las cifras dadas por el MME, también demuestran que la meta de
alcanzar 27.000 mineros formalizados al 2022 no llega ni siquiera la
mitad de lo planteado (5.000 mineros formalizados hasta julio del
2021). Por eso, para Jaime Gallego (v ocero de la Mesa Nacional
Minera), la política de formalización minera adelantada por el
ministerio de Minas “se queda corta con respecto a la realidad de la
minería tradicional y ancestral, ya q ue es una formalización que no es
acorde al territorio3”. De esta manera, l as cifras y lo expresado por
Gallego, representa la falta de efectividad en los procesos de
formalización y el clamor de mineros en todas las regiones del país,
que aunque reconocen las acciones tomadas por el e nte
gubernamental, expresan que son insuficientes para satisfacer los
requerimientos de medianos y pequeños m ineros que desean
2Ministerio de Minas y Energía
3Formalización enfrenta a mineros con Gobierno. Portafolio. Recuperado de
https://www.portafolio.co/economia/gobierno/formalizacion-enfrenta-a-mineros-con-gobierno-552334
alcanzar el estatus de estar legalizados y formalizados, requiriendo así,
medidas urgentes que pueden ser tomadas desde el legislativo para
contribuir a la solución de esta problemática en beneficio del sector
minero del país.
4. MARCO JURÍDICO ACTUAL SOBRE LEGALIZACIÓN Y FORMALIZACIÓN
MINERA EN COLOMBIA
Desde la promulgación del Código de Minas, ley 685 de 2001, se ha
hablado de la legalización minera en el país. Es en su artículo 165 que
se habla respecto de esta figura jurídica que les da la posibilidad a
quienes explotan minerales del Estado si n un título minero inscrito ante
la autoridad minera. Esto se refiere a que a quellos mineros que estén
ejerciendo actividades mineras sin un título minero podrán acceder a
la legalización en virtud del artículo mencionado, pero dejando de
lado ciertas actividades mineras estab lecidas en el mismo artículo, así
como se presenta a continuación:
“ARTÍCULO 165. LEGALIZACIÓN. Los explotadores de minas de
propiedad estatal sin título insc rito en el Registro Minero
Nacional, deberán solicitar, en el término i mprorrogable, de tres
(3) años contados a partir del primero (1o) de enero de 2002,
que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en
concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo
y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para
contratar. Formulada la solicitud y mientra s ésta no sea resuelta
por la autoridad minera, no hab rá lugar a proceder, respecto
de los interesados, mediante las medidas previstas en los
artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales
señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código.
Los procesos de legalización de que trata este artículo, se
efectuarán de manera gratuita por parte de la autoridad
minera. Adicionalmente, esta última destinará los recursos
necesarios para la realización de éstos, en los términos del
artículo 58 de la Ley 141 de 1994.
Los títulos mineros otorgados o suscritos, pendientes de
inscripción en el Registro Minero Naci onal, con anterioridad a la
vigencia de este Código, serán inscritos en el mismo y para su
ejecución deberán cumplir con las condiciones y obligaciones
ambientales pertinentes.
Tampoco habrá lugar a suspender la explotación sin título, ni a
iniciar acción penal, en los casos de los trabajos de extracción
que se realicen en las zonas objeto de los Proyectos Mineros
Especiales y los Desarrollos Comunitarios adelantados conforme
a los artículos 248 y 249, mientras estén pendientes los contratos
especiales de concesión objeto de dichos proyectos y
desarrollos.” (Código de Minas)
En este sentido, el Gobierno expidió el Decreto 2390 de 2002, el cual
reglamenta los temas relacionados con la legalización minera, entre
otras, estableciendo cuál es la aplicación de la legalización y de qué
manera se aplica. De igual manera, en el año 2010 se promulgó la Ley
1382, la cual modificaba el Código de Minas, pero que más adelante
fue declarada inexequible por la Corte Co nstitucional; no obstante, se
expidieron otras normas más adelante como el Decreto 2715 de 2010,
el cual reglamenta lo establecido en la l ey mencionada
anteriormente. Por lo anterior, se ha es tablecido que la legalización es
una política minera del Estado desde el año 2001, donde se busca que
los explotadores de minerales que no ten gan un título minero o un
instrumento jurídico que los ampare para dicha actividad, puedan
legalizar su situación.
Ahora, considerando que en el Código de Minas se habla de
legalización, el Estado ha establecido políticas mineras que contienen
programas para lograrla, dentro de las cuales se encuentra la
formalización minera. Así se ha podido percibir desde el Decreto 933
de 2013, el cual dicta disposiciones respecto de la formalización de la
minería tradicional y modifica algunas definiciones del Código Minero;
más adelante, el Decreto 1073 de 2015, como Decreto Único
Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, donde se
retoman varios artículos del Decreto 933; para ser contenidos,
finalmente, en la Resolución 40391 del 20 de abril de 2016 “Por la cual
se adopta la Política Minera Nacional”. Siendo en esta última
resolución donde se desarrolla a profundidad la formalización minera
para lograr la legalización. De es ta manera, con el pasar del tiempo
se han emitido decretos, resoluciones, entre otras herramientas
jurídicas que apoyan y reglamentan el tema de formalización más a
profundidad.
Gaceta del Congreso 648 Martes, 7 de junio de 2022 Página 3
Con todo lo desarrollado hasta el momento, se puede evidenciar
cómo el Estado ha adoptado una política minera que busca
formalizar a los mineros que en este momento no tienen un instrumento
jurídico que les otorgue el derecho a explotar los minerales del país.
Como evidencia de ello se pueden resaltar las normas establecidas
en la Ley 1955 de 2018, dentro de las que se destacan el artículo 23º,
relativo a la licencia ambiental temporal para la formalización minera;
el artículo 324º que hace mención al trámite de solicitudes de
formalización de minería tradicional; de igual forma el artículo 325º
referente a los requisitos diferenciales para el contrato de concesión
minera y el artículo 326 que desarrolla la figura de la minería de
subsistencia. Cabe resaltar que con esta ley se reactivaron los trámites
suspendidos por la declaratoria de inexequibilidad de la ley 1382 de
2010.
Ahora, como se puede evidenciar en el Pl an Nacional de Desarrollo
2018-2022, la formalización minera es una prioridad para el Estado
colombiano, buscando siempre acomodar la normatividad a las
situaciones y realidades de los mineros en el país. Es por ello que su
principal interés se ha manifestado en distintas políticas mineras
desarrolladas en los últimos años, incrementando la tecnicidad y
rigurosidad con la que se establecen los requerimientos para que los
mineros lleguen efectivamente a su formalización, cumpliendo con los
mayores estándares ambientales y de seguridad. Esto se puede
evidenciar en las distintas resoluciones del Ministerio de Minas y
Energía, donde se ha reflejado la preocupación que ha i nvadido al
Estado en temas de seguridad, como respuesta a los distintos
accidentes en las zonas de afectación minera.
Finalmente, se puede observar que el gobi erno, así como el Congreso
de la República, han identificado la importancia de este sector en la
economía; encontrando que es un sector que, a pesa r de su aporte a
la economía del país, ha sido estigmatizado y obstaculizado en ciertos
aspectos. Por ello, en el 2021 se promulgó la Ley 2177 de bancarización
minera, la cual está encaminada en apoy ar la bancarización de los
actores mineros, teniendo como resultado alterno un impulso a la
formalización y legalización minera. Lo anterior, debido a que es de
conocimiento que el factor económico es uno de l os principales
elementos para que pequeños mineros no puedan formalizarse; un
ejemplo de esto, es el alto costo del instrumento ambiental que deben
presentar los mineros para pode r formalizarse.
Es de esta manera como se evidencia que en Colombia el marco
normativo ha evolucionado de manera que se pueda permitir una
formalización y legalización minera responsable, pero al mismo
tiempo, con las herramientas necesarias para que los requisitos
establecidos en distintas leyes y resoluciones no sean un obstáculo.
5. VIABILID AD Y PERTINENCIA DEL PROYECTO
Tal como se ha venido exponiend o hasta el momento, este proyecto
de ley va en concordancia con los objetivos del Gobierno Nacional,
el cual ha defendido la idea de que la formalización minera permite
cerrar brechas y disminuir la desigualdad y pobreza, lo cual, se puede
comprobar con las facilidades que el acceso a la legalidad y
financiación le brindan a los mineros que tienen la vocación de
formalidad a la hora de tomar la decisión e iniciar el proceso. Esta
iniciativa no solo va conforme a lo que estableció este Gobierno como
uno de los objetivos principales, sino que también tiene la proyección
e idea de establecer una política pública de legalización y
formalización minera que reconozca las particularidades de la
pequeña minería y la minería tradici onal; conciliando dichas
particularidades con la realidad jurídica del país.
Adicionalmente, este proyecto de Ley, tal com o se ha desarrollado a
lo largo de su tránsito en el Congreso de la República, se ha
posicionado como una herramienta que facilitará el acceso de los
mineros a mecanismos de financiación, mejorará la situación en el
mercado laboral, asegurará precios más justos por el metal,
simplificará el acceso a mecanismos de beneficio minero que no sean
perjudiciales para su salud y facilitará en general, todo su proceso de
transformación empresarial, haciendo parte importante e inte gral del
sistema económico. Así la legalización y formalización minera traerán
un óptimo manejo ambiental de la actividad, más desarrollo
económico sostenible y equidad.
Con todo, es importante mencionar que es te proyecto de ley va en
concordancia con el desarrollo juri sprudencial que ha tenido la
formalización y legalización minera en Colombia. La Corte
Constitucional ha establecido en su sentencia C-275 de 2019 que:
“El concepto de “ilegalidad” resulta insuficiente para entender un
fenómeno social, ambiental y ec onómico complejo y en constant e
cambio. Bajo el rótulo de “ilegalidad” se ha agrupado una
diversidad de conductas que, por el simple hecho de no tener un
título de concesión minera debidamente re gistrado ante el Estado,
no deberían criminalizarse. Con esta asimilación se corre el riesgo
de visibilizar situaciones constitucionalmente relevantes de
subsistencia, de generación de emp leo, de trabajo comunitario y
de relaciones ambivalentes con el Estado. Fue p or esta razón, que
la Sala Plena de la Corte Constituc ional recientemente advirtió la
insuficiencia del binomio legal-ilegal para entender el sector
minero, y propuso el concepto de m inería de hecho.”4
Así, es necesario resaltar la importancia del sector minero para el país,
pues su aporte en el PIB para el año 2018 fue de $19.000.000.000.000;
así como para ese mismo año las regalías mineras aumentaron 20% al
llegar a $2,5 billones, siendo el carbón, el mineral que más aportó a
esta cifra con un total de 89%. Es más, el Plan Nacional de Desarrollo
2018 – 2022 contempla dentro de sus metas aumentar la producción
de oro a 27 toneladas anuales y que el 60% de la producción de este
mineral provenga de títulos mineros , por lo que es necesario seguir
ajustando la normatividad minera para alcanzar estos propósitos.
De este modo se considera que a través de la efectiva formalización
minera, el aporte de la minería al PIB y pago de regalías aumentará
considerablemente, pues hoy se sigue produc iendo una fuga de
capitales y promocionando el comercio informal de estos minerales.
Razón por la que se hace apremiante la construcció n de un nuevo
marco legal para la legalización de la pequeña minería y la minería
tradicional, con el fin de salvar los grandes obstáculos normativos y lo
más importante, mejorar sustancia lmente dicho relacionamiento
mediante una consideración solidaria, eficiente y equitativa al minero
tradicional y su importante capacidad productiva. Las comunidades
mineras demandan la atención del Estado y una normatividad justa y
4Con anterioridad, la Sentencia T-095 de 2015. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, ya había avanzado en
esta dirección al definir la “minería ilegal o de hecho”, en lo siguientes términos: “Son todas aquellas
actividades de exploración y explotación minera que cuentan con las siguientes características: (i)no
cuentan con título minero; (ii) no se encuentran inscritas en el Registro Minero Nacional; o (iii) a pesar de
contar con título minero, se ejecuta por fuera del área delimitada en la licencia. Por lo general, es
ejercida por personas que tradicionalmente se han dedicado a la actividad
eficiente que les permita a partir de un Plan único de Legalización y
Formalización poder salir de la ilegalidad.
Como paso siguiente a la legalización, el proceso de Formalización de
las comunidades mineras demanda que estas conozcan cuáles son
las exigencias de la legislación de nuestro país y verificar el
cumplimiento de cada una de ellas. Desafortunadamente este
propósito se ve seriamente limitado, ya que los contenidos principales
de este proceso exigen que se cumplan de manera inmediata los
procedimientos y normas establecidas en la legislación colombiana
para desarrollar actividades mineras, pero sin diferenciación alguna
con la Mediana y Gran Minería, lo que las coloca en una situación de
enorme desventaja, si se consideran las precarias condiciones
económicas, laborales y sociales que generalmente abaten a estas
comunidades.
Resulta paradójico que casi las tres cuartas partes de la actividad
minera en el país se desarrolle a través de la pequeña minería y q ue
la mayor parte de las normas y políticas mineras sólo auspicien y
beneficien a la Mediana y Gran Minería. Las cifras aquí presentadas
evidencian que es totalmente inadecuado pensar en una política
pública que fomente la Gran Minería sin que se reconozcan los
derechos de los pequeños mineros que mayoritariamente son mineros
tradicionales que llevan a cabo la actividad como medio de
subsistencia en las zonas rurales. Así mismo, es contraproducente para
el país tener cifras tan altas de ilegalidad minera principalmente
aportadas por la pequeña minería ya que esto trae como
consecuencia graves conflictos s ociales, notorios impactos
ambientales y detrimentos fiscales por el no pago de las
contraprestaciones económicas que se derivan de la actividad. En el
país, las políticas públicas no han sido coherentes con la necesidad
de legalizar y formalizar a la comunidad minera, por lo que los avances
en la materia han sido muy efímeros lo que se traduce en altos índices
de informalidad en el sector.
En conclusión, este Proyecto de Ley que se pone a consideración del
Congreso de la República, facilitará el acceso de los pequeños
mineros a mecanismos de financiación, mejorará su s ituación en el
mercado laboral, asegurará precios más justos por el metal,
simplificará el acceso a mecanismos de beneficio minero que no sean
perjudiciales para su salud y facilitará en general, todo su proceso de
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