El principio de buen funcionamiento de la administración pública y su carácter vinculante en la revisión judicial de actividades administrativas
| Autor | Alberto Montaña Plata |
| Páginas | 359-393 |
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sumario: Premisa: el principio de “buon andamento” de la administración pública
y su consideración positiva en el derecho colombiano; 1. La obsesión colombiana
por la distinción de formas de concreción de las actividades administrativas y su
incidencia en el control judicial del buen funcionamiento de la administración
pública; 2. Una luz de esperanza: los derechos e intereses colectivos y la acción
popular como instrumento subjetivo para la revisión judicial de la actividad ad-
ministrativa; 3. La timidez judicial y los retos de arriesgarse. Las actividades ad-
ministrativas y las posibilidades de construcción jurisprudencial; Consideraciones
finales; Bibliografía.
premisa: el principio de “buon andamento”
de la administracin pblica y su consideracin
positiva en el derecho colombiano
Son varios los Estados donde se ha contemplado y desarrollado un principio
jurídico, de más fácil comprensión en la ciencia administrativa que en el dere-
cho administrativo, cuyo contenido apunta a un correcto funcionamiento de
la administración pública. Sin embargo, ha sido en Italia donde este ha dado
lugar a desarrollos doctrinarios y jurisprudenciales más intensos, que a su vez
han servido de referente para reflexionar sobre otros ordenamientos jurídicos.
Si bien algunos autores italianos reconocen una posible influencia inglesa,
a partir de los desarrollos del concepto de good administration1, esta podría
ser solo aparente, si se coteja con el contenido material del principio italiano,
toda vez que el concepto inglés se ha concebido a través de desarrollos de los
conocidos principios de razonabilidad y proporcionalidad2.
* Traducción de irit milkes sánchez y laura anaya quintero.
1 aldo sandulli. “Il procedimento”, en sabino cassese (coord.). Trattato di diritto amminis-
trativo. Diritto amministrativo generale, t. 2, Milán, Giuffrè, 2000, pp. 955-956.
2 Ibíd. p. 956. En algunas ocasiones, sin embargo, se comprenden dentro de este concepto varios
principios cuyo contenido se puede asimilar, al menos parcialmente, al principio italiano; así se
indica en un estudio del Obudsman del Parlamentiary and Health Service, denominado: Prin-
ciples of good administration. Disponible en [http://www.ombudsman.org.uk/__data/assets/
pdf_file/0013/1039/0188-Principles-of-Good-Administration-bookletweb.pdf].
Sin Embargo, en este estudio, que es de 2007, se hace alusión a que desde hace cuarenta años en
el Reino Unido se han adelantado investigaciones sobre el concepto de Good Administration, es
decir, un considerable tiempo posterior a la Constitución Italiana donde se plasmó por primera
vez.
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Sin duda alguna, las razones de la popularidad del principio de “buon
andamento” de la administración en el derecho comparado, guardan relación
directa con la positivización que se produjo en la Constitución de la República
Italiana (1948) en cuyo artículo 97 vigente se establece:
Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione Eu-
ropea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assi-
curati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attri-
buzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo
i casi stabiliti dalla legge (cursiva fuera de texto).
Como se observa, se estableció en el plano de la organización administrativa
el obligatorio cumplimiento de dos principios: el buon andamento y la impar-
cialidad de la administración pública, principios que han dado lugar a una
evolución bastante importante e interesante, de la que nos limitamos a hacer
unos simples apuntes superficiales sobre el primero.
En relación con el buon andamento, y para los específicos propósitos de este
escrito, vale la pena centrar la atención en dos aspectos de su evolución: Su
carácter vinculante, y el contenido material del mismo.
El carácter vinculante del principio de buon andamento de la administración
pública no ha sido concebido siempre de la misma manera. En los primeros años
de vigencia de la Constitución italiana no se le atribuyó valor jurídico alguno,
y por ello se reconoció como una expresión que no tenía ninguna injerencia en
el ámbito administrativo3.
Luego, y con fundamento principal en la redacción de la disposición trascri-
ta, la Corte Constitucional italiana comprendió que este principio no resultaba
observable por las administraciones públicas sino, por el contrario, como un
mandato al legislador, cuando quiera que fuera a producir leyes sobre la orga-
3 guido corso. Manuale di diritto amministrativo, Turín, Giappichelli, 2010, p. 42.
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nización administrativa4. Esta interpretación obviamente suponía atribuirle un
contenido material a dicho principio y con este propósito5.
Finalmente, se entendió que los principios aludidos orientarían directamente
la actuación de las administraciones públicas, es decir, que con independencia
de la posibilidad de la Corte Constitucional de declarar la inconstitucionalidad
de una ley que no desarrollara este principio, cuando quiera que se refiriera a
la organización y funcionamiento administrativo, podría cuestionarse ante la
autoridad judicial competente (jurisdicción contencioso administrativa las más
de las veces por comprometer intereses legítimos) un comportamiento admi-
nistrativo preciso, por controvertir el contenido material de dicho principio6.
4 L. mazzarolli; G. pericu, A. romano, F. A. roversi monaco, F. g. scoca. Diritto ammi-
nistrativo, t. 1, Bolonia, Monduzzi, 1993, p. 381.
5 En un célebre fallo de la Corte Constitucional italiana en el que se declaró la inco nstitucionalidad
de una ley de la Asamblea Regional de Sicilia a través de la cual se creaban “oficinas periféricas”
de la Región, se estableció: “Ed invero nel primo comma dell’art. 97 Cost. non si può ravvisare
una semplice direttiva, rivolta prevalentemente agli organi dell’Amministrazione, come si è sos-
tenuto dalla difesa della Regione, né il suo contenuto può considerarsi limitato alla riserva della
legge, da esso disposta. Il comma in esame va, invece, collegato col successivo, il quale prescrive
che nell’ordinamento degli uffici siano determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le
responsabilità proprie dei funzionari. Tali determinazioni sono state considerate dal Costituente
come condizioni per assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, rav-
visandosi in esse i mezzi per raggiungere una razionale, predeterminata e stabile distribuzione
di compiti, nell’interesse del servizio, e per far sì che il cittadino, nel rivolgersi alla pubblica
Amministrazione, conosca con esattezza qual’è l’ufficio competente per il suo caso, quali ne
sono le attribuzioni, quali le responsabilità di colui che vi è preposto e che rappresenta, nei suoi
confronti, il pubblico potere. È superfluo soggiungere come queste esigenze siano di particolare
rilievo in materia finanziaria e tributaria. Pertanto, il contenuto precettivo dell’art. 97 esclude
che possano istituirsi uffici a cui si assegni un proprio personale, ma invece manchino di un
proprio ordinamento, o di cui non siano specificate le attribuzioni. È evidente che sarebbe un
facile modo di eludere il precetto costituzionale dar vita a nuovi uffici, creare e coprire un ruolo
organico di funzionari ed impiegati ad essi destinati, e rimandare a una legge futura il loro or-
dinamento e le loro attribuzioni”. Corte Constitucional. Sentencia n.º 14, 1962. Si bien en esta
sentencia comenzaba a reconocerse alguna incidencia del principio de “buon andamento” sobre
las administraciones públicas, por la naturaleza de lo que debía decidirse, se centra la atención
en la legislación relativa a la organización administrativa, la cual, al entender del máximo Tribu-
nal constitucional italiano, debía seguir unos contenidos mínimos que comenzaron a delimitar
materialmente a este principio.
6 Según se indicó en la nota anterior, ello comenzó a concebirse por la Corte Constitucional desde
la Sentencia n.º 14 de 1962. Con ocasión de ello, se dio inicio a un proceso en el que no solo se
mantuvo esta idea, sino que se fue robusteciendo el sustento material del principio, en relación
con la necesaria observancia que del mismo debían seguir las administraciones públicas; fue en
este contexto, tal y como se indicará más adelante en detalle, que a la organización administrativa
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