Sentencia de Tutela nº 886/14 de Corte Constitucional, 20 de Noviembre de 2014

1. Competencia

   Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de los trámites de referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991[57].

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico

   2.1. En los casos objeto de revisión, dos (2) mujeres que manifiestan ser madres cabeza de familia y víctimas del desplazamiento forzado, exigen la garantía de su derecho fundamental a una vivienda digna porque no han podido acceder a las casas de interés social, que iban a adquirir con la ayuda de unos subsidios de los que fueron beneficiarias en los municipios de Granada y Villavicencio, M.. Agrego que han pasado más de cuatro (4) y siete (7) años, respectivamente, y las constructoras involucradas no han terminado de edificar los inmuebles.

   2.2. Frente a esta situación, la Sala de Revisión debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneran el derecho fundamental a la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento forzado las entidades territoriales y las empresas constructoras que no hacen efectiva la entrega de las soluciones habitacionales a las que aquellas tienen derecho, bajo el argumento de que su construcción no ha terminado, pues se ha presentado incumplimiento contractual, a pesar de que el plazo respectivo se encuentra vencido, las accionantes requieren de sus viviendas con urgencia por carecer de una propia y carecen de dinero suficiente para cancelar un arrendamiento, sin sacrificar con esto el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales?

   2.3. Para dar respuesta a este interrogante, la Sala recordará su jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la vivienda digna haciendo especial énfasis en el alcance que tiene esta garantía constitucional cuando su titular ha sido víctima del desplazamiento forzado. Posteriormente, explicará cuáles son los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela en esta materia[58]. Finalmente, abordará el estudio de los casos concretos analizando su procedencia y determinando si hubo una afectación a los derechos fundamentales de las accionantes.

3. Contenido del derecho fundamental a la vivienda de la población en situación de desplazamiento forzado – reiteración de jurisprudencia

   3.1. El derecho a la vivienda digna está consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política de 1991 en los siguientes términos: “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”. En el plano internacional, este derecho está desarrollado en diferentes instrumentos suscritos y ratificados por Colombia, así como en los pronunciamientos de los órganos internacionales autorizados para interpretarlos[59]. El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, por ejemplo, sostiene que: “[t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios […]” (negrillas fuera de texto original). Por su parte, el numeral 1º del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[60], establece lo siguiente: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia […]” (negrillas fuera de texto). Este artículo fue desarrollado en la Observación General No. Cuatro del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, de la siguiente manera:

   “El derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, la dignidad inherente a la persona humana, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término vivienda se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: el concepto de vivienda adecuada significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”.

   3.2. En desarrollo de estas normas, la Corte ha señalado que todos los ciudadanos tienen derecho a disponer de un sitio habitable que revista las características suficientes para refugiarse de las inclemencias externas y realizar allí su proyecto de vida[61]. De esta manera, ha puesto de presente las tres (3) dimensiones que abarca el derecho: (i) la libertad del uso y la defensa de la vivienda cuando su disfrute se ve obstruido ilegal, ilícita o injustamente por los particulares o por el Estado[62], y (ii) la tenencia de una vivienda propia o ajena[63], y (iii) las calidades que esta ha de tener para que su habitante pueda vivir en condiciones mínimas de dignidad y seguridad.

   3.3. En cuanto a las características generales de este derecho, la Corte ha precisado los siguientes siete (7) elementos básicos[64]: (i) seguridad o protección jurídica de las distintas formas de tenencia contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier interferencia arbitraria e ilegal; (ii) disponibilidad de los servicios, materiales e infraestructura necesaria para garantizar la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes[65]; (iii) gastos de tenencia soportables de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de la vida digna de sus residentes[66]; (iv) vivienda habitable que cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan resguardarse de las inclemencias del clima y ocuparla sin peligro para su integridad física o salud; (v) asequibilidad en términos de una oferta de vivienda suficiente y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia[67]; (vi) ubicación en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes y con fácil acceso a opciones de empleo, servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales[68], y (vii) adecuación respecto a las características culturales de sus habitantes sin sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos[69]. El primero (1º), el tercero (3º) y el quinto (5º) elemento se refieren a la segunda (2ª) dimensión del derecho a la vivienda digna, a saber, la tenencia de una vivienda propia o ajena. Los tres (3) elementos restantes, corresponden a la tercera (3ª) dimensión: las calidades que ha de tener la vivienda para ser considerada digna.

   3.4. En relación con su titularidad, esta Corporación ha señalado que la vivienda digna no es un bien jurídico de carácter exclusivamente individual[70]. Antes bien, frecuentemente es disfrutada por un grupo: la familia. Esta ostenta una protección constitucional especial en virtud del artículo 42 superior y requiere de un espacio determinado para desarrollarse en conjunto con los procesos sociales que le son propios[71]. Dicho espacio corresponde a la vivienda y las condiciones antes indicadas, que cualifican su dignidad y benefician a cada uno de sus integrantes, son de suma importancia para su sobrevivencia. Sin la mencionada protección, esta se ve desprotegida y corre el riesgo de disolverse[72].

   3.5. Como ocurrió con los demás derechos económicos, sociales y culturales, desde sus primeros pronunciamientos la jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad del derecho a la vivienda digna señalando que, como se trataba de un derecho de carácter prestacional, su contenido debía ser precisado en forma programática por las instancias del poder que han sido establecidas con fundamento en el principio democrático y de conformidad con las condiciones jurídico materiales disponibles en cada momento histórico[73]. Sin embargo, la competencia del juez constitucional fue paulatina y progresivamente reivindicada hasta el punto de que hoy se reconoce el carácter fundamental de este derecho de manera autónoma[74].

   3.6. En un primer momento, la Corte señaló que respecto de la faceta de libertad de uso y defensa del derecho a la vivienda digna, la acción de tutela era procedente frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de los particulares cuando se satisfacían los requisitos generales de procedibilidad e, incluso, cuando no existían desarrollos normativos al respecto[75]. Seguidamente, sostuvo que la vivienda digna era un derecho fundamental cuando la ausencia de su reconocimiento oportuno vulneraba o amenazaba de manera ostensible un derecho del cual no existía discusión sobre su naturaleza fundamental[76]. Posteriormente, amplió esa tesis reconociendo su fundamentalidad cuando se evidenciaba una afectación al mínimo vital como resultado del despojo ilegal de la vivienda y, especialmente, cuando la parte actora se encontraba en una situación de debilidad manifiesta o era un sujeto de especial protección constitucional[77]. Poco tiempo después, señaló que el derecho adquiría un carácter fundamental cuando su contenido había perdido la vaguedad e indeterminación que obstaculizaba su exigencia en sede de tutela[78].

   3.7. Finalmente la Corte reconoció el carácter fundamental de esta garantía de manera autónoma dada la relación directa que sostiene con la dignidad humana[79]; tesis que ha sido sostenida por la Corporación hasta la actualidad. Según la jurisprudencia constitucional, la dignidad humana se manifiesta de tres (3) maneras: (i) como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según esa elección (vivir como se quiere); (ii) como acceso al conjunto de las circunstancias materiales necesarias para desarrollar el proyecto de vida (vivir bien), y (iii) como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)[80]. A su vez, la Corte ha señalado que la dignidad humana es protegida y promovida como (i) principio fundante del ordenamiento jurídico o valor, (ii) principio constitucional, y (iii) derecho fundamental autónomo. Teniendo esto en mente, la Corporación ha considerado que el derecho a la vivienda digna está estrictamente ligado con la dignidad humana entendida como valor, puesto que la disposición de un sitio de habitación adecuado es absolutamente necesaria para el desarrollo del proyecto de vida toda vez que facilita la supervivencia del sujeto y, además, es allí donde transcurre una porción importante de su vida y la de su familia. De esta manera, autorizando la Constitución el reconocimiento de derechos fundamentales no positivizados explícitamente en su capítulo primero (1º), la Corte incluyó dentro de esta categoría a la vivienda digna como una condición para lograr la libertad de elección del plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en la sociedad desarrollando un papel activo en ella. En estos términos, calificar como fundamental el derecho a la vivienda digna a pesar de que hace parte de los derechos económicos, sociales y culturales, llevó a esta colegiatura a adoptar una postura más cercana al ideario plasmado por los Constituyentes y, adicionalmente, más respetuosa de los compromisos adquiridos por el Estado colombiano a nivel internacional[81].

   3.8. Al introducir esta lectura sobre el derecho a la vivienda digna, la Corte aclaró que sostener la idea contraria, afirmando que ese derecho no es fundamental autónomamente porque tiene una faceta prestacional, es desconocer que todos los derechos constitucionales, con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales o del medio ambiente, poseen un matiz prestacional. Sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, todo derecho comprende tanto un mandato de abstención (protección y respeto), como de prestación (garantía), y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental o para restringir su defensa en sede de tutela. Tampoco se debe afirmar que los únicos derechos que pueden ser exigidos mediante esta acción son aquellos cuyo contenido ha sido plenamente desarrollado, dado que todos gozan de un grado de indeterminación propio del lenguaje con el que se redactan las cartas políticas. La distinción entre derechos civiles y políticos de un lado a derechos económicos, sociales y culturales, (DESC), de otro, solamente responde a razones históricas y metodológicas, y no necesariamente a que unos sean más relevantes que otros, todos son. De esta manera, si se adoptara la tesis descrita, no se podría predicar la fundamentalidad de ninguno de los derechos; ni siquiera del derecho a la vida misma toda vez que para garantizarlo el Estado debe, por ejemplo, financiar la creación y el funcionamiento de una fuerza pública encargada de velar por la seguridad de la ciudadanía. Por consiguiente, el carácter fundamental de una garantía o una libertad consagrada en la Constitución no reside, como se creía antes, en la posibilidad de ordenar su amparo de manera inmediata sino, por el contrario y como ya se dijo, en su relación intrínseca con una de las facetas de la dignidad humana, pilar del Estado Social de Derecho.

   3.9. Ahora, si bien es obvio que el respeto y la protección del derecho a la vivienda digna pueden ser exigibles de manera inmediata en sede de tutela, no todos los aspectos que se derivan de la garantía de este derecho pueden ser exigidos del mismo modo porque el cumplimiento completo de algunas de estas obligaciones se extiende necesariamente en el tiempo dada la inversión de recursos humanos y económicos que involucran. Así, por ejemplo, se le puede exigir al Estado que se abstenga de lesionar directamente el derecho a la vivienda digna y que impida que otras personas lo hagan, pero no todos los ciudadanos pueden, en principio, exigirles a las autoridades que les garanticen completamente el goce efectivo de su derecho. La Constitución admite que la satisfacción plena de algunos derechos exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada su escasez, la satisfacción de algunas aristas de ciertos derechos está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva’. De esta manera, si bien hoy se reconoce el carácter fundamental del derecho a la vivienda digna, al Estado colombiano sólo le son exigibles algunos contenidos mínimos o esenciales en el corto plazo puesto que, en relación con los demás, su obligación se agota en iniciar inmediatamente el proceso encaminado a su completa realización con miras a obtener el resultado esperado y definitivo en el mediano y largo plazo[82].

   3.10. En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, la Corte ha señalado que, cuando menos, puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho (como mínimo, disponer de un plan); (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho, y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[83] En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, el Estado debe asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.

   3.11. Las personas en situación de desplazamiento forzado tienen un derecho especial a la vivienda digna toda vez que este fenómeno, por definición, implica el despojo, la usurpación, la destrucción o el abandono forzado del lugar de residencia[84]. Razón por la cual, se caracterizan porque: (i) han tenido que prescindir de sus viviendas de manera forzada y repentina, y (ii) carecen de los recursos necesarios para acceder de forma oportuna a soluciones habitacionales temporales o definitivas en el lugar de recepción o reubicación, toda vez que las precarias condiciones económicas en las que vivían antes de la violencia se vieron agravadas con el desplazamiento[85]. La gran mayoría de personas en situación de desplazamiento no cuentan con tenencia sobre una vivienda propia o ajena y les es imposible adquirirla por sus propios medios; hecho que les impide elegir y reconstruir libremente su plan de vida, así como reincorporarse a la sociedad desarrollando un papel activo en ella. Esta situación los diferencia de los otros grupos poblacionales en condiciones de vulnerabilidad dado que estos últimos no suelen vivir la misma privación y desprotección con igual intensidad. La ausencia de una vivienda les representa a las personas en situación de desplazamiento una amenaza directa y grave a sus otros derechos fundamentales porque, o bien estos se ven afectados directamente por la ausencia de una residencia, o bien porque, con el ánimo de adquirir una, se ven en la obligación de sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos prescindiendo, por ejemplo, del pago de seguridad social, de una alimentación adecuada, de los servicios de educación o de su mínimo vital, entre otros. Como consecuencia de esto, su acceso a la vivienda digna es especial, preferente, prioritario, integral, excepcional y expedito, toda vez que su privación condiciona directamente el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales, desconoce la existencia de un derecho subjetivo y fundamentalmente autónomo y agrava sus marcadas condiciones de vulnerabilidad y exclusión.

   3.12. El conjunto de contenidos mínimos o esenciales del derecho a la vivienda digna ha sido precisado para el caso de la población en situación de desplazamiento forzado. Así pues, la jurisprudencia ha señalado que las autoridades responsables del manejo y atención de esta población tienen las siguientes obligaciones mínimas en materia de vivienda, cuyo cumplimiento les es exigible en el inmediato o en el corto plazo[86]: (i) reubicar a las personas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindarles alojamiento temporal en condiciones dignas hasta tanto no se provea una mejor alternativa para asegurar el derecho a la vivienda digna[87]; (iii) facilitarles, posteriormente, el acceso a una vivienda permanente aplicando la normatividad vigente con el ánimo de ofrecerles una solución definitiva, adoptando una interpretación favorable de la misma[88] y asegurando la protección constitucional reforzada a que tiene derecho esta población a través de la promoción y ejecución de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas, entre otros; (iv) garantizarles la seguridad jurídica de la tenencia de las viviendas; (v) proporcionarles asesoría sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas informándoles acerca de las posibilidades de acceso a los subsidios de vivienda, acompañándolas en el trámite de dichos subsidios y absteniéndose de imponerles requisitos adicionales para postularse a los mismos; (vi) adoptar un enfoque diferencial en el diseño de los planes y programas tomando en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen a su interior (personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas en situación de discapacidad, etc.)[89], y (vii) eliminar las barreras que les impiden acceder a los programas de asistencia social del Estado, entre otras. Hasta tanto el Estado no cumpla con todas las anteriores obligaciones y, en particular, con la tercera (3ª) y cuarta (4ª) referente a las soluciones habitacionales definitivas y jurídicamente protegidas, no se puede afirmar que cesaron sus obligaciones constitucionales en materia de vivienda con respecto a la población desplazada.

   3.13. Según el Decreto 4800 de 2011[90], la obligación de brindar una solución de alojamiento temporal a las víctimas del desplazamiento forzado hace parte de las tres (3) etapas de la ayuda humanitaria que se les debe brindar. En la primera de estas etapas (ayuda inmediata), el alojamiento temporal debe ser garantizado desde la ocurrencia del hecho y hasta la inscripción de las personas en el RUV y puede consistir en auxilios monetarios, convenios de alojamiento con particulares o construcción de modalidades de alojamiento temporal con los mínimos de habitabilidad y seguridad integral requeridos. En la segunda (ayuda de emergencia), el alojamiento se otorgará durante el año siguiente al hecho victimizante. En la tercera y última (ayuda de transición), el alojamiento se debe ofrecer cuando la persona todavía carece de una vivienda adecuada como consecuencia del desplazamiento forzado a pesar de que este haya ocurrido hace más de un año. Según los artículos 108, 109, 113 y 116 del mencionado Decreto, el alojamiento es responsabilidad de la entidad territorial durante la primera (1ª) etapa, de la UARIV durante la segunda (2ª) y de ambas entidades de manera conjunta durante la tercera (3ª). Según el artículo 117 de la norma citada, la suspensión de estas ayudas está condicionada, entre otros factores, a la participación del hogar en los programas sociales orientados a satisfacer sus necesidades en materia de vivienda. Requisito que, atendiendo a su finalidad, sólo puede darse por satisfecho cuando el acceso a dichos programas se transforma en soluciones reales y efectivas. Esto es, cuando la persona, por ejemplo, adquiere una vivienda propia a través de un programa de vivienda de interés social.

   3.14. Por disposición del artículo 131 del Decreto 4800 de 2011[91], la obligación de brindar una solución habitacional de carácter permanente a las víctimas del desplazamiento forzado está en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en el área urbana, y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el área rural. Estas entidades tienen la función de atender a la población desplazada garantizando su acceso prioritario y preferente a las bolsas ordinarias o específicas vigentes de subsidio familiar de vivienda para contribuir a la restitución de las residencias que, con ocasión del conflicto armado interno, se vieron afectadas por el despojo, el abandono, la pérdida o el menoscabo. Las entidades territoriales, por su parte, están comisionadas por mandato expreso del artículo 135 del mencionado Decreto 4800 de 2011 a contribuir en la ejecución de la política habitacional para las víctimas a través de: (i) la generación de alternativas que incentiven el desarrollo y la ejecución de proyectos de vivienda para esta población; (ii) habilitando el suelo para su construcción, y (iii) ejecutando proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001 de 2005, entre otras.

   3.15. Ahora bien, en relación con el tema específico del que se ocupará la Sala de Revisión al abordar los casos concretos, a saber, la falta de acceso a una solución habitacional permanente para la población desplazada como consecuencia del incumplimiento contractual de las empresas constructoras, la Corte Constitucional se ha pronunciado en, al menos, cuatro (4) ocasiones. En tres (3) de ellas la discusión de fondo ha estado relacionada con el desarrollo del proyecto Ciudadela S.A. en Villavicencio, M., del cual la señora M.J.P.M. (Expediente T-4379788) es beneficiaria. A continuación, se hará una reseña jurisprudencial de estos casos.

   3.16. En la Sentencia T-472 de 2010[92], la Sala Quinta (5ª) de Revisión de esta Corporación conoció del caso de una víctima de desplazamiento forzado que, después de recibir un subsidio para la adquisición de una vivienda nueva por parte de Fonvivienda, lo utilizó para hacerse acreedor de una casa en el proyecto de interés social Ciudadela S.A., celebrando el respectivo contrato de construcción con la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos. Sin embargo, nunca le entregaron el inmueble porque no se había realizado la adjudicación del lote sobre el cual debía realizarse la construcción de su casa. Esta situación, determinó la Corte, lesionó su derecho fundamental a la vivienda digna en la medida en que lo privó de una solución habitacional permanente, le generó total incertidumbre sobre la fecha de entrega y fue indiferente ante las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encontraba. Razón por la cual, calificó de reprochable el hecho de que los proyectos de vivienda de interés social para atender a la población vulnerable tardaran años en concluirse por adolecer de innumerables problemas administrativos internos como resultado de la falta de planeación y organización en su respectiva ejecución. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala le ordenó a la Unión Temporal, a las personas jurídicas que la integraban, a la empresa constructora y al gobierno municipal a que, en una acción coordinada que debía realizarse durante los dos (2) meses siguientes a la notificación de dicha providencia, le asignaran un lote al peticionario y le construyeran allí su casa propia.

   3.17. En la Sentencia T-573 de 2010[93] la Sala Tercera (3ª) de Revisión se ocupó de una acción de tutela instaurada por otras de las mujeres desplazadas que resultaron beneficiadas del proyecto de vivienda de interés social Ciudadela S.A.. La accionante, había recibido un subsidio para la adquisición de una residencia nueva por parte de Fonvivienda y V. le había adjudicado un lote como subsidio en especie, exigía el cumplimiento del contrato de construcción celebrado con la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos, toda vez que no le habían entregado su casa aunque el plazo previsto para la entrega de su vivienda había vencido hacía más de tres (3) años, aún no la recibía. La empresa encargada de la construcción del inmueble señaló que no había iniciado la obra porque la entidad del municipio encargada de los espacios comunes, no había construido las obras urbanísticas y, como consecuencia, Fonvivienda no había hecho el desembolso del subsidio. Tras constatar que el incumplimiento contractual fue la razón del retraso y que existía una confusión y una falta de comunicación entre las entidades involucradas que impedía constatar plenamente qué entidad era la verdadera responsable de los hechos, la Sala reafirmó la existencia de un estado de cosas inconstitucional sobre la situación de la población desplazada y ordenó la entrega de una casa igual o de mejores condiciones a la accionante durante los treinta (30) días siguientes a la notificación de la respectiva providencia.

   3.18. Posteriormente, la Sala Novena (9º) de Revisión se ocupó, nuevamente, de dos (2) casos relacionados con la ciudadela S.A.. En la Sentencia T-088 de 2011[94], la Sala Novena (9º) de Revisión conoció de dos (2) acciones de tutela instauradas por víctimas del desplazamiento forzado contra la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos. Los peticionarios habían recibido un subsidio para la adquisición de una residencia nueva por parte de Fonvivienda, la empresa municipal les había asignado un lote en el mencionado proyecto, habían suscrito el respectivo contrato de construcción con la Unión Temporal en dos mil seis (2006) y habían hecho los aportes personales exigidos para que iniciaran las obras. Sin embargo, nunca recibieron las casas a las que tenían derecho. En relación con el incumplimiento contractual alegado, la Sala encontró que este obedecía a lo siguiente:

   “El obstáculo que las diferentes entidades involucradas identificaron para la finalización del proyecto, consiste principalmente en el incumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales encargados del pago de las viviendas. Específicamente, V. entregó el lote en el cual se está desarrollando la Ciudadela pero no lo dotó de la infraestructura urbanística adecuada (acueducto, alcantarillado pluvial, redes eléctricas, planta de tratamiento, andenes, sardineles y vías, entre otros). Además, no contempló en el proyecto presupuesto para responder a imprevistos de este orden. Debido a lo anterior, la U.T tuvo que detener el avance de la construcción y fue necesario que se surtieran largas negociaciones tendientes a obtener el cumplimiento de la empresa industrial y comercial de Villavicencio. Finalmente, en las reuniones interinstitucionales convocadas alrededor del proyecto se adoptó la decisión de que el departamento del M. aportara recursos adicionales para terminar las obras de urbanismo. Estos recursos fueron obtenidos en el 2009, y están siendo ejecutados por una entidad externa, que fue la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América -CASA. No es claro, sin embargo, si este dinero es suficiente para culminar el proyecto. […] Respecto de los inmuebles adjudicados a personas en situación de desplazamiento, la mora de V. incidió en que Fonvivienda, aportante del subsidio que financia parcialmente el valor del inmueble, se negara a ordenar el desembolso total del valor de los subsidios, pues este fue condicionado al avance en la ejecución de las obras. Toda vez que el dinero de estos subsidios hace parte de vigencias fiscales anteriores, es preciso que Fonvivienda expida continuamente resoluciones que prorroguen la vigencia del auxilio. De este modo, el aporte financiero más significativo de las viviendas que hacen parte del proyecto permanece sujeto a la discrecionalidad de las entidades del orden nacional quienes pueden decidir o no continuar renovando su ayuda”.

   3.19. Teniendo en cuenta lo anterior, señaló que el prolongado retraso en la entrega de las casas desconocía tres (3) de los siete (7) elementos básicos del derecho fundamental a la vivienda digna, a saber, el acceso efectivo a una solución habitacional de carácter permanente, la disponibilidad de servicios e infraestructura y los costos razonables. Razón por la cual, declaró la sobrevivencia del estado de cosas inconstitucional ante la persistente carencia de capacidad y coordinación institucional. Con el ánimo de superar la mencionada problemática, la Sala impartió una serie de órdenes con un efecto inter comunis[95]. Es decir, en beneficio de todos los propietarios de la ciudadela S.A. que se encontraban en la misma situación pero que, no obstante lo anterior, no habían interpuesto una acción de tutela. Particularmente, ordenó lo siguiente: (i) a V., que culminara los trabajos urbanísticos en dos (2) y cuatro (4) meses, según el estado de avance de las respectivas obras; (ii) a la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos que terminara la construcción de todas las viviendas comprendidas en la Etapa II del proyecto en el término máximo de tres (3) meses contados a partir de la fecha en que se terminaran las obras de urbanismo; (iii) a V., que entregara las viviendas adjudicadas a la población desplazada beneficiaria en el término de un (1) mes contado a partir de la culminación de las obras de los inmuebles; (iv) a Fonvivienda, a que prorrogara de nuevo las Resoluciones en virtud de las cuales había otorgado los subsidios habitacionales para evitar su vencimiento, y (v) a Acción Social (hoy UARIV), a que entregara de forma automática el auxilio de alojamiento a quienes no lo habían recibido el último año y hasta que se les entregaran sus casas.[96]

   3.20. Finalmente, en la Sentencia T-409 de 2013[97], la Sala Séptima de Revisión conoció de dos (2) acciones de tutela presentadas por víctimas del desplazamiento forzado que no habían recibido sus casas de manera oportuna a pesar de que (i) habían recibido un subsidio por parte de Fonvivienda para adquirir una vivienda nueva de interés social en el municipio de Ibagué y Villavicencio, respectivamente, y (ii) habían celebrado los contractos de construcción con las empresas encargadas de la obra. A este respecto, la Sala determinó que el incumplimiento de las constructoras, sumado a la omisión de control por parte de las autoridades municipales, generó un detrimento socioeconómico para los accionantes y sus familias, así como la carencia de un hogar estable en condiciones dignas. Razón por la cual, le ordenó a las entidades territoriales y a las empresas a ellas asociadas a que en el término improrrogable de (6) meses contados a partir de la fecha de notificación de dicha providencia, le entregaran las casas a los tutelantes. Así mismo, les ordenó pagarles a los actores y a sus familias un subsidio mensual de arrendamiento para garantizarles una solución temporal mientras se llevaba a cabo la construcción y la entrega de sus casas. Por último, compulsó copias a la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación para que, dentro de sus competencias, examinaran las razones del incumplimiento mencionado.

   3.21. En síntesis, la jurisprudencia ha sido unánime en el trato que le ha dado a los casos donde el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento forzado ha quedado comprometido por el incumplimiento contractual en el que han incurrido las personas jurídicas encargadas de la construcción de sus viviendas. Particularmente, ha señalado que este tipo de conflictos de índole contractual y/o administrativo no pueden servir de excusa para irrespetar, desproteger u omitir la garantía del derecho a la vivienda digna. Razón por la cual, las distintas Salas de Revisión que se han ocupado del tema, han coincidido en afirmar que la forma adecuada de resolver este tipo de inconvenientes que se presentan en la ejecución de los proyectos de vivienda de interés social es ordenando a las entidades territoriales y/o a las empresas constructoras a que hagan la entrega de las soluciones habitacionales requeridas en un plazo razonable de tiempo para detener las violaciones de las que han sido partícipes. Decisiones que, como bien fue puesto de presente en el recuento jurisprudencial anterior, en algunos casos han surtido efecto inter partes, mientras que en otros han tenido efecto inter comunis, dependiendo del conocimiento que tuvo el juez de tutela sobre la afectación a los derechos de otras personas que, sin ser parte de la litis, se vieron afectadas por los mismos hechos.

4. Procedibilidad de la acción de tutela para exigir la garantía del derecho a la vivienda digna – Reiteración de jurisprudencia.

   4.1. Al habérsele reconocido un carácter fundamental al derecho a la vivienda digna de manera autónoma, la acción de tutela a través de la cual se pretende su amparo quedó sujeta únicamente a la satisfacción de los requisitos generales de procedibilidad y, particularmente, al de subsidiariedad e inmediatez. En relación con el primero, los conflictos que giran en torno al derecho a la vivienda digna deben, en principio, dirimirse en la jurisdicción ordinaria o de lo contencioso administrativo por contener estas los espacios naturales y apropiados para analizar, o bien las cláusulas contractuales y la determinación del alcance de los derechos sustanciales consagrados en ellas, o bien el desarrollo efectivo de las políticas y programas gubernamentales que se han formulado sobre la materia. La imposibilidad de proteger el derecho a la vivienda a través de la acción de tutela obedece, además, al carácter complejo y bidimensional que lo caracteriza. Particularmente, a su faceta prestacional toda vez que el disfrute de varios de sus elementos depende, en buena parte, del desarrollo progresivo de las políticas sociales y de la capacidad presupuestal del Estado. De esta manera, la tutela será procedente si y solo si a través suyo se pretende el respeto, la protección o el cumplimiento de una de las garantías que la administración debe desarrollar en el inmediato o corto plazo y si, además, la acción se emplea (i) como mecanismo principal porque el actor no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) como mecanismo subsidiario porque los otros medios resultan inidóneos o ineficaces, o (iii) como mecanismo subsidiario para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En el primer y segundo caso, la protección constitucional adquirirá un carácter definitivo, en el tercero, uno transitorio. En esta última situación, surge la obligación para el accionante de acudir posteriormente a las instancias ordinarias para que allí se desarrolle el debate jurídico de fondo sobre los hechos planteados en su demanda[98].

   4.2. La evaluación de la idoneidad y la eficacia de los mecanismos ordinarios de defensa judicial, así como el análisis de si existe un perjuicio irremediable, ayuda a preservar la naturaleza de la acción de tutela porque (i) permite evitar el desplazamiento innecesario de los mecanismos ordinarios de defensa, dado que éstos son los espacios naturales para invocar la protección de la mayoría de los derechos fundamentales[99], y (ii) garantiza que opere cuando, a la luz de un caso concreto, se requiere suplir las deficiencias que presenta el orden jurídico para la protección efectiva de tales derechos[100].

   4.3. La determinación de la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios, por su parte, no debe obedecer a un análisis abstracto y general[101]. Es competencia del juez constitucional determinar la funcionalidad de tales mecanismos a la luz del caso concreto y de la situación del accionante para determinar si ellos, realmente, permiten asegurar la protección efectiva del derecho cuyo amparo se pretende[102]. Es decir, si dichos medios de defensa ofrecen la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela y si su puesta en ejecución no generaría una lesión mayor de los derechos del afectado[103].

   4.4. El perjuicio irremediable, por su parte, es un daño a un bien que se deteriora irreversiblemente hasta el punto en que ya no puede ser recuperado en su integridad[104]. En este sentido, dado que no todo daño es irreparable[105], debe (i) ser inminente; (ii) ser grave; (iii) requerir de medidas urgentes para su supresión, y (iv) demandar la acción de tutela como una medida impostergable[106].

   4.5. Idealmente, el actor debe indicarle al juez constitucional los hechos que sustentan sus pretensiones, pues la informalidad de la acción de tutela no lo exonera de probar la vulneración que alega, aunque sea de manera sumaria[107]. Sin embargo, con fundamento en la jurisprudencia constitucional[108], las ritualidades procesales deben ser aplicadas con menor rigor cuando se decide una acción de tutela e interpretadas teniendo en cuenta la situación de debilidad en que se encuentre el accionante para acceder a la evidencia o prueba. Esto, a su vez, reafirma la obligación del juez de cumplir con la actividad oficiosa y esclarecer los hechos componentes de la acción[109].

   4.6. Así mismo, el juez de tutela debe ser más flexible cuando el actor es un sujeto de especial protección constitucional, o cuando se encuentra en una situación de debilidad manifiesta[110]. En desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, le debe ofrecer un tratamiento diferencial positivo y analizar todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela desde una óptica menos estricta, pues el actor no puede soportar las cargas y los tiempos procesales de los medios ordinarios de defensa judicial de la misma manera que el resto de la sociedad[111].

   4.7. El principio de inmediatez, por su parte, exige que la acción de tutela sea interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. Como requisito de procedibilidad, la inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el deber de respetar la configuración de la acción como un medio de protección “inmediata” de derechos fundamentales[112]. Es decir, que pese a no contar con un término de prescripción por mandato expreso del artículo 86 superior, debe existir necesariamente una correspondencia entre la célere naturaleza de la tutela y su interposición justa y oportuna.

   4.8. Para verificar el cumplimiento de este principio, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable. De no serlo, debe analizar si existe una razón válida que justifique la inactividad del accionante al ser inconstitucional pretender darle un término de caducidad a la acción, o rechazarla únicamente con fundamento en el paso del tiempo[113]. De tal modo que, si bien el término para interponer la acción de tutela no puede establecerse de antemano, el juez está en la obligación de verificar cuándo no se ha interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en un factor de inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. A este respecto, la Corte Constitucional ha puesto de presente la existencia de dos (2) factores excepcionales que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre el momento de la vulneración del derecho y la fecha de interposición de la acción. Estos son (i) que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo en el entendido de que si bien el hecho que la originó es muy antiguo, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la especial situación del actor convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial[114].

5. Análisis de procedibilidad y de fondo de los casos concretos

   5.1. La señora M.J.P.M. es una mujer víctima del desplazamiento forzado[115] que, pese a tener un derecho reconocido a la vivienda digna desde mediados de dos mil siete (2007) cuando Fonvivienda le otorgó un subsidio para la adquisición de una residencia nueva de interés social[116], no ha recibido la casa que le prometieron ubicada en la Ciudadela S.A. en Villavicencio, M.. Su entrega estaba programada para el primer (1er) semestre de dos mil ocho (2008), toda vez que el plazo fijado en el contrato de construcción que celebró con la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos el treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007)[117], era de ciento ochenta días (180) calendario contados a partir de la fecha del pago de los aportes personales que le correspondía hacer, lo que ocurrió el catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008)[118]. La mora en la entrega de su casa se debe, principalmente, a que la Fundación Pro Orinoquía Llanos, socia de la mencionada Unión Temporal, incumplió sus obligaciones contractuales relacionadas con la construcción de las viviendas, tal como lo declaró Fonvivienda mediante la Resolución No. 286 proferida el once (11) de abril de dos mil once (2011)[119]. Como consecuencia de lo anterior, Fonvivienda y S.C.S., con quien V. E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio había suscrito unas pólizas por un valor total de cuatrocientos cincuenta y un millones de pesos ($451.000.000.oo), acordaron que la mencionada aseguradora ejecutaría y legalizaría las obras necesarias para la terminación de las viviendas directamente, o a través de terceros dentro de los dieciocho (18) meses siguientes al cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012)[120]. No obstante lo anterior, la construcción de las mismas no ha terminado. El juez de primera (1ª) instancia que conoció de su caso resolvió no conceder el amparo solicitado por considerar que la acción era improcedente porque la accionante (i) no acreditó ser desplazada por la violencia y, por ende, su derecho a la vivienda no tenía un carácter fundamental; (ii) no desplegó todas las acciones disponibles para la protección de su derecho; (iii) contaba con otros recursos judiciales idóneos y efectivos, y (iv) no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Esta decisión fue corroborada por el juez de segunda (2ª) instancia quien, además, consideró que la acción era improcedente porque se había incumplido con el principio de inmediatez en la medida en que había trascurrido cerca de seis (6) años desde que se venció el plazo para la entrega del inmueble hasta el día en que se interpuso la tutela.

   5.2. La señora D.G.G., por su parte, es una madre cabeza de familia[121] víctima del desplazamiento forzado[122] que, pese a tener un derecho reconocido a la vivienda digna desde el ocho (8) de junio de dos mil diez (2010) cuando Fonvivienda le otorgó un subsidio para la adquisición de una residencia nueva de interés social, no ha recibido la casa que le prometieron en la urbanización El Recreo, ubicada en el municipio de Granada, M.. La mora en la entrega de su casa se debe, principalmente, a que la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA), con quien el gobierno departamental suscribió un convenio para la construcción de la misma[123], incumplió sus obligaciones contractuales, tal como lo declaró la Secretaría de Vivienda de la entidad territorial mediante la Resolución 048 de dos mil trece (2013)[124]. Como consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Vivienda del M. resolvió (i) terminar el contrato; (ii) multar a la Corporación CASA con el pago del cero punto cinco por ciento (0.5%) del valor total del contrato; (iii) obligarle a pagar el diez por ciento (10%) del mismo en virtud de la cláusula penal pecuniaria pactada; (iv) exigirle la devolución del saldo restante, equivalente a dos mil seiscientos noventa y nueve millones cincuenta y cinco mil trescientos treinta y tres pesos ($.2.699.055.333), y (v) declarar la ocurrencia del siniestro amparado por la garantía única constituida con S.C.S., compañía de seguros generales, para que esta concurriera en el pago de las sumas señaladas anteriormente. El juez de primera (1ª) instancia que conoció del caso, resolvió no conceder el amparo solicitado por considerar que la acción era improcedente porque la accionante no se encontraba “[…] en ninguna circunstancia especial, para que surja la procedencia de este amparo de manera excepcional, porque no se encuentra acreditado que sea sujeto de especial protección constitucional […]”; decisión que no fue impugnada por la actora.

   5.3. Pese a lo manifestado por los jueces de instancia, la Sala de Revisión considera que las dos (2) acciones son procedentes como mecanismos subsidiarios de protección judicial porque sus accionantes cumplen con los requisitos de procedibilidad consagrados en la jurisprudencia constitucional y exigidos a quienes solicitan el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna por vía de tutela. La procedibilidad de las acciones está sustentada, así, en cuatro (4) razones: (i) el derecho a la vivienda digna ostenta un carácter fundamental de manera autónoma, aunque su exegibilidad por vía de tutela solo se da en ciertos supuestos[125]; (ii) las peticionarias elevan pretensiones específicas que hacen parte de los contenidos mínimos que el Estado debe garantizarle en el inmediato o corto plazo a la población en situación de desplazamiento forzado; (iii) cumplen con el principio de subsidiariedad dado que los medios ordinarios de defensa judicial resultan ineficaces en cuanto no ofrecen una solución oportuna a sus reclamos dadas las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentran, y (iv) cumplen con el principio de inmediatez porque, si bien el plazo que transcurrió entre el incumplimiento de las constructoras y la interposición de las acciones es extenso, se encuentra plenamente justificado.

   5.4. Ambas accionantes exigen una solución habitacional de carácter permanente. A propósito de tal pretensión cabe precisar que las autoridades tienen el deber de buscar vías que faciliten el acceso, a través de subsidios y programas habitacionales especiales para garantizar a las víctimas del desplazamiento forzado, en el corto o inmediato plazo, facilidades de acceso a los respectivos programas de vivienda que para este efecto se hayan adoptado,[126] según lo establecido en la jurisprudencia constitucional[127] y en los artículos 131 y 135 del Decreto 4800 de 2011[128]. La señora M.J.P. carece de una casa propia y reclama la entrega de una ubicada en la Ciudadela S.A. en Villavicencio, M., porque (i) Fonvivienda le otorgó un subsidio familiar para su adquisición[129]; (ii) V., Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio, le asignó un lote en dicha urbanización para que allí le fuera edificada[130], y (iii) celebró un contrato con la Unión Temporal conformada por la empresa municipal y la sociedad Vivienda Proorinoquía Llanos para su construcción[131]. La señora D.G., igualmente, carece de una casa propia y reclama la entrega de una ubicada en la urbanización El Recreo en el municipio de Granada, M., dado que (i) Fonvivienda le otorgó un subsidio para su adquisición[132], (ii) el departamento del M. se comprometió complementar dicho subsidio con el pago de una suma de dinero, y (iii) celebró un convenio con la Corporación CASA para la construcción de quinientas catorce (514) viviendas y las respectivas obras de urbanismo.

   5.5. En relación con el principio de subsidiariedad, la procedibilidad de las acciones que se revisan no se ve afectada por la existencia de otros medios ordinarios de defensa judicial, toda vez que estos resultan ineficaces dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran las accionantes. En vista de que la vulneración a sus derechos fundamentales fue el resultado del incumplimiento contractual de las empresas constructoras, sus pretensiones deberían ser dirimidas, en principio, ante la jurisdicción ordinaria o de lo contenciosa administrativa por contener estas los espacios naturales y apropiados para analizar, o bien las cláusulas contractuales y la determinación del alcance de los derechos sustanciales consagrados en ellas, o bien el desarrollo efectivo de la política gubernamental de la que resultaron beneficiadas. No obstante lo anterior, las accionantes no están en condiciones de soportar los tiempos y las cargas propias de estos procesos toda vez que, al ser desplazadas por la violencia y haber perdido sus viviendas, no cuentan con una residencia propia, no tienen la capacidad económica para pagar por el arriendo de una casa sin descuidar sus demás responsabilidades y derechos y carecen de los conocimientos y del dinero suficiente para costear un abogado. Obligarlas a acudir a dichos espacios resultaría riesgoso porque no tienen la misma facilidad para acceder a ellos que el resto de la población y, en esa medida, podrían terminar por no hacerlo. Adicionalmente, declarar improcedente sus acciones resultaría gravoso porque las obligaría a permanecer a la expectativa de una solución habitacional por un mayor tiempo y las haría incurrir en un gasto que supera su capacidad económica desconociendo que su patrimonio ya se ha visto menguado durante los varios años que llevan esperando una solución definitiva. De esta manera, si bien los medios ordinarios son idóneos para resolver el problema que se discute, cuando la parte que soporta el incumplimiento no tiene la posibilidad de procurarse el acceso a una vivienda por sus propios medios, se corre el riesgo de que la decisión del juez competente resulte inocua o inoportuna ante la ocurrencia de una mayor e irreversible afectación a sus derechos fundamentales.

   5.6. Finalmente, en relación con el principio de inmediatez, la Sala no advierte incumplimiento alguno toda vez que, si bien el plazo que transcurrió entre el vencimiento del término originalmente pactado para la entrega de los inmuebles y la fecha en que interpusieron las acciones aparenta ser irrazonable por ser superior a cuatro (4) años, no se viola el principio de inmediatez porque en ambos casos se presentan los dos (2) factores excepcionales que ha señalado la jurisprudencia constitucional y que justifican el transcurso de un lapso prolongado de tiempo entre el momento en que inició la vulneración del derecho y la fecha de presentación de la acción[133]. Particularmente, (i) la vulneración es permanente en el tiempo porque, a pesar de que el hecho que la originó ocurrió a comienzos del dos mil ocho (2008) y a mediados de dos mil diez (2010), respectivamente, la situación desfavorable de las accionantes derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual ya que no han logrado acceder a una solución habitacional definitiva y sostenible; y (ii) la especial situación de las peticionarias convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarles la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial porque carecen de ingresos y son personas en situación de desplazamiento forzado.

   5.7. En síntesis, la Sala considera que las acciones de tutela interpuestas por la señora M.J.P.M. (Expediente T-4379788) y D.G.G. (Expediente T-4432223) son procedentes como mecanismos subsidiarios de protección ante la ineficacia de los medios ordinarios de defensa judicial. Razón por la cual, ofrecerá una protección definitiva porque advierte que la omisión de las constructoras impactó desfavorablemente, y a quienes ya se encontraban en un estado de debilidad manifiesta, situándolas en condiciones más difíciles frente al ejercicio efectivo de su derecho fundamental a la vivienda digna.

   5.8. En relación con el estudio de fondo, la Sala considera que la mora en la entrega de las casas de las accionantes les ha impedido a ellas y a sus grupos familiares acceder a una solución habitacional permanente. Si bien hoy cuentan con una residencia, esta les resulta insuficiente en la medida en que es de carácter temporal, toda vez que la tienen en arriendo, y los gastos de su tenencia constituyen una carga desproporcionada debido a su precaria situación económica[134]. Razones por las cuales, no se satisfacen todos los elementos básicos que la jurisprudencia constitucional le ha atribuido al derecho fundamental a la vivienda digna en desarrollo del artículo 51 superior[135] y los compromisos internacional adquiridos por el Estado colombiano[136]. Particularmente, en relación con las características de sus viviendas, no se cumple con el requisito de gastos de tenencia soportables en la medida en que el pago del canon respectivo compromete los otros bienes necesarios para la garantía de su vida digna. En relación con las viviendas nuevas que esperan recibir, no se cumple con el requisito de asequibilidad puesto que no tienen acceso a una oferta de vivienda suficiente que se traduzca en soluciones reales. Como consecuencia, ni las accionantes ni sus hijos cuentan con el conjunto de las circunstancias materiales necesarias para desarrollar su proyecto de vida y las familias que integran corren el riesgo de disolverse puesto que se han visto en la obligación de sacrificar el goce efectivo de los otros derechos de sus miembros con el propósito de conseguir el dinero para pagar el arriendo de los lugares donde viven.

   5.9. Pese al carácter prestacional del derecho a la vivienda digna, el Estado, representado por el municipio de Villavicencio en el Expediente T-4379788 y por el departamento del M. en el Expediente T-4432223, como máximo garante de los derechos fundamentales de las accionantes y de sus hijos, incumplió con las obligaciones que le eran exigibles en el inmediato y corto plazo. A saber, la de garantizar unos contenidos mínimos en materia de vivienda que, para el caso de la población en situación de desplazamiento forzado, equivalían a facilitarles el acceso permanente a una residencia aplicando la normatividad vigente con el ánimo de ofrecerles una solución definitiva[137], adoptando una interpretación favorable de la misma[138] y asegurando la protección constitucional reforzada a la que tienen derecho a través de la promoción y efectiva ejecución de planes de vivienda de interés social. Si bien es cierto que las entidades del orden nacional, como Fonvivienda, del orden departamental, como el departamento del M., y del orden municipal, como el municipio de Villavicencio, el municipio de Granada o V., concedieron los recursos necesarios y realizaron un esfuerzo para que las familias de las accionantes obtuvieran una vivienda propia, transcurridos más de cuatro (4) años, no se ha logrado la finalidad prevista, que es el acceso material a los respectivos inmuebles. Teniendo en cuenta que la finalidad de este componente consiste en que las personas posean un lugar en donde vivir en seguridad, paz y dignidad, la legítima expectativa generada con el otorgamiento de los subsidios en las accionante no se tradujo en la posesión material de las casas que les prometieron y, en consecuencia, no se satisface el mencionado componente de asequibilidad porque su acceso a la vivienda fue apenas formal o meramente simbólico.

   5.10. Las obligaciones de la administración local y departamental en materia habitacional no quedaban satisfechas con su participación económica en la política pública del orden nacional. El deber del departamento del municipio va mucho más allá, porque en virtud de los Decretos 2190 de 2009[139] y 4800 de 2011[140], los municipios y los departamentos son los responsables a nivel local de la completa ejecución de una política adecuada de vivienda y, están llamadas ambas entidades territoriales a: (i) generar alternativas que incentiven el desarrollo y la ejecución de proyectos de vivienda para esta población; (ii) habilitar el suelo para su construcción, y (iii) ejecutar proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001 de 2005, entre otras. En este sentido, los problemas administrativos y/o contractuales que se presentaron en la construcción de las viviendas no podían excusarlos de sus obligaciones. No se erige en justificación para la desprotección y la vulneración de las garantías iusfundamentales de las accionantes y sus familias, el que se argumente que (i) el retraso en las obras era atribuible a un tercero, y (ii) que se habían otorgado los subsidios en especie y, en uno de los casos, realizando las obras de urbanismo.

   5.11. En el caso de la señora P. (Expediente T-4379788) el reproche a la administración municipal es viable particularmente, por tres (3) razones: (i) porque a pesar de que V. es la oferente del proyecto y goza de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio como empresa industrial y comercial del orden municipal, está sujeta al control político y a la suprema dirección del municipio por estar a él vinculada, según lo establece el decreto municipal 091 de 2001[141]; (ii) porque el municipio de Villavicencio no tomó las medidas necesarias para solucionar los problemas de ejecución a pesar de que los conocía a cabalidad, toda vez que fueron consecuencia de las actuaciones u omisiones de una Unión Temporal de la que hace parte V., cuya junta está integrada por el Alcalde, el Secretario de Planeación Municipal, el Secretario de Hacienda Municipal y dos (2) miembros designados por el Alcalde “de reconocida idoneidad personal y profesional, con suficientes conocimientos en los temas del urbanismo y de la vivienda de interés social”[142], entre otros, y (iii) porque V. es directamente responsable de la construcción de los inmuebles a pesar de que fue comisionada únicamente a la realización de las obras de urbanismo y a la entrega de los lotes, dado que es solidariamente responsable del cumplimiento total del objeto contractual por hacer parte de la mencionada Unión Temporal, según lo establece el numeral 2º del artículo 7º de la Ley 80 de 1993[143].

   5.12. En el caso de la señora G. (Expediente T-4432223), el reproche a la administración departamental está sustentado en dos (2) razones: (i) a pesar de que la Corporación Casa, entidad privada sin ánimo de lucro, era la directa responsable de la construcción de la urbanización El Recreo, los proyectos de vivienda de interés social son competencia de las entidades territoriales, quienes no pierden la dirección y el control sobre los mismos cuando se asocian con terceros privados para facilitar su ejecución, y (ii) porque el departamento no tomó todas las medidas necesarias para terminar la construcción del proyecto dado que, a pesar de que declaró el incumplimiento del Convenio 1406 de 2009 en abril de dos mil trece (2013), hoy se limita a señalar que todavía se encuentra realizando “[…] las gestiones administrativas necesarias para la continuidad de las obras y lograr la entrega de la vivienda a la accionante”.

   5.13. De esta manera, correspondiendo a las administraciones el diseño de una política de vivienda y su implementación en un mayor o menor grado, era entonces su deber realizar todas las gestiones necesarias para remediar la situación y amparar los derechos fundamentales de la población afectada. Así, por ejemplo, debían lograr que las diferentes entidades públicas que se vieron involucradas concurrieran para hacer una adecuada planeación de los proyectos, una dirección oportuna y atenta y un seguimiento periódico y riguroso, que les permitiera tomar las decisiones que fueran necesarias multando al contratista o declarando el incumplimiento contractual y haciendo efectivas las garantías correspondientes. Pero nada de esto sucedió.

   5.14. La omisión de estos deberes por parte de las entidades territoriales resultó ser aún más grave porque las accionantes fueron víctimas del desplazamiento forzado y son, por lo tanto, sujetos de especial protección constitucional. Al abordar la problemática que enfrenta esta población en materia de vivienda, la Corte ha sido enfática en señalar que los desplazados se caracterizan por haber perdido sus casas como consecuencia del conflicto armado interno, por carecer de un patrimonio propio, de empleo y de ingresos y, consecuentemente, por no tener el dinero suficiente para adquirir la tenencia de una vivienda propia o ajena en condiciones dignas sin sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales, como la salud, la educación o el mínimo vital. Por consiguiente, cuando dichas entidades fueron incapaces de ofrecerles una solución habitacional permanente y oportuna a la señora P. y a la señora G. y sus respectivos hijos, perpetuaron sus condiciones de extrema vulnerabilidad, los expusieron a un mayor riesgo, les impidieron avanzar hacia el restablecimiento económico y les imposibilitaron superar el ciclo de desplazamiento. Situación que, a juicio de la Sala, confirma en los casos concretos el estado de cosas inconstitucional que declaró la Corte en la Sentencia T-025 de 2004[144].

   5.15. Para la Corte la conducta desplegada, por un lado, por el municipio de Villavicencio, V. y la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos y, por el otro, por el departamento del M. y la Corporación Casa, pone de presente una grave falta de planeación y organización en la ejecución de los proyectos Ciudadela S.A. y urbanización El Recreo. Dicho comportamiento, en conjunto con la carencia de respuestas que las autoridades les han ofrecido a los actores en relación con sus reclamos y las acciones judiciales que han presentado, dista mucho de respetar su derecho a la vivienda digna y de ajustarse a los imperativos constitucionales establecidos en los artículos 1° y 2° de la Carta Política. Sin perjuicio de la eventual responsabilidad patrimonial y de las sanciones legales que hoy enfrentan la Unión Temporal y la Corporación Casa por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos o convenios que celebraron con las entidades territoriales y/o con los beneficiarios, no es constitucionalmente admisible que se someta a personas como las accionantes a una situación de total incertidumbre sobre sus posibilidades de acceso a una solución habitacional de carácter permanente. En igual forma, es reprochable que proyectos de vivienda de interés social para atender a la población más vulnerable tarden lustros en concluirse por adolecer de innumerables problemas administrativos internos cuya solución se ve opacada por la precaria coordinación institucional.

   5.16. Por estas razones, la Sala considera que: 1. El municipio de Villavicencio, V. E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio y la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos vulneraron el derecho fundamental de la señora M.J.P.M. y de sus dos (2) hijos a la vivienda digna por no hacerles entrega efectiva y oportuna de una solución habitacional de carácter permanente en la Ciudadela S.A. bajo el argumento de que la ejecución del proyecto se vio frustrada por un inconveniente contractual que ha retrasado su construcción tantos años, toda vez que ellos requieren de una vivienda con urgencia por carecer de una propia y no tener el dinero suficiente para pagar por el arriendo sin sacrificar con esto el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales. 2. El departamento del M. y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (Corporación CASA) vulneraron el derecho fundamental de la señora D.G.G. y de sus dos (2) hijos menores de edad a la vivienda digna por no hacerles entrega efectiva y oportuna de una solución habitacional de carácter permanente en la urbanización El Recreo bajo el argumento de que la ejecución del proyecto se vio frustrada por un inconveniente contractual que retrasó su construcción, toda vez que ellos requieren de una vivienda con urgencia por carecer de una propia y no tener el dinero suficiente para pagar el arriendo sin sacrificar con esto el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales.

   5.17. Ante situaciones como esta, las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional le han ordenado a las empresas constructoras y/o a las entidades territoriales a que, en un tiempo prudencial de uno (1) a seis (6) meses, edifiquen las viviendas de las personas en situación de desplazamiento forzado que se vieron afectadas cuando fueron (i) beneficiarias de un subsidio; (ii) accedieron a un programa específico de vivienda, y (iii) aportaron recursos propios para la edificación de sus casas[145]. Sin embargo, en el caso de la señora P. (Expediente T-4379788) una orden semejante no sería suficiente puesto que la Corte ya se ha ocupado del caso de la Ciudadela S.A. en al menos tres (3) oportunidades y, a pesar de ello, la vulneración masiva y sistemática de derechos fundamentales persiste. Menos aún podría esta Sala limitarse a emitir una decisión del tipo descrito cuando en la Sentencia T-088 de 2011[146], la Sala Novena (9ª) de Revisión le ordenó a la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos que en el término máximo de tres (3) meses contados a partir del día en que V. terminara las obras de urbanismo, construyera e hiciera entrega de todas las viviendas comprendidas en la Etapa II del proyecto; plazo que, a la luz de las demás órdenes proferidas por la Corte, se venció durante el segundo (2º) semestre de dos mil once (2011). En este caso específico, la Sala reiterará las órdenes impartidas en la Sentencia T-088 de 2011[147], pero establecerá unas nuevas directrices con el ánimo de lograr el efectivo cumplimiento de las mismas bajo el entendido de que el problema en la ejecución del proyecto Ciudadela S.A. es de carácter complejo y exige de un papel más activo por parte de la Corte Constitucional. Del mismo modo, advirtiendo que un gran porcentaje de los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto descrito se encuentran en la misma situación de la accionante, la Sala proferirá un fallo con efecto inter comunis[148] amparando a todas las víctimas del desplazamiento forzado que, a pesar de recibir un subsidio, acceder a este programa específico de vivienda y aportar recursos propios para la edificación de sus casas, no han recibido los inmuebles de manera oportuna.

   5.18. En relación con el caso de la señora D.G. (Expediente T-4432223), la Sala amparará los derechos de la accionante impartiendo órdenes similares a las que proferirá en el primer caso. Teniendo en cuenta que en fallos anteriores las decisiones que ha impartido la Corte no han surtido el efecto esperado porque las partes accionadas han enfrentado dificultades para adelantar la construcción de un bien inmueble específico cuando el resto del proyecto sigue retrasado, la Sala ordenará la construcción de la casa de la actora abogando simultáneamente por la terminación de la totalidad de la urbanización. En este sentido, las decisiones que proferirá buscarán proteger los derechos fundamentales de los demás beneficiarios que se encuentran en su misma situación dándole a esta providencia, nuevamente, un efecto inter comunis[149] a favor de todas las víctimas del desplazamiento forzado que, a pesar de recibir un subsidio, acceder a este programa específico de vivienda y aportar recursos propios para la edificación de sus casas, no han recibido los inmuebles de manera oportuna.

6. Conclusión

   Por las consideraciones expuestas, la Sala Primera (1ª) de Revisión de la Corte Constitucional:

1. REVOCARÁ integralmente el fallo proferido en segunda (2ª) instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014), que confirmó la Sentencia de primera (1ª) instancia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del M. el veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013), en el proceso de tutela iniciado por la señora M.J.P.M. contra el municipio de Villavicencio y otros, por cuanto negaron el amparo solicitado bajo el argumento de que la acción de tutela era improcedente porque, supuestamente, la peticionaria no acreditó la condición de sujeto de especial protección constitucional, no cumplió con el principio de subsidiariedad e inmediatez y no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable y, en su lugar, TUTELARÁ el derecho fundamental de la accionante y de sus hijos a la vivienda digna.

2. REVOCARÁ integralmente el fallo proferido en única instancia por el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio el veintisiete (27) de enero de dos mil catorce (2014) en el proceso de tutela iniciado por la señora D.G.G. contra el departamento del M., por cuanto este negó el amparo solicitado bajo el argumento de que la acción de tutela era improcedente porque, supuestamente, la peticionaria no acreditó la condición de sujeto de especial protección constitucional y no se encontraba en ninguna circunstancia especial de vulnerabilidad y, en su lugar, TUTELARÁ el derecho fundamental de la accionante y de sus hijos menores de edad a la vivienda digna.

   En este sentido, la Sala Primera (1ª) de Revisión:

1. ORDENARÁ a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al municipio de Villavicencio que conjuntamente en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de este fallo y en los términos del artículo 113 y 116 del Decreto 4800 de 2011, realicen los procesos de caracterización respectivos y en los casos en los que sea necesario garanticen una solución habitacional temporal a las víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto Ciudadela S.A., que hayan aportado recursos propios y que requieran de dicha medida de atención hasta tanto no se verifique que se les haya hecho la entrega material de sus viviendas.

2. ORDENARÁ a Fonvivienda, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, al departamento del M., al municipio de Villavicencio, a V. E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio y a S.C.S., a reunirse en un plazo máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia judicial para (i) identificar los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de interés social C.S.A., y (ii) adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de acción interinstitucional para terminar, en el plazo máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de notificación de la presente providencia judicial, la construcción de todas las etapas del proyecto donde van a residir víctimas del desplazamiento forzado y que se encuentran atrasadas o, en su defecto, para otorgarle a todos los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés social que son víctimas, que han aportado recursos propios y que no han recibido sus casas de manera oportuna, una solución habitacional alternativa de carácter permanente y de iguales condiciones en otro lugar dentro del municipio de Villavicencio dentro del mismo plazo arriba señalado. La reunión deberá ser convocada por el municipio, quien deberá darle participación efectiva a la población afectada en las decisiones que allí se tomen a través de los voceros que la representen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el número de casas originalmente previsto, el número de casas entregadas y el número de casas en construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con los nombres y números de cédula de todos las víctimas del desplazamiento forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social, indicando cuáles han recibido sus viviendas; (iv) una propuesta definitiva para terminar la construcción de todas las etapas atrasadas o, en su defecto, para adoptar una solución alternativa que garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social en iguales condiciones a las originalmente previstas, siempre y cuando su materialización no exceda del plazo arriba señalado; (v) un cronograma de las actividades necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas involucradas en relación con las actividades señaladas en el cronograma.

3. ORDENARÁ al municipio de Villavicencio a (i) notificarle a la presente Sala de Revisión la celebración de la reunión de la que trata la orden anterior en el término de los diez (10) días hábiles siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente Sala de Revisión copia del plan de acción en el término de quince (15) días hábiles siguientes a la reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii) remitirle a la presente Sala de Revisión un informe semestral del avance.

4. ORDENARÁ a V. E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio, a entregarle a la señora M.J.P.M. una casa de iguales características a las pactadas en el Contrato 164 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007), en el proyecto Ciudadela S.A., o en cualquier otro lugar dentro del municipio Villavicencio, en el plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia judicial, debiendo asumir el costo del arrendamiento de su hogar hasta que le brinde una solución definitiva.

5. ORDENARÁ a Fonvivienda a (i) prorrogar hasta el momento en que se haga entrega de las casas, si no lo ha hecho, la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social de todas las víctimas del desplazamiento forzado que son beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto Ciudadela S.A. durante los tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, y (ii) a que, en razón de las facultades de investigar el incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de interés social otorgadas por el artículo 3º del Decreto 555 de 2003[150], cumpla a cabalidad con sus funciones.

6. COMPULSARÁ copias de la presente providencia a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el cumplimiento de las órdenes aquí proferidas e investiguen y, si es del caso, sancionen las posibles faltas en que pudieron incurrir las entidades que adquirieron obligaciones en torno al proyecto de vivienda de interés social Ciudadela S.A..

7. ORDENARÁ a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al departamento del M. que conjuntamente en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de este fallo y en los términos del artículo 113 y 116 del Decreto 4800 de 2011, realicen los procesos de caracterización respectivos y, en los casos en los que sea necesario, garanticen una solución habitacional temporal a las víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto Urbanización El Recreo, que hayan aportado recursos propios y que requieran de dicha medida de atención hasta tanto no se verifique que se les haya hecho la entrega material de sus viviendas.

8. ORDENARÁ a Fonvivienda, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, al departamento del M. y a S.C.S. a reunirse en un plazo máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia judicial para (i) identificar los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de interés social Urbanización El Recreo, y (ii) adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de acción interinstitucional para terminar, en el plazo máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de notificación de la presente providencia judicial, la construcción de todas las etapas del proyecto donde van a residir víctimas del desplazamiento forzado y que se encuentran atrasadas o, en su defecto, para otorgarle a las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social que han realizado aportes propios y que no han recibido sus casas de manera oportuna, una solución habitacional alternativa de carácter permanente y de iguales condiciones en otro lugar dentro del municipio de Granada, M. dentro del mismo plazo arriba señalado. La reunión deberá ser convocada por el departamento, quien deberá darle una participación efectiva a la población afectada en las decisiones que allí se tomen a través de los voceros que la representen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el número de casas originalmente previsto, el número de casas entregadas y el número de casas en construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con los nombres y números de cédula de todas las víctimas del desplazamiento forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social, indicando cuáles han recibido sus viviendas; (iv) una propuesta definitiva para terminar la construcción de la urbanización o, en su defecto, para adoptar una solución alternativa que garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de todas las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social en iguales condiciones a las originalmente previstas, siempre y cuando su materialización no exceda del plazo arriba señalado; (v) un cronograma de las actividades necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas involucradas en relación con las actividades señaladas en el cronograma.

9. ORDENARÁ al departamento del M. a (i) notificarle a la presente Sala de Revisión la celebración de la reunión de la que trata la orden anterior en el término de diez (10) días hábiles siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente Sala de Revisión copia del plan de acción en el término de quince (15) días hábiles siguientes a la reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii) enviarle a la presente Sala de Revisión un informe semestral del avance.

10. ORDENARÁ al departamento del M. a entregarle a la señora D.G.G. una casa de iguales características a las pactadas en la urbanización El Recreo, o en cualquier otro lugar dentro del municipio de Granada, M., en el plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia judicial, debiendo asumir el costo del arrendamiento de su hogar hasta que le brinde una solución definitiva.

11. ORDENARÁ a Fonvivienda a (i) prorrogar hasta el momento en que se haga entrega de las casas, si no lo ha hecho, la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social de todas las víctimas del desplazamiento forzado que son beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto urbanización El Recreo durante los tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, y (ii) a que, en razón de las facultades de investigar el incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de interés social otorgadas por el artículo 3º del Decreto 555 de 2003[151], cumpla a cabalidad con sus funciones.

12. COMPULSARÁ copias de la presente providencia a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el cumplimiento de las órdenes aquí proferidas e investiguen y, si es del caso, sancionen las posibles faltas en que pudieron incurrir las entidades que adquirieron obligaciones en torno al proyecto de vivienda de interés social urbanización El Recreo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,