El modelo de organización territorial del poder público en España: tensión entre uniformidad y diferenciación
| Autor | Alfredo Galán Galán |
| Páginas | 205-225 |
I. la tensin entre uniformidad
y diferenciacin en la organizacin
territorial del poder pblico
Con la clara voluntad de dejar atrás el centralismo que caracterizó el ré-
gimen autoritario anterior, la Constitución española de 1978 optó por un
modelo descentralizado de organización territorial del poder. La decisión
constituyente, en efecto, fue la de repartir el poder público entre diferentes
instancias territoriales de gobierno: las de nivel general o estatal y otras de
nivel subestatal.
No obstante, el diseño constitucional de las entidades subestatales es
distinto en función de que integren el nivel local o bien el nivel regional de
gobierno. En efecto, mientras que el texto constitucional garantiza la exis-
tencia y la autonomía de algunos tipos de entidades locales (municipios y
provincias, en todo el territorio, e islas en los archipiélagos canario y balear),
no hace lo mismo en relación con las comunidades autónomas. Tomando
como base el principio dispositivo, la Constitución española se limita a re-
conocer a determinadas instancias la iniciativa del proceso autonómico, a
establecer algunas reglas procedimentales y, eso sí, a configurar el Estatuto
de Autonomía como la pieza clave en la creación de estas entidades regio-
nales. En consecuencia, el texto constitucional es abierto en este punto, en
el sentido de que no contiene un mapa con las comunidades autónomas
que deben existir ni determina directamente sus aspectos organizativos y
competenciales. Esta es una labor remitida a los estatutos de autonomía
correspondientes. En rigor, de la norma constitucional ni siquiera se deriva
la necesaria existencia de las comunidades autónomas y mucho menos que
deban cubrir la totalidad del territorio estatal.
Una vez aprobada la Constitución, y con ocasión de los debates acerca
de la elaboración de los primeros estatutos de autonomía, resucita una
antigua controversia en la organización territorial española: la tensión
entre uniformidad y diferenciación. Polémica tradicional que alcanza a
la totalidad de los niveles territoriales descentralizados de gobierno. En
otras palabras, que abarca tanto a los viejos gobiernos locales como, ahora
también, a las nuevas comunidades autónomas. El reconocimiento de la
autonomía lleva siempre implícita la posibilidad de la diferencia. Pero ello
debe conjugarse con la necesidad de garantizar un mínimo de unidad del
sistema.
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26 El modelo de organización territorial del poder público en España...
Lo cierto es que, centrándonos en el nivel regional, solamente en algunos
territorios se había escuchado con fuerza la reivindicación autonomista. En
esos territorios, identificados con las denominadas “nacionalidades históri-
cas” (País Vasco, Cataluña, Galicia y, aunque en menor medida, Andalucía),
la lucha contra el franquismo había incorporado, si bien con intensidades
diferentes, las reclamaciones territoriales, resumidas gráficamente en el lema
que presidió algunas de las principales manifestaciones populares: “libertad,
autonomía y Estatuto de Autonomía”.
El hecho diferencial de estos territorios, con profundas raíces históricas,
parecía aconsejar limitar a ellos su conversión en comunidades autónomas.
Pero no fue la decisión política finalmente tomada. Antes al contrario: se
impuso la fórmula conocida como “café para todos”. La consecuencia fue
la creación de estas entidades regionales en la totalidad del territorio estatal,
incluidas aquellas zonas donde no había una particular sensibilidad autonó-
mica, mediante la aprobación de los correspondientes estatutos de autonomía.
En el dato de la existencia de las comunidades autónomas, por tanto,
triunfó la uniformidad. Pero la diversidad aún podía prevalecer en otra
dimensión: en el contenido de la autonomía que se reconocía a cada región.
En efecto, el hecho de que todo el territorio estuviera dividido en comuni-
dades autónomas no implicaba necesariamente que todas ellas tuvieran un
contenido idéntico: cabía introducir la idea de la diferenciación tanto en el
aspecto organizativo de las comunidades (aparato institucional autonómico)
como en el relativo a sus funciones (nivel competencial autonómico). Esta
diferenciación de contenidos, por lo demás, encontraba apoyo en el propio
texto constitucional, en la medida en que prevé dos vías distintas de acceso
a la autonomía (habitualmente denominadas “vía rápida” y “vía lenta”), con
relevancia en el aspecto competencial, es decir, en relación con el techo com-
petencial que puede asumir la comunidad autónoma a través de su estatuto.
Si bien esta distinción era meramente temporal puesto que, transcurridos
cinco años desde su creación, las comunidades de vía lenta podían –como
efectivamente hicieron– incrementar su nivel competencial hasta equiparase
al otro tipo de comunidades.
El resultado del paso del tiempo, con las sucesivas reformas estatutarias
que se han ido produciendo, se ha traducido en un acercamiento de los
contenidos de todos los estatutos de autonomía. Es verdad que pueden ob-
servarse notables divergencias entre ellos, pero también lo es que resultan
mucho más evidentes sus semejanzas que sus diferencias.
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