La reversión en el contrato de concesión del servicio público de aseo bajo el esquema de áreas de servicio exclusivo
| Autor | Ángela María Medina Panqueva |
| Páginas | 245-293 |
captulo iv
la reversin en el contrato de concesin
del servicio pblico de aseo bajo el esquema
de reas de servicio exclusivo
delimitacin del objeto contractual
que se analiza
El servicio público de aseo comprende varios componentes o actividades,
por lo que resulta pertinente señalar que nuestro análisis se limitará a los
contratos de concesión para la asignación de áreas de servicio exclusivo
para la prestación del servicio público de aseo que suscriben las entidades
territoriales, respecto de residuos de origen residencial y otros residuos que
puedan ser manejados de acuerdo con la capacidad de la persona prestadora
y para aquellos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso
no puedan ser recolectados, manejados, tratados o dispuestos normalmente
por la persona prestadora del servicio432, en sus actividades de recolección,
transporte, transferencia, tratamiento y disposición final de los residuos
sólidos generados por dichas actividades, como las actividades de barrido y
limpieza de vías y áreas públicas y la recolección, transporte, transferencia,
tratamiento, y disposición final de los residuos sólidos originados por estas
actividades.
No se analizarán los contratos que tienen como objeto las actividades
o componentes de disposición final433, tratamiento o aprovechamiento de
residuos sólidos434, como tampoco los que tienen por objeto residuos de
carácter peligroso, hospitalario e infeccioso435.
432 Estas características de los residuos sólidos fueron definidas por el Decreto 1713 de 200 2, como
propias de los servicios “ordinario” y “especial”, respectivamente, clasificación que considera-
mos útil en cuanto a la descripción del tipo de residuo pero que, creemos, no puede utilizarse
actualmente. Véase supra nota al pie de página 110.
433 El Decreto 838 de 2005, por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición
final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones, en su artículo 1º, define: “Disposición
final de residuos sólidos.- Es el proceso de aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no
aprovechables, en forma definitiva, en lugares especialmente seleccionados y diseñados para
evitar la contaminación, y los daños o riesgos a la salud humana y al ambiente”.
434 El Decreto 1505 de 2003, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1713 de 2002, en
relación con los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos y se dictan otras disposiciones,
en su artículo 1º contiene las siguientes definiciones: “Aprovechamiento en el marco de la Gestión
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435.
I. particularidades contractuales
de la reversin en las concesiones del servicio
pblico de aseo, bajo el esquema de reas
de servicio exclusivo
Teniendo en cuenta el objeto de nuestro estudio436, resulta ilustrativo dar una
mirada a los antecedentes de la contratación por concesión de la prestación del
servicio de aseo, bajo el esquema de áreas de servicio exclusivo, tomando como
ejemplo el Distrito Capital de Bogotá, no sólo por ser capital del país, sino
porque las empresas437 a cargo de la gestión del servicio poseen sistemas de
diseño y operación, tanto en su parte operativa como en su gestión comercial,
Integral de Residuos Sólidos. Es el proceso mediante el cual, a través de un manejo integral de los
residuos sólidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo económico y productivo en
forma eficiente, por medio de la reutilización, el reciclaje, la incineración con fines de generación
de energía, el compostaje o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambien-
tales, sociales y/o económicos”. “Aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de
aseo. Es el conjunto de actividades dirigidas a efectuar la recolección, transporte y separación,
cuando a ello haya lugar, de residuos sólidos que serán sometidos a procesos de reutilización,
reciclaje o incineración con fines de generación de energía, compostaje, lombricultura o cualquier
otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos en el
marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos”.
435 Resolución Cra 151 de 2001 “Artículo 1.3.7.3.- Modalidades de prestación del servicio de aseo que
son objeto de exclusividad. El área de servicio exclusivo podrá comprender las modalidades de
prestación de servicio ordinario y de servicio especial, exceptuando de esta última modalidad la
prestación del servicio de aseo para residuos de carácter peligroso, hospitalario e infeccioso”
(Destacado en cursivas por fuera del texto original). Ver supra, nota al pie de página n.º 110.
436 Sobre los antecedentes de la prestación del servicio de aseo en Colombia antes de las reformas
estructurales consignadas en la Constitución de 1991, remitimos al recuento histórico presen-
tado por aMador CaBra, luis eduardo. Op. cit., pp. 52 a 65. El autor divide la historia de la
prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en cuatro grandes períodos, entre
1875 y 1930 (modo privado de suministro de servicios), entre 1930 y 1950 (modo centralista
de prestación), entre 1950 y 1990 (modo asistencialista de prestación) y después de 1990 (re-
formas estructurales en los servicios públicos), subdivisión que, el autor señala, obedece a tres
criterios: el grado de intervención del Estado, los mecanismos de financiación y la propiedad
de las empresas.
437 Cfr. Hauriou. Jurisprudence Administrative, t. iii, pp. 606 y 607, citado por villar Palasí, José
luis. Lecciones sobre contratación administrativa, Madrid, Universidad Complutense, Sección de
Publicaciones, 1969, p. 176, “La ejecución de obras, el suministro de grandes masas de bienes o
la gestión de un servicio exigen en los contratistas, cada vez más, solvencia técnica y económica
(volumen de empresas, utillaje adecuado, capacidad financiera, etc.); resulta así que el número
de empresas capaces de satisfacer estas exigencias es relativamente pequeño, con lo que son casi
siempre los mismos empresarios con los que la Administración contrata”.
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que garantizan su prestación en condiciones de eficiencia438 y están muy
bien calificadas respecto a los demás países de Latinoamérica, aspecto que
resulta de utilidad frente al análisis de los bienes destinados a la prestación
del servicio público.
Sumado a ello, según datos del documento Conpes 3530 de 23 de junio
de 2008, el desconocimiento de la normatividad del sector se refleja, entre
otros, en el bajo desarrollo de inversiones sin considerar los requisitos mí-
nimos de infraestructura establecidos, problema especialmente visto en las
municipios menores y zonas rurales” 439, resultando útil acoger el ejemplo
de la capital del país, por abarcar el mayor grado de inversiones440 en la
prestación del servicio. Pasamos a desarrollar lo anunciado:
Previo a la expedición de las Leyes 80 de 1993 y 142 de 1994, la Empresa Dis-
trital de Servicios Públicos (edis) suscribió contratos de prestación de servicios441
438 Decreto 1713 de 2002 “Artículo 1º. Prestación eficiente del servicio público de aseo. Es el servicio
que se presta con la tecnología apropiada a las condiciones locales, frecuencias y horarios de
recolección y barrido establecidos, dando la mejor utilización social y económica a los recursos
administrativos, técnicos y financieros disponibles en beneficio de los usuarios de tal forma que
se garantice la salud pública y la preservación del medio ambiente”.
439 Consejo Nacional de Política Económica y Social, Departamento Nacional de Planeación, Li-
neamientos y Estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la Gestión Integral
de Residuos Sólidos, Bogotá, junio/ 2008, p. 11.
440 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Informe Anual de Servicios Públicos en
Colombia 2008, junio/2009, pp. 95 y 96. Conforme la información suministrada por la Superin-
tendencia de Servicios Públicos, tomada del Sistema Único de Información (SUI), 41 empresas
reportaron ejecución de inversiones en el sector de aseo, con corte a marzo de 2009, muestra
que permite concluir a dicha entidad de control y vigilancia que: “El 58% de las inversiones
fueron ejecutadas por empresas de carácter privado, prevaleciendo las empresas de 25.000 a
80.000 usuarios, mientras que en las empresas de carácter público el mayor nivel de inversio-
nes se observa en empresas de más de 80.000 usuarios. El 86% del total de las inversiones son
ejecutadas con recursos provenientes de tarifas, mientras que únicamente el 14% proviene de
aportes de otros entes territoriales. Las inversiones son realizadas principalmente en mejoras
técnicas y materiales relacionadas con la operación de los sitios de disposición final, le siguen
las inversiones relacionadas con vehículos y renovación del parque automotor y también hay
inversiones relacionadas con campañas ciudadanas de aseo y góndolas para basura”.
441 Contratos 048 y 049 de 1989. Cfr. Consejo de Estado, Sentencia de 22 de agosto de 1996, M. P.
Jesús María Carrillo Ballesteros, Demandante: Sindicato Empresa Distrital de Servicios
Públicos. Demandado: Empresa Distrital de Servicios Públicos; Fanalca Compagnie Generale
des Eaux; Expediente: 10398. El Consejo de Estado conocía de la apelación de la Sentencia
proferida el 15 de septiembre de 1994 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en
asunto en que se demandó la nulidad del contrato de prestación de servicios n.º 048 de 1989,
suscrito entre la Empresa Distrital de Servicios Públicos, Consorcio Fanalca S.A, y Compagnie
Generale Des Eaux, suscrito bajo el amparo del estado de emergencia social y sanitaria declarado
por el Alcalde Mayor de Bogotá mediante Decreto 0888 del 31 de octubre de 1988. En ese fallo el
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