El procedimiento administrativo como herramienta para la paz
| Autor | Hugo Alberto Marín Hernández |
| Páginas | 397-438 |
397
sumario: 1. Concepción tradicional del procedimiento administrativo como
herramienta prácticamente exclusiva de defensa de derechos e intereses de los
administrados. La asimilación de sus propósitos con los del proceso judicial con-
tencioso administrativo; 2. El procedimiento administrativo como herramienta de
composición, de articulación y de ponderación entre derechos e intereses diversos
y plurales, que suelen encontrarse en colisión o conflicto. El denominado deber
de buena administración y la imprescindible diferenciación de propósitos entre
el proceso administrativo y el proceso judicial; 3. El acogimiento de la segunda
perspectiva expuesta en punto de la justificación y propósitos del procedimiento
administrativo, en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo. Elementos
en relación con los cuales la doctrina y la jurisprudencia habrán de ahondar en la
concreción de esa segunda perspectiva; 4. Propuestas encaminadas a robustecer
la utilización del procedimiento administrativo como herramienta de construc-
ción de paz.
1. concepcin tradicional del procedimiento
administrativo como herramienta prcticamente
exclusiva
de defensa
de derechos e intereses de los
administrados. la asimilacin de sus propsitos
con los del proceso judicial contencioso
administrativo
A lo largo del siglo pasado existió una generalizada concepción del procedi-
miento administrativo que empezó por catalogar a la Administración Pública
como una mera ejecutora de la ley y, por consiguiente, a las disposiciones pro-
cedimentales solo como garantías defensivas para los administrados; en esta
perspectiva, y desde su concepción global de la Administración como pura eje-
cución de normas, Merkl explica que en ese sentido la misma se identifica con
el poder judicial. El autor parte, como es conocido, de una identificación entre
las funciones judiciales y las administrativas, comoquiera que a su entender
ambas comportan la concretización de una norma legal abstracta, de suerte que
el único criterio de distinción válido entre Administración y Poder Judicial es
el orgánico y no el funcional1; de ahí que afirme que el único propósito perse-
guido por el procedimiento administrativo es el de
1 adolf merkl. Tratado general de Derecho Administrativo, México, Editora Nacional, 1980, pp.
32-62.
398 El procedimiento administrativo como herramienta para la paz
(…) proporcionar a los hombres que obtienen su derecho en cada caso particular
a través de las autoridades administrativas, las mismas garantías de juridicidad
(…) la misma seguridad de las relaciones jurídicas que ofrece el derecho procesal
judicial a todos aquellos a quienes se les declara o establece el derecho –por la vía
judicial–, es decir, en el juicio, fundamentalmente2.
En línea con lo anterior, desde muy temprano en el siglo xx se catalogó al pro-
cedimiento como uno de los elementos formales del acto administrativo –junto
con la forma de la decisión administrativa, dentro de la cual el rol determi-
nante lo desempeñó siempre la motivación–, por contraste con sus elementos
sustanciales, tales como su contenido o sus presupuestos fácticos3, de acuerdo
con la presentación habitual que respecto de este extremo realizó la doctrina4.
Esta construcción conceptual condujo a caracterizar el procedimiento como
un elemento carente de sustantividad propia, puramente accesorio, formal,
desconectado del fondo o de la sustancia de las decisiones administrativas,
circunstancia que incidió, asimismo, en que los vicios procedimentales fueran
considerados tradicionalmente, tanto por la doctrina como por la jurispruden-
cia, como defectos formales que en la mayor parte de las ocasiones no tenían la
capacidad de echar por tierra la juridicidad del acto administrativo definitivo.
En este contexto resulta comprensible que el interés por el procedimiento
administrativo haya sido en extremo limitado, y que se haya focalizado el análisis
en su consideración como un elemento del acto administrativo, particularmente
útil desde la perspectiva del control judicial de su juridicidad, en especial en la
tradición continental europea –de capital influencia en los sistemas jurídicos
latinoamericanos–, en la cual, a diferencia de lo que acontece en el derecho
público anglosajón,
(…) la organización y el procedimiento administrativo ocupan un segundo lugar
en el que apenas si se tratan cuestiones como la participación de los ciudadanos
en la Administración. Ese panorama no es hijo del capricho ni de una toma de
2 Ibíd., p. 283.
3 fernando garrido falla. Voz “Elementos del acto administrativo”, en Nueva Enciclopedia
Jurídica, vol. viii, Barcelona, Seix Barral, 1956, p. 454.
4 Cfr., en tal sentido, los planteamientos sobre el mismo punto hechos por eduardo garcía de
enterría y tomás ramón fernández. Curso de Derecho Administrativo, vol. i, 6.ª ed., Madrid,
Civitas, 1993, pp. 535 y ss.; rafael entrena cuesta. Curso de Derecho Administrativo, vol. i,
10.ª ed., Madrid, Tecnos, 1994, pp. 184 y ss., y ramón parada. Derecho Administrativo, vol. i,
7.ª ed., Madrid, Marcial Pons, 1995, pp. 138 y ss.
Hugo Alberto Marín Hernández 399
postura ideológica, sino fruto del hecho de que en la tradición continental europea
la garantía de la libertad no ha estado tanto en la génesis de la norma o del acto
cuanto en la reacción frente a él mediante la tutela jurisdiccional5.
La tradición continental europea, entonces, y bajo su égida igualmente culturas
jurídicas como la colombiana, han dejado usualmente en un segundo plano la
perspectiva procedimental en cuanto a la adopción de decisiones por la Ad-
ministración, pues en la concepción tradicional de esta como pura y simple
ejecutora de la Ley, el centro de atención del sistema de derecho público lo
constituye el acto administrativo, en tanto objeto del control jurisdiccional del
quehacer de las autoridades administrativas.
De este relativo menosprecio por las cuestiones procedimentales ha dado
cuenta igualmente Cassese, quien subraya que el énfasis puesto en la ciencia
jurídica por el estudio de la deci
sión final, en
contraste con el menor interés
suscitado por el procedimiento de su elaboración se explica, en primer término,
por la influencia del derecho privado en la confección y examen del entramado
de presupuestos de validez de los actos administrativos, si se tiene en cuenta
que para la dogmática iusprivatista la
trascendencia del recorrido de formación
de la voluntad resulta escasamente relevante y, en segundo lugar, debido a la
preocupación exclusiva de la Administración por los aspectos de su actividad
considerados relevantes desde el punto de vista de su examen judicial, vale decir,
por los elementos esenciales de la decisión materia de impugnación judicial6.
Se trata, entonces, de una caracterización del procedimiento administrativo
que lo identifica casi exclusivamente como mecanismo diseñado para la defen-
sa de derechos e intereses frente a la actividad de la Administración, garantía
que se suma a las que ofrecen los recursos administrativos, y el ya mencionado
control efectuado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, meca-
5 ignacio de otto. “Recensión al libro de Raúl Bocanegra El valor de las sentencias del Tribunal
Constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional, 6, septiembre-diciembre de 1982,
p. 327. En similar sentido el profesor garcía de enterría ha sostenido que, a
diferencia del
derecho angloamericano, “… el derecho administrativo europeo viene a ser, como se decía en
nuestra época clásica, el pecador arrepentido que había fundado un hospicio para acoger a los
pobres que él mismo había despojado previamente, parece preferible que ese despojo previo no se
produzca, aunque la generosidad posterior tenga luego menos ocasión de lucirse”. Cfr. eduardo
garcía de enterría. “Algunas reflexiones sobre el derecho norteamericano (a propósito de una
nueva exposición sistemática del mismo)”, Revista de Administración Pública, 1978, pp. 256-257.
6 sabino cassese. Las bases del derecho administrativo, Madrid, Ministerio para las Administra-
ciones Públicas, 1995, p. 250.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba