Auto nº 2764/23 de Corte Constitucional, 8 de Noviembre de 2023

1. En la Sentencia T-302 de 2017, esta corporación encontró que la vulneración generalizada, masiva, desproporcionada e injustificada de los derechos fundamentales de la niñez Wayuu[1] de La Guajira, causada por las fallas estructurales de las entidades responsables y la desarticulación entre las diferentes autoridades nacionales, territoriales e indígenas, configura un estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) en relación con el goce efectivo de los derechos al agua potable, la alimentación, la salud y la participación de las niñas y los niños de los municipios de Manaure, Maicao, Riohacha y Uribia.

2. Con el fin de que las autoridades declaradas responsables de la vulneración remediaran la vulneración masiva, generalizada, desproporcionada e injustificada de los derechos fundamentales tutelados, la sentencia emitió una serie de órdenes estructurales y estableció unas condiciones para su cumplimiento.

3. Entre las órdenes de la sentencia está “que se tomen las medidas adecuadas y necesarias para constituir un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas para la superación del estado de cosas inconstitucional constatado” (en adelante MESEPP o Mecanismo), cuyos fines son: a) garantizar el goce efectivo de los derechos de las y los menores de edad W. al agua, la alimentación, la salud y la participación mediante la formulación, ejecución y seguimiento de la política pública dirigida a garantizar los derechos fundamentales de la niñez Wayuu; b) superar el ECI; y c) satisfacer un conjunto de objetivos constitucionales mínimos, que son la base para la protección de los derechos tutelados y la superación del ECI[2].

4. De esta manera, el Mecanismo debe entenderse como el “escenario para la construcción armónica de una política pública respetuosa de los mínimos constitucionales, para la garantía de los derechos de los niños y niñas del pueblo W.”[3].

Competencia

5. La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, por medio del Auto 042 de 2021, asumió la competencia para conocer del cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017, actualmente radicada en la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T-302 de 2017. Por consiguiente, esta Sala es competente para pronunciarse sobre el acatamiento de lo ordenado en esa decisión, así como de las decisiones posteriores adoptadas en el marco del seguimiento.

   Objeto y estructura de la decisión

6. Este auto tiene la siguiente estructura: Primero, se especificará el contenido de la orden tercera de la sentencia y se establecerá cuál de sus componentes será evaluado (sección A). Seguidamente, se recordarán los supuestos tenidos en cuenta en la sentencia para disponer la creación del Mecanismo y los parámetros de su funcionamiento (sección B). En tercer lugar, se repasarán las actuaciones procesales dirigidas a definir su existencia y funcionamiento y las respuestas obtenidas al respecto (sección C). En cuarto lugar, se expondrán las conclusiones derivadas del análisis de la información recopilada, se valorará el nivel de cumplimiento de la orden analizada y se expondrán las decisiones que se adoptarán (sección D).

7. De manera previa al desarrollo de dichas secciones, se describirá la metodología para medir el cumplimiento de lo ordenado; tal metodología estará basada en los Autos 411 de 2015, 373 de 2016, 1196 de 2021, 305 y, especialmente, en el Auto 480 de 2023, a través del cual esta Sala definió la metodología del seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017.

   Niveles para medir el cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-302 de 2017 y aquellas que se deriven de su seguimiento

8. De acuerdo con los autos señalados, los niveles de cumplimiento y los criterios que permiten calificar la actuación de las autoridades obligadas se resumen de la siguiente manera:

   Niveles de cumplimiento

   Incumplimiento general[4]

   La autoridad obligada no adoptó acciones para superar la falla o se advierte un bloqueo institucional por omisión.

   Cumplimiento bajo

   Se reportan algunas acciones para cumplir las órdenes; no obstante, no son conducentes, toda vez que son incompatibles con los elementos del mandato.

   Se reportan algunas acciones conducentes para cumplir las órdenes, dado que, están relacionadas con los requerimientos de la orden, pero la autoridad encargada no acredita resultados o no se advierte que estos sean reales, por lo que no es posible calificar el acatamiento con satisfacción al no evidenciarse que se haya superado la falla o solo atienden a elementos formales y no a los materiales de la orden.

   Cumplimiento medio

   Las autoridades obligadas implementaron acciones conducentes para lograr el debido cumplimiento de las órdenes “que medianamente se estén implementando y evidencien algunos resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del derecho.”[5]

   Cumplimiento alto

   Las autoridades obligadas implementaron acciones conducentes para lograr el debido cumplimiento de las órdenes. Se evidencia “la existencia de un plan completo, coherente y racionalmente orientado a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental, que se está implementando adecuadamente”[6]. En otras palabras, i) se han adoptado las medidas adecuadas para cumplir con el mandato establecido en la orden; ii) la autoridad obligada reporta los resultados a la Sala; iii) se evidencian avances suficientes, progresivos, sostenibles y significativos para el acatamiento del mandato en cuestión; y iv) la problemática que dio lugar a la orden valorada se puede superar.

   Cumplimiento general

   Las autoridades obligadas implementaron acciones conducentes para lograr el debido cumplimiento de las órdenes.

9. En el Auto 480 de 2023, en el cual se recordó que el rol del juez constitucional tiene dos funciones principales: (i) encauzar las acciones de las autoridades obligadas cuando se evidencien fallas en el avance al cumplimiento de las órdenes; y, (ii) valorar si las políticas públicas inciden en el goce efectivo de los derechos protegidos a la niñez W. y en la superación de las causas que dieron lugar a la declaratoria del ECI[7], también se definieron unas fases de valoración y efectos concretos de esta en cada caso[8], como se expone a continuación:

   Nivel de cumplimiento

   Etapa 1

   Etapa 2

   Etapa 3

   Valorar acciones reportadas

   Verificar resultados reportados

   Determinar impacto de las acciones

   Incumplimiento general[9]

   No se reportan acciones.

   Se advierte un bloqueo institucional por omisión.

   No se reportan resultados.

   Ante la falta de acciones, la consecuente falta de resultados; no es posible determinar un impacto.

   Cumplimiento bajo

   Se reportan algunas acciones para cumplir las órdenes; no obstante, no son conducentes, toda vez que son incompatibles con los elementos del mandato.

   Se reportan resultados de las acciones.

   Dada la falta de conducencia de las acciones reportadas, no es posible valorar su incidencia en el goce efectivo de los derechos de la niñez Wayuu.

   Se reportan algunas acciones conducentes para cumplir las órdenes, dado que, están relacionadas con los requerimientos de la orden.

   Los resultados no se reportan con base en IGED.

   No es posible valorar el impacto de las acciones, porque los resultados no se reportaron con base en IGED.

   Los resultados se reportaron con base en IGED; no obstante, no advierte su veracidad[10].

   No es posible calificar el acatamiento con satisfacción del mandato al no evidenciarse veracidad respecto de los resultados reportados.

   Los resultados reportados con base en IGED son reales, pero solo atienden al aspecto formal y no el material de la orden.

   Se advierte un estancamiento en la garantía de los derechos, debido a que únicamente se esta está protegiendo su aspecto formal.

   Cumplimiento medio

   Las autoridades obligadas implementaron acciones conducentes para lograr el debido cumplimiento de las órdenes “que medianamente se estén implementando y evidencien algunos resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del derecho.”[11]

   Los resultados fueron reportados con base en IGED y son reales

   Con base en los IGED, se evidencia un avance en la materialización del derecho. No obstante, los avances son parciales.

   La garantía del derecho respecto del que se valoran las acciones demuestra, al menos, un 50% de su goce efectivo de parte de las y los niños W..

   Cumplimiento alto

   Las autoridades obligadas implementaron acciones conducentes para lograr el debido cumplimiento de las órdenes. Se evidencia “la existencia de un plan completo, coherente y racionalmente orientado a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental, que se está implementando adecuadamente”[12].

   Los resultados fueron reportados con base en IGED y son reales.

   Con base en los IGED, se evidencia que los avances son suficientes[13], progresivos[14], y sostenibles[15] para el acatamiento del mandato en cuestión.

   La problemática que dio lugar a la orden valorada se pueda superar; dado que, se evidencia con base en los IGED una garantía significativa reflejada en que los IGED muestran una satisfacción de, por lo menos, el 75%.

   Cumplimiento general

   Las autoridades obligadas implementaron acciones conducentes para lograr el debido cumplimiento de las órdenes.

   Los resultados fueron reportados con base en IGED y son reales.

   Con base en los IGED, se evidencian resultados son suficientes, sostenibles, progresivos a tal punto que permiten concluir que se superó la falla estructural que dio lugar a la expedición de la orden.

   Se concluye, con base en los IGED, una satisfacción del goce efectivo de derechos del 90%.

   Nivel de cumplimiento

   Rol del juez constitucional

   Incumplimiento general

   En estos casos, la Sala adoptará decisiones tendientes a superar el bloqueo institucional por omisión.

   Cuando haya lugar, se aplicarán los mecanismos coercitivos enunciados en los considerandos 39 a 43[16].

   Cumplimiento bajo

   En estos casos, la Sala adoptará decisiones tendientes a superar el bloqueo institucional por omisión o por acción, según sea el caso. En caso de advertirse la existencia de prácticas inconstitucionales, se proferirán decisiones tendientes a superarlas y a instituir prácticas compatibles con el orden constitucional.

   Si en el marco de la valoración realizada por esta Sala se evidencia que los resultados de las acciones no fueron reportados con base en IGED, se reiterará a las autoridades que dichos indicadores son el parámetro que permite analizar el impacto de sus acciones en la garantía de los derechos de la niñez Wayuu.

   Cuando haya lugar, se aplicarán los mecanismos coercitivos enunciados en los considerandos 39 a 43.

   Cumplimiento medio

   La Sala otorgará un plazo razonable para que la autoridad encargada trabaje en el acatamiento de la orden, al final del cual se verificarán nuevamente las actuaciones realizadas y los resultados obtenidos.

   Además, podrá adoptar órdenes para avanzar de manera suficiente en la garantía efectiva de los derechos y en la superación de las causas que dieron lugar a la declaratoria del ECI.

   Cumplimiento alto

   La Sala podrá trasladar la supervisión del acatamiento de la orden a la Procuraduría General de Nación o a la Defensoría del Pueblo, mediante la suspensión del seguimiento para que efectúen la verificación final de la ejecución de la política pública dirigida a la observancia del mandato estructural, mediante la presentación de informes periódicos a la Sala hasta que se cumpla con la totalidad de los supuestos de la directriz o este tribunal reanude el trámite suspendido.

   Cumplimiento general

   La Sala podrá decidir la terminación del seguimiento por parte de la Corte Constitucional, al haberse conseguido el resultado pretendido al interior de la orden analizada.

10. La elección de esta metodología no quiere decir que, en adelante y siempre que ello se justifique, la Sala de Seguimiento no pueda establecer otra forma para evaluar las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017 y los autos de seguimiento, así como para hacer los ajustes y/o modificaciones que se requieran en las labores de supervisión. Por esta razón, se requiere por parte del juez constitucional de una aproximación dinámica y flexible, así como congruente y articulada, en la tarea de evaluación de las órdenes[17].

    1. Contenidos de la orden tercera de la Sentencia T-302 de 2017

11. Una vez la Corte encontró que respecto de los derechos al agua, la alimentación y la salud de las niñas y los niños W. se presentaba una vulneración generalizada, injustificada y desproporcionada de derechos fundamentales, lo que la condujo a declarar un ECI dispuso, entre otras órdenes, la siguiente:

    “Que se tomen las medidas adecuadas y necesarias para constituir un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas para la superación del estado de cosas inconstitucional constatado, teniendo en cuenta para ello los apartados (9.2) y (9.3) de las consideraciones de esta providencia. El mecanismo deberá realizar las tareas previstas en el apartado (9.3) y estará dirigido a: (i) garantizar los derechos de los niños y niñas del pueblo W. al agua, a la alimentación, a la salud, a la igualdad y a la diversidad cultural. (ii) Cumplir las cuatro condiciones establecidas en el punto resolutivo décimo para la superación del estado de cosas inconstitucional. Y (iii) cumplir los objetivos mínimos constitucionales que se establecen en el punto resolutivo cuarto de esta sentencia. Para este efecto la Sala ORDENA a la Presidencia de la República, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, al Departamento de La Guajira y a los municipios de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao, que cumplan los objetivos mínimos constitucionales señalados en el punto resolutivo cuarto, de acuerdo con sus competencias legales y constitucionales, en el marco del Mecanismo Especial creado de acuerdo con el apartado (9.2), en los términos y en los plazos señalados en el apartado (9.3) de las consideraciones de esta providencia, con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional declarado en esta sentencia.

    Para que las funciones y labor de seguimiento del mecanismo especial de seguimiento y evaluación sea efectivo, el Gobierno Nacional junto con las entidades que han sido vinculadas a este proceso, deberán convocar al proceso de cumplimiento de la presente sentencia, al menos a las siguientes entidades, de acuerdo con el marco de sus competencias legales y constitucionales, para las tareas específicamente previstas en el numeral 9 de las consideraciones y en esta parte resolutiva: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Departamento Nacional de Planeación, Corpoguajira, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Transporte, INVIAS, Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República, Contraloría Departamental de La Guajira y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las autoridades directamente vinculadas al proceso de tutela deberán tomar las medidas necesarias para contar con la cooperación de las entidades mencionadas. Para el efecto, se REMITIRÁ copia de esta sentenciaa (sic) cada todas las entidades mencionadas, para que ejerzan sus funciones constitucionales y legales, incluyendo a la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Secretaría General.

12. De acuerdo con dicha orden, al Mecanismo se le asignaron una serie de finalidades, acciones a corto plazo y pautas de conformación y funcionamiento[18], tal y como se expone a continuación:

    Conformación, funcionamiento, fines, acciones y pautas de MESEPP

    Quiénes lo conforman

    Las autoridades encargadas de formular y ejecutar la política pública dirigida a garantizar el goce efectivo de los derechos protegidos. De ellas, por lo menos: (i) las entidades del orden nacional y territorial demandadas y vinculadas en el proceso: Presidencia de la República, Ministerios de Salud y Protección Social de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Superintendencia Nacional de Salud, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Departamento de La Guajira y los municipios de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao; (ii) las entidades del orden nacional y regionales que convoque la Presidencia de la República por tener funciones y competencias conexas, de ellas, al menos: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Departamento Nacional de Planeación, Corpoguajira, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Transporte, INVIAS, Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República, Contraloría Departamental de La Guajira y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

    Quiénes participan

    Autoridades indígenas

    Organizaciones de la sociedad civil que intervinieron en la tutela como veedoras ciudadanas de la implementación de las órdenes

    Quiénes acompañan[19]

    Procuraduría General de la Nación

    Defensoría del Pueblo

    Qué finalidades tiene para lograr el goce efectivo de derechos y superar el ECI

    (i) Garantizar los derechos de los niños y niñas del pueblo W. al agua, a la alimentación, a la salud, a la igualdad y a la diversidad cultural.

    (ii) Cumplir las cuatro condiciones establecidas en el punto resolutivo décimo para la superación del estado de cosas inconstitucional[20].

    (iii) Cumplir los objetivos mínimos constitucionales que se establecen en el punto resolutivo cuarto de esta sentencia.[21]

13. Como puede verse, la orden tercera tiene una connotación evidentemente orgánica, pues en ella se establece la estructura de la cual depende la satisfacción de los propósitos buscados por la sentencia y se establece un camino para alcanzarlos, bajo el entendido de que las autoridades obligadas son las encargadas de diseñar y ejecutar las políticas públicas y cualquier otro tipo de estrategias idóneas para lograrlos[22]. Dada su naturaleza estructural y adjetiva, que requiere la concurrencia de múltiples acciones y autoridades[23], la orden está divida en componentes que siguen una secuencia cronológica establecida por la propia sentencia. Sin el agotamiento escalonado de estas, se dificulta la materialización de las tareas iniciales previstas en ella y, por supuesto, el restablecimiento de los derechos vulnerados y la superación del ECI.

14. De estos componentes, la creación del MESEPP es una pieza vertebral e inmediata, toda vez que de su existencia y puesta en marcha dependen las tareas a corto plazo asignadas a las entidades responsables del cumplimiento y, a la par, el diseño y ejecución de las soluciones estructurales. Por esa razón, en esta oportunidad se valorará el cumplimiento de este componente de la orden.

    2. El MESEPP. Fundamentos del mandato que ordena su creación

15. La Sala destaca que la justificación del MESEPP tiene tres claves. La primera de ellas, la indivisibilidad e interdependencia de los derechos protegidos. Esta interdependencia supone que los derechos fundamentales se garanticen de manera integral y concomitante, lo cual exige la concurrencia y coordinación de todas las entidades que tienen dentro de sus funciones y misionalidad la tarea de garantizar cada uno de aquellos. El diseño de las acciones debe entrelazarse de tal manera que se logre la satisfacción interdependiente de los derechos. Al respecto, recordó la Corte en la sentencia “el efecto dominó que puede tener el desconocimiento profundo de uno solo de los derechos fundamentales”[24].

16. La segunda de las claves la ofrecen las causas del ECI. La Corte advirtió que en este caso se configuraba esta situación al haberse constatado (i) una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones, especialmente, las del nivel territorial; (ii) ausencia de coordinación y de políticas públicas sostenibles y efectivamente dirigidas al goce efectivo de los derechos fundamentales; (iii) fallas institucionales en tres niveles de gobierno: el nacional, el territorial y el étnico; (iv) falta de medidas adecuadas y necesarias de diferentes órdenes (legislativas, administrativas o presupuestales) para superar la crisis[25].

17. Sobre la ausencia de articulación entre las entidades y las fallas institucionales, en la sentencia se resaltó, por ejemplo, que varias acciones del Gobierno nacional no parecían realizadas de manera coordinada ni se dirigían a cumplir objetivos comunes.[26] Por otro lado, algunas de las realizadas desde ese nivel, como la contratación de equipos extramurales por el Ministerio de Salud y la construcción de infraestructura de agua, correspondían, en principio, a las entidades territoriales, pues aquel no tiene la capacidad, la competencia legal ni los recursos para prestar de manera permanente los servicios públicos cuya organización y supervisión correspondía, principalmente, a estas.[27]

18. En tal virtud, se concluyó que la garantía de los derechos depende del esfuerzo a nivel nacional y, ante todo, del cumplimiento efectivo de los deberes de las entidades territoriales[28], respecto de las cuales también anotó que no existía evidencia de planes departamentales, municipales o indígenas para garantizar la faceta prestacional de los derechos al agua, a la alimentación y a la salud de los niños y niñas del pueblo W.. Por ello, la Corte destacó que el deber de establecer un plan no corresponde únicamente al Gobierno nacional, pues los primeros responsables de la garantía de servicios básicos como el agua y la salud son las entidades territoriales.[29] Sobre las fallas estructurales étnicas, también anotó que, de cierta manera, eran atribuibles al Gobierno nacional, especialmente a las políticas que han propiciado la fragmentación de la autoridad W. y la creación de miles de autoridades tradicionales durante los últimos años.[30]

19. La tercera clave está definida por las soluciones a implementar, pues, dadas las causas advertidas, la Corte consideró que la solución de la crisis “compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante”, a lo cual se agrega el “compromiso [de] asumir e implementar una perspectiva pluriétnica y multicultural, que respete, proteja, aproveche y potencie la cultura W.”[31].

20. De esta manera, en la sentencia se dejó claro que las acciones de un mismo nivel de gobierno se debían articular en un solo plan, con independencia de si las acciones en él previstas las desarrolla una o varias entidades, en tanto lo relevante es que se realicen de manera coordinada, apuntando a la realización de los objetivos comunes[32].

21. Además de ese trabajo conjunto por niveles, y teniendo presente que uno de los problemas evidenciado fue la falta de articulación y coordinación entre las autoridades a nivel local y nacional para la implementación de medidas, la sentencia consideró que el Mecanismo ordenado debía mejorar la toma de decisiones encaminadas a superar la crisis, mejorar la articulación y coordinación entre esos niveles, así como promover la evaluación y corrección cíclica de las decisiones de política pública que se adopten[33].

22. En consistencia con esa conclusión, también se insistió en tomar en cuenta las facultades y las funciones propias de la administración y de sus diferentes entidades. Por eso, no se deben desconocer ni dejar de lado a aquellas entidades que, a pesar de no ser vinculadas al proceso de tutela, constitucionalmente tienen una misión y funciones dentro de la construcción e implementación de las políticas públicas de las cuales dependen los derechos tutelados de los niños y las niñas W..[34]

    3. Información sobre la existencia y funcionamiento del MESEPP

23. En el Auto 042 de 2021, mediante el cual la Corte avocó el seguimiento de la sentencia, se reprochó que no se hubiera avanzado en un aspecto primordial y transversal al fallo mismo, contenido en la orden tercera: la creación del MESEPP. En consecuencia, se ordenó a los entes encargados dispuestos en la Sentencia T-302 de 2017[35] que en el término de quince (15) días conformaran el MESEPP y que, en los quince (15) días siguientes, iniciaran su funcionamiento.

24. Frente a estos requerimientos, la Presidencia de la República[36] informó que el MESEPP se había diseñado de la siguiente manera:

25. Indicó la Presidencia, además, que garantizaba la participación de las autoridades indígenas y de la sociedad civil, representada por organizaciones y expertos, quienes pueden participar en el seguimiento como veedores ciudadanos. En la respuesta agregó que sus componentes se explicaban de la siguiente manera:

    MECANISMO ESPECIAL DE SEGUIMIENTO

    Espacio de articulación

    Comisión Intersectorial para La Guajira

1. Creada mediante el Decreto 100 del 28 de enero de 2020, como base del Mecanismo. Espacio de articulación que prevé la participación de las autoridades indígenas, de la sociedad civil, organizaciones sociales y expertos.

2. Busca i) facilitar la construcción conjunta y articulada de acciones de política pública tendientes a la superación del ECI, y ii) impulsar el diálogo fluido y facilitar la participación del Ministerio Público en el diseño e implementación de medidas urgentes y necesarias.

3. Permite establecer espacios de rendición de cuentas, hacer seguimiento a las estrategias implementadas en el departamento y procurar por la construcción de una línea de acción armónica para el cumplimiento de las órdenes judiciales.

4. Primera sesión: se desarrolló el 1° de abril de 2020 con el liderazgo de la Consejería y el Ministerio del Interior.

5. Segunda sesión: se desarrolló el 23 de noviembre de 2020. Se plantearon las acciones de articulación y coordinación desarrolladas por la Consejería tendientes a la construcción del Plan de Acción. Igualmente, se presentó la propuesta para el desarrollo del segundo proceso de consulta previa en el cual se desarrollaría la construcción conjunta y participativa del Plan de Acción.

   Comité Técnico Territorial

1. Configura uno de los espacios técnicos y jurídicos dispuestos en el artículo 8° del Decreto 100 de 2020.

2. Objetivo: fungir como espacio de articulación entre la nación y el territorio para avanzar en la superación del ECI. Adelanta labores técnicas y acciones que permiten ejecutar e implementar los lineamientos, actividades, y/o políticas del territorio.

3. Al ser el espacio del cual participan los representantes del pueblo W. y bajo el principio de diálogo genuino, su puesta en marcha está sujeta a procesos de concertación en el marco de la consulta previa. Su estructuración, reglamento y otras disposiciones deben ser el resultado de un proceso de construcción conjunto entre el Ministerio del Interior, los representantes W. y las entidades territoriales.

   Conjunto de medidas

   Alcance

   Ante la necesidad de procurar una lectura armónica e integrada de todos los fallos que anteceden a la Sentencia T-302 de 2017, el Mecanismo se fundamenta en varias de ellas e involucra actores de diferente orden.

   Funciones principales y actuaciones adelantadas

1. Evaluación de las propuestas presentadas por la comunidad wayuu y la Defensoría del Pueblo. 2. Construcción conjunta y concreción de indicadores, plazos, acciones y metas. Plan de Acción. 3. Acompañamiento y seguimiento de las órdenes específicas de la Corte. 4. Otras acciones / medidas necesarias dispuestas en la Comisión Intersectorial, Comité Territorial y otras instancias.

26. El 29 de abril de 2021 se convocó a una sesión técnica, que se desarrollaría bajo los ejes temáticos relacionados con: i) el MESEPP y las medidas consecuenciales; y ii) el impacto de la pandemia por COVID-19 en los derechos a la salud, al agua potable, a la alimentación y a la seguridad alimentaria de la niñez Wayuu. En dicho proveído se citó a 10 intervinientes[37] quienes debían responder un cuestionario compuesto por interrogantes generales y comunes y preguntas específicas dirigidas a cada actor involucrado según sus competencias y nivel de vinculación. De estas preguntas y respuestas se destacan las siguientes:

    Entidad

    Principales obstáculos, los factores a los que obedecían, las acciones necesarias para su superación y los tiempos para empezar a ver resultados positivos en cada una de las órdenes para superar el ECI, empezando con la conformación y puesta en funcionamiento del MESEPP

    Garantía de la participación efectiva y un diálogo genuino con las comunidades y autoridades legítimas en la conformación del Mecanismo y en las acciones posteriores; por ejemplo, en la evaluación de las 91 propuestas y en la construcción del Plan de Acción.

    Defensoría del Pueblo[38]

    Si bien el Gobierno informó que se creó el Mecanismo, el cual está conformado por la Comisión Intersectorial y el Comité Técnico, solo había sido invitada a reuniones de la Comisión por lo que no tenía claro su funcionamiento.

    No estaba enterada de si en el marco del Comité se había garantizado el derecho de participación del pueblo Wayuu.

    Procuraduría[39]

    A pesar de que el Gobierno Nacional afirmó que contaba con el MESEPP, este no se había formalizado. Asimismo, la inexistencia del Plan de Acción impedía definir lo que se debe hacer en cada nivel de gobierno para superar el ECI y reflejaba las debilidades que existen en cuanto a la articulación de acciones.

    Para la conformación del MESEPP y la garantía del diálogo genuino se detectaban los siguientes obstáculos: falta de credibilidad y confianza de las comunidades en las entidades; el desconocimiento institucional de los usos y costumbres Wayuu; los criterios de reconocimiento de las autoridades que han distorsionado el sistema normativo Wayuu.

    Presidencia de la República[40]

    El proceso de conformación y puesta en marcha del Mecanismo se encontraba activo; sin embargo, el Comité Técnico Territorial no estaba operando dado que su puesta en marcha estaba sujeta al proceso de consulta previa.

    El masivo reconocimiento de autoridades tradicionales Wayuu que ejercen la representación y en razón de las características socioculturales, la interlocución se ve permanentemente retada en el propósito de lograr un diálogo representativo. Además, en los escenarios de interlocución se presentan disensos entre las autoridades y sus voceros.

    Alcaldía de Maicao[41]

    No se refirió de manera concreta al MESEPP. En cuanto a la participación del pueblo W., la respuesta se formuló respecto de su gestión municipal y no en relación con el Mecanismo

    Ha hecho partícipe a las autoridades tradicionales, líderes y miembros activos de las rancherías y/o comunidades indígenas asentadas en su jurisdicción. En cada reunión, se cuenta con la presencia de un traductor o intérprete del wayunaiki. Agregó que aquellos vienen participando activamente en el proceso consultivo inicial para la construcción del plan de acción y conocen a cabalidad las propuestas, las han analizado y evaluado.

    Gobernación de La Guajira[42]

    Los obstáculos expuestos se refirieron al cumplimiento de los objetivos mínimos constitucionales

    A través de la Secretaría de Asuntos Indígenas se estaba estableciendo una sinergia con las autoridades tradicionales y ancestrales del pueblo Wayuu de los cuatro municipios, en aras de garantizar la participación efectiva de todos en las decisiones que les afecta. Además, se había procurado la generación de mesas preparatorias de articulación con el Gobierno Nacional, para definir el mecanismo idóneo de construcción del Plan de Acción.

    Veeduría Ciudadana a la implementación de la sentencia T-302 de 2017, en adelante la Veeduría[43]

    El MESEPP no se ha conformado por negligencia; falta de: apropiación de las órdenes de la sentencia, coordinación y articulación entre entidades, liderazgo de la Presidencia de la República para cumplir con la orden, memoria institucional y conocimiento acumulado; cambio periódico de funcionarios. No se definió un plan con actividades, responsables, cronograma y recursos para su constitución. Las reuniones se hicieron de afán para cumplir requerimientos judiciales. Elusión de responsabilidades, que se adjudican a otras entidades. Se utilizan argumentos como difícil acceso, rural disperso, pandemia, etc., a pesar de que se hubiera podido conformar de manera virtual.

    No hay un sistema nacional de articulación intersectorial, que garantice la participación real de la autoridades tradicionales y representantes legales de asociaciones por municipios para la construcción de una hoja de ruta participativa y de impacto, con articulación interinstitucional y comunitaria.

    En el 39% de las comunidades por lo menos uno de sus miembros cuenta con alguna información sobre la sentencia, adquirida a través de la radio, la prensa y las reuniones comunitarias. Las comunidades encuestadas no conocen y la versión de la sentencia en wayuunaiki. El 75% de las comunidades no habían participado en los procesos de interlocución y de decisiones para estructurar el plan de acción de la sentencia.

    Las “mesas de trabajo y socialización” de 2019 y 2020 se planearon a última hora sin tiempos, espacios y metodología concertadas, no abordaron la complejidad que requiere un proceso participativo con enfoque étnico regional y con frecuencia las autoridades y líderes indígenas no se sentían interpretados ni representados. La consulta previa adelantada en la zona es un trámite y no un espacio de reconocimiento de derechos.

    Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, en adelante Dejusticia[44]

    A pesar de ser el centro de las órdenes de la sentencia, el Mecanismo y el Plan de Acción no han iniciado. Solo hasta enero de 2020 se puso en funcionamiento uno de los tres componentes del Mecanismo, esto es, la Comisión Intersectorial creada por el Decreto 100 de 2020, lo cual desconoce los plazos otorgados en la sentencia y muestra que la actuación de la administración se ha realizado sin un criterio de urgencia y celeridad. Además, consideró que la Comisión Intersectorial no propicia un diálogo genuino con las comunidades, lo cual solo sucederá cuando comience a funcionar el Comité Técnico Territorial, calificado por la Presidencia como el espacio por excelencia dentro del Mecanismo donde participan los representantes de las comunidades.

    No se ha garantizado el diálogo genuino, porque i) los supuestos esfuerzos de comunicación del gobierno solamente lograron incluir a una porción minúscula de la población Wayuu; ii) los procesos de consulta tampoco contaron con una participación significativa. En respuesta al Auto 042 de 2021, la Defensoría del Pueblo afirmó que la fase pre-consultiva, socialización de la sentencia T-302 de 2017, solo logró convocar al 0,82% de la población Wayuu. En el proceso de consulta realizado en 2019 solo participaron 12 comunidades de 60000. No es aceptable que el diálogo se haya obstaculizado debido a las tradiciones y estructura de gobierno propio del pueblo W., pues el Gobierno debió realizar una labor más rigurosa de preparación desde el inicio de la implementación, dada la existencia de otras sentencias relativas a la satisfacción de los derechos de las comunidades Wayuu.

    Representantes de las comunidades de los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia[45]

    No se hizo un pronunciamiento expreso sobre el MESEPP.

    No se reconoce, valora ni respeta la visión del pueblo Wayuu.Se asume que quien tiene la solución es el técnico, no el Alaula (jefe familiar).

    Lo único genuino son las actas con “firma o huella” con las que soportan las conversaciones. No se les brinda información a las comunidades sobre sus derechos, los programas y proyectos, solo se cree que un traductor en wayuunaiki cumple con el diálogo.

    El Mecanismo fue una respuesta descontrolada del Gobierno previo a las audiencias convocadas por el Tribunal de Riohacha, que en su estructura no integra a los sujetos procesales.

27. Posteriormente, la Sala profirió el Auto 388 del 21 de julio de 2021, a través del cual solicitó información sobre, entre otros aspectos, el funcionamiento del MESEPP. De manera concreta, se formularon a la Presidencia de la República las preguntas que se incluyen en el siguiente cuadro, en el cual se registra también la información allegada por la Consejería Presidencial para las Regiones[46] ante el requerimiento dado:

    (i) En quién o quiénes ha recaído el liderazgo del Mecanismo para garantizar la adecuada articulación de las entidades responsables

    El Mecanismo tiene dos acepciones: como espacio de articulación de las entidades responsables y como conjunto de medidas. En la primera, la Consejería Presidencial para las Regiones ha asumido el liderazgo de la coordinación y articulación de los espacios interinstitucionales para superar el ECI, por lo que preside la Comisión Intersectorial (núm. 5, art. 3, Decreto 100 de 2020). En la segunda, las diferentes entidades que adelantan procesos son líderes de estos, destacando la construcción de un Plan de Acción como una de las actividades centrales y para lo cual la Presidencia coordina y articula a las entidades para la construcción de oferta institucional. Por otra parte, el Ministerio del Interior lidera lo relativo al proceso consultivo, que permite la construcción conjunta de las propuestas materializadas en un Plan de Acción.

    (ii) Cuáles han sido las actividades desplegadas por la Comisión Interinstitucional y por el Comité Técnico Territorial para darle cumplimiento a las funciones atribuidas por el Mecanismo Especial de Evaluación y Seguimiento.

    Mediante el Decreto 100 de 2020 se creó la Comisión Intersectorial, momento desde el cual ha sesionado en cuatro ocasiones:

    Fecha

    Objetivos principales

    01 de abril de 2020

    Se presentó a los participantes: i) alcance de la Comisión y sus disposiciones; ii) definición de líneas estratégicas y procesos de articulación intersectoriales necesarios para atender de manera prioritaria el ECI; y iii) resultados principales del proceso consultivo de diciembre de 2019.

    20 de noviembre de 2020

    i) Se plantearon las acciones de articulación y coordinación desarrolladas por la Consejería tendientes a la construcción del Plan de Acción; ii) presentación de la propuesta para el desarrollo del segundo proceso de consulta previa en el cual se desarrollaría la construcción conjunta y participativa del Plan de Acción: la segunda fase del proceso consultivo se estimó necesaria con el fin de ampliar y fortalecer la oferta institucional presentada y acordada en el ejercicio consultivo desarrollado en diciembre de 2019.

    29 de abril de 2021

    i) Socialización prioritaria de las disposiciones del Auto 042 debido a la sesión técnica; ii) aprobación del reglamento interno.

    26 de julio de 2021

    Información sobre aspectos relevantes al estado actual de la consulta previa a desarrollar entre los meses de agosto y septiembre de 2021. Se presentaron los Comités técnicos y jurídicos, y se socializó a todos los miembros integrantes, entes de control invitados y a entidades convocadas la sentencia 2021-000144[47].

    En todas las sesiones han participado la Defensoría y la Procuraduría como invitados. En sus intervenciones han formulado observaciones sobre los aspectos técnicos y jurídicos a tener en cuenta para enmarcar el ejercicio de construcción de la oferta institucional, la presentación de los informes mensuales, la metodología del proceso consultivo, entre otros aspectos.

    Por otro lado, el Decreto 100 prevé la creación del Comité Técnico del Orden Territorial con la participación de las autoridades territoriales y las autoridades tradicionales Wayuu, para concretar acciones locales. El Comité debe ser resultado un proceso de co-creación entre la institucionalidad (Ministerio del Interior) y los representantes Wayuu, razón por la cual en el marco del proceso de consulta previa (el cual inició el 19 de agosto de 2021) se realizará concertación sobre los criterios de funcionamiento de ese órgano.

    Finalmente, el Decreto permite la creación de los Comités Técnicos y Jurídicos, en consecuencia, se han diseñado cuatro comités en los ejes temáticos de agua, salud, seguridad alimentaria y nutrición e información/mesas de estadísticas étnicas. En estos espacios, que sesionan periódicamente, se busca el fortalecimiento de procesos de articulación sectoriales de las acciones adelantadas y/o a desarrollar por la nación, el departamento y los municipios. Pueden participar particulares cuyo conocimiento o experticia permita ampliar la información necesaria para la estructura y toma de decisiones, en ese entendido, las autoridades indígenas W. también podrán participar en calidad de invitados.

    (iii) En qué ha radicado la demora para la realización de la consulta previa de las comunidades indígenas involucradas.

    Retos técnicos para superar del proceso consultivo de diciembre de 2019: El proceso consultivo surtió una fase inicial en diciembre de 2019, con la realización de 15 jornadas y la participación de más de tres mil autoridades indígenas de los cuatro municipios. No obstante, luego del análisis de los indicadores concertados se obtuvo un 70% de indicadores de gestión y 30% de resultado, lo cual no se ajusta a lo ordenado en la sentencia. En tal virtud, se han adelantado diversas estrategias e instrumentos que aportan en la superación de dichos retos: i) instrumento para la recolección de diagnósticos, limitaciones normativas, presupuestales y de identificación de estrategias de transparencia; ii) matriz de oferta institucional; iv) instrumento de revisión de la matriz de oferta; v) mesas sectoriales; vi) informes periódicos sobre cumplimiento de órdenes judiciales.

    Construcción de la oferta institucional en la vigencia 2020 y proceso pre consultivo: La imposición de medidas de aislamiento preventivo obligatorio producto de la pandemia imposibilitó el desplazamiento a territorio. Además, las consultas previas virtuales no fueron de recibo por parte los representantes y asociaciones de las comunidades en el país, pues muchos territorios no cuentan con acceso a internet, comunicación satelital o fluido eléctrico óptimo, y tampoco se adecuaba a la cultura o cosmovisión de las comunidades.

    En noviembre de 2020, el Ministerio del Interior lideró una fase de alistamiento en territorio, que consistió en un diálogo directo con representantes de las autoridades indígenas, para concertar aspectos logísticos relevantes para el desarrollo de la consulta previa en su territorio para diciembre de 2020.

    El 2 de diciembre de 2020, se previó un espacio inaugural de la consulta el cual lideraron el viceministro para la Participación e igualdad de derechos y la consejera Presidencial para las Regiones, acompañados por los cuatro alcaldes de los municipios y el Gobernador, y se contó con la presencia de la Defensoría y la Procuraduría. Las autoridades indígenas tradicionales solicitaron un espacio autónomo para consolidar una postura frente a la propuesta del proceso consultivo y solicitaron la presencia de la ministra de Educación, quien arribó a territorio el 16 de diciembre de 2020, luego de lo cual las autoridades tradicionales y sus representantes entraron nuevamente a un espacio autónomo el cual concluyó en que propondrían una ruta metodológica para realizar el proceso consultivo.

    Desarrollo del proceso preconsultivo en la vigencia 2021: Tras la recepción de la respectiva propuesta en enero de 2021, se construyó una nueva ruta metodológica, la cual contempla dos fases para las cuales se acordaron fechas estimadas, que se encuentran sujetas a posibles ajustes concertados resultantes de las dinámicas propias del proceso:

    En atención a la propuesta de los voceros, desde el Gobierno nacional se desarrollaron 40 reuniones, que tuvieron como objetivo la construcción de cronograma, designaciones presupuestales y asuntos logísticos para desarrollar las jornadas de socialización y diagnóstico en los corregimientos de los cuatro municipios. En el marco de la IV Comisión Intersectorial, el Ministerio del Interior socializó la ruta construida por los voceros wayuu para el desarrollo del proceso consultivo.

    (iv) Cómo fue creado ese Comité para el caso de La Guajira, quiénes conforman ese órgano y si son los señalados en el parágrafo 1º del artículo 8 del Decreto 100 de 2020. Existe una relación entre sus funciones y quienes lo integran; y cómo se articularán las labores y propuestas del Comité Territorial con las que tiene la Comisión Interinstitucional.

    La integración de las autoridades Wayuu a este Comité implica que su creación y reglas de funcionamiento se sometan al criterio de las comunidades, teniendo en cuenta la pluralidad de autoridades tradicionales existente y las características que un espacio de participación de tal magnitud conlleva, el Ministerio del Interior les presentaría a aquellas una propuesta en el proceso consultivo de esa vigencia, para permitir la creación definitiva del órgano con la venia de las comunidades y sus representantes en el marco de un diálogo genuino.

28. A través del Auto 1353 de 2022 se convocó a sesión técnica que se desarrollaría de conformidad con varios ejes, de los cuales se destaca el siguiente: los obstáculos detectados para alcanzar la operatividad del MESEPP (orden general tercera) y, particularmente, las propuestas para poner en marcha inmediata dicho mecanismo. Sobre lo cual debían referirse las entidades responsables de su conformación y operatividad. De manera concreta, se formularon los siguientes interrogantes para el Gobierno nacional y para la sociedad civil, frente a los cuales se obtuvieron las respuestas que se resumen a continuación:

    Entidad

    ¿Cómo piensa articularse con las demás entidades involucradas en el cumplimiento de la sentencia, entre ellas, los órganos de control? ¿Qué obstáculos y posibles soluciones se han detectado para poner en funcionamiento el MESEPP ordenado en la sentencia?

    Consejería Presidencial para las Regiones[48]

    Reiteró la información suministrada en anteriores oportunidades sobre su conformación y acepciones. Agregó que la Comisión Intersectorial que hace parte del MESEPP ha sesionado en 8 oportunidades. Aseguró además que el proceso consultivo había avanzado hasta marzo de 2022. En esta oportunidad, señaló que los elementos de las estrategias desarrolladas eran: (i) instrumento para recolección de diagnósticos, limitaciones normativas, presupuestales e identificación de estrategias de transparencia; (ii) matriz de oferta institucional; (iii) instrumento para la revisión y validación de la oferta institucional; (iv) análisis primera versión oferta institucional; (v) mesas sectoriales.

    Explicó que se concertó una ruta metodológica el 25 de noviembre de 2021 que contaba con los siguientes componentes: fase de preconsulta durante la cual se realizó una reunión bisagra para el inicio de la consulta; 40 reuniones de preconsulta para la socialización de la sentencia y levantamiento de diagnóstico. Fase de consulta durante la cual se hicieron 11 mesas de concertación de alto nivel para acuerdos macro por cada sector, 22 mesas técnicas de concertación para el aterrizaje de los acuerdos. En esta fase, además, se busca la protocolización de los acuerdos alcanzados y el plan de acción construido y concertado. Señaló como propuestas para el mejoramiento del MESEPP, la instalación de Comités Técnicos y Jurídicos y la concertación y creación de Comités Técnicos Territoriales.

    ICBF[49]

    Respecto de la articulación intersectorial, en el componente de seguridad alimentaria y nutricional, el ICBF hace parte de las instituciones que integran la comisión intersectorial de seguridad alimentaria y nutricional (CISAN), presidida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (presidencia en periodo rotativos de dos años con el Ministerio de Salud y Protección Social). Ministerio que tiene en sus compromisos como medida transversal para orientar la producción y comercialización de alimentos en el departamento, la coordinación de la elaboración del plan de seguridad alimentaria y nutricional del departamento, en conjunto con la gobernación y las entidades de la CISAN.

    Agregó que se cuenta con la Ruta Integral de Atencia -RIA-, que convoca a todos los actores del Sistema Nacional de Bienestar Familiar con presencia y competencias en el territorio.

    Ministerio de Salud[50]

    El Plan provisional de acción incluye la vinculación de las entidades de control durante las sesiones de la mesa técnica de salud en donde se trabajan en conjunto los desarrollos técnicos de las propuestas entre el gobierno Wayuu y el sector salud a fin de contar con su participación como veedores dentro del proceso. Por otro lado, se prevé una instancia de gobernanza conformada con los actores del sistema de salud, los voceros, la veeduría de la sentencia, y demás mecanismos de participación para realizar seguimiento y vigilancia en su implementación. Enlistó los siguientes obstáculos: 1. Dificultades en la articulación atribuidas, entre otras razones, a que las competencias establecidas para las entidades de orden nacional y departamental están previamente establecidas en la ley 2. Dificultades en la gobernabilidad y gobernanza de las entidades territoriales concernidas en la sentencia 3. Renuencia por parte de las autoridades municipales para asumir las responsabilidades que le son propias a la luz de la sentencia. 4. Dificultades en el proceso de diálogo genuino debido a la falta de credibilidad hacia las acciones que el gobierno nacional y departamental están implementando y problemas de reconocimiento de los líderes o voceros que están impulsando el proceso. 5. Tardanza en la organización y puesta en marcha del comité territorial creado en el Decreto 100 de 2020.

    Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio[51]

    Sostiene un diálogo constante con actores públicos y privados que desarrollan acciones alrededor del agua en La Guajira, generando una red de cooperación intersectorial e interinstitucional en los procesos de toma de decisiones para el desarrollo de las políticas, programas y estrategias de agua potable en ese departamento.

    Participa en la Mesa Intersectorial de La Guajira, liderada por la Consejería para las Regiones, en la cual se ha buscado la especial coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento para Prosperidad Social.

    También hace parte de la Mesa Departamental de Agua, Saneamiento e Higiene de La Guajira - Mesa Departamental WASH, constituida en diciembre de 2018, como un espacio de coordinación territorial. A la fecha, hacen parte de esta mesa el Plan Departamental de Agua de La Guajira, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), dos Agencias del Sistema de Naciones Unidas (UNICEF y FAO) y ocho organizaciones no gubernamentales como son Acción Contra el Hambre, Cruz Roja Colombiana, S. de Pastoral Social Riohacha, W.V., WaterAid, Consejo Noruego para Refugiados, Fundación Halü y Save The Children.

    INVÍAS[52]

    Ha asistido a cuatro mesas de seguimiento citadas por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, en las cuales se han expuesto las gestiones realizadas por el Ministerio de Trasporte e INVÍAS con el fin de atender las órdenes impartidas en la sentencia, entre ellas, un Plan de Acción Provisional que se encuentra en ejecución; asimismo, se han identificado algunos inconvenientes de tipo social y cultural para lo cual se han solicitado al órgano de control y al Ministerio del Interior algunas reuniones y mesas de trabajo con el fin de garantizar la comprensión de las comunidades Wayuu del alcance de las actividades a cargo del sector movilidad.

    ¿Qué camino se debe seguir para dinamizar el cumplimiento de la orden tercera de la Sentencia T-302 de 2017, la puesta en marcha del MESEPP y la celebración de consultas previas en las que se garantice de manera real el derecho a la participación de las comunidades indígenas?

    Veeduría[53]

    La Comisión Intersectorial para La Guajira y la Consejería Presidencial para las Regiones son instituciones más expectantes que gestoras en la elaboración del plan de acción, en el impulso al cumplimiento y seguimiento a los indicadores básicos de nutrición infantil y de los objetivos constitucionales mínimos. Tampoco actúan enlazados con el Comité Técnico Territorial que aún no logra avances operativos en la coordinación de las entidades territoriales.

    Han existido mesas de primera infancia, mesas de crisis, diferentes mesas departamentales y municipales y mesas intersectoriales, que no son vinculantes ni efectivas.

    Propuso que se le pueden asignar las funciones del MESEPP al consejo de política social de cada municipio y del departamento, con los siguientes ajustes: a) centrar su agendas en el cumplimento de la sentencia a través de la matriz de acuerdos, resultado de las asambleas de diálogo entre las autoridades de los 40 corregimientos y las entidades accionadas. Elevar esos acuerdos a la categoría de documento CONPES, resultado del trabajo concertado entre las diferentes entidades e instituciones accionadas de los distintos niveles donde se establecen las acciones específicas para alcanzar los objetivos constitucionales y la superación del ECI; b) adelantar procesos de formación y cualificación de los Consejos de Política Social para que centren su acción en el MESEPP; c) no permitir que la participación de alcaldes, del gobernador y demás funcionarios sea delegada en estos COMPOS; d) que las entidades de control formulen y ejecuten un plan de supervisión con responsables, presupuesto y cronograma; d) que la sala de seguimiento de la corte tome parte activa en el seguimiento al funcionamiento de los COMPOS[54]; c) mientras no se creen las entidades territoriales indígenas, el centro de la solución debe tener como núcleo básico el nivel municipal y la responsabilidad de los alcaldes y de las autoridades Wayuu. El nivel departamental y nacional deben fortalecer, acompañar y controlar el ejercicio de las capacidades del nivel municipal. Agregó que desde la Consejería Presidencial para las Regiones se nombre un gerente encargado de la implementación de la sentencia.

    Dejusticia[55]

    Sugirió a la Corte: (i) requerir a las entidades obligadas la designación de funcionarios encargados de participar en el MESEPP; (ii) facilitar un espacio dentro de las sesiones técnicas para que se reúnan las diferentes autoridades obligadas para concertar fechas tentativas para poner en funcionamiento el Mecanismo; (iii) requerir a las obligadas la presentación de un cronograma de las labores a realizar por el MESEPP; (iv) que se armonicen las medidas del plan de acción ordenado en el Auto 696 de 2022, con el que debe adoptar el MESEPP para cumplir la sentencia; (v) requerir al Ministerio del Interior para que cumpla lo ordenado en el punto 9.4.8.2 de la sentencia; (vi) aclarar cuáles son las políticas públicas que requieren de consulta previa.

29. Más recientemente, a través de auto del 24 de febrero de 2023, se ordenó a a la Consejería Presidencial para las Regiones, como entidad encargada de presidir la Comisión Intersectorial, que, en el término de diez (10) días, contado a partir de la notificación del auto, informara, de manera concreta, lo siguiente: (i) si existe un organismo compuesto por las entidades obligadas al cumplimiento de la sentencia, de conformidad con el numeral tercero de la sentencia; (ii) en caso de que no exista, las razones por las cuales, después de 5 años de notificada la sentencia, ello no ha tenido lugar; (iii) en caso de que exista, a) cuándo se constituyó, b) qué entidades hacen parte de este, b) qué funciones tiene cada una, c) cómo se logra la articulación entre todas ellas, y d) cuáles de las tareas urgentes ordenadas en el numeral tercero de la sentencia se han desarrollado.

30. Al respecto, la entidad requerida reiteró que el Mecanismo se ha estructurado desde dos conceptos: como espacio de articulación de los actores involucrados en la superación del ECI para la construcción y retroalimentación armónica de una política pública que atienda la naturaleza y como un conjunto de medidas contenidas en la sentencia y en órdenes judiciales concurrentes, cuya finalidad es garantizar el goce efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes al pueblo Wayuu. En esta oportunidad, explicó su estructura y funcionamiento de la siguiente manera:

31. Reiteró que el Gobierno nacional consideró pertinente y necesaria la creación de una comisión intersectorial que facilite: (i) la construcción conjunta y articulada de acciones, plazos y metas, así como indicadores para evaluar el impacto de las políticas públicas actuales y las que se adopten para cumplir con las órdenes judiciales asociadas con la crisis en La Guajira; (ii) un diálogo fluido y acompañamiento permanente del Ministerio Público en el diseño e implementación de las medidas que se identifiquen como urgentes y necesarias; (iii) la verificación de lo actuado judicialmente y la construcción de una línea de acción armónica para el cumplimiento integral de las órdenes judiciales; (iv) espacios de rendición de cuentas y un cronograma para saber en qué momento se deben implementar; y (v) el seguimiento a una estrategia integral de atención para el departamento de La Guajira.

32. Señaló la Consejería que esta instancia tiene por objeto coordinar y orientar las acciones de las diferentes entidades del Gobierno nacional tendientes a la superación del ECI en el departamento de La Guajira en el corto, mediano y largo plazo; facilitar la labor de dichas entidades para el cumplimiento de pronunciamientos judiciales que ordenan medidas integrales y estructurales que se deban adelantar en La Guajira; y apoyar los procesos de planificación de las acciones y/o actividades necesarias para la atención integral en dicho territorio. Informó que está integrada por 32 entidades del Gobierno nacional y contempla la participación de las entidades territoriales, representantes de las autoridades indígenas, sociedad civil, organizaciones sociales, entidades del nivel nacional o territorial, entidades privadas, particulares, organismos de control y otros actores cuyo aporte se estime de utilidad para los fines de la Comisión. Asimismo, precisó que sus miembros permanentes son:

1. El Ministro del Interior o su delegado.

2. El Ministro de Salud y Protección Social o su delegado.

3. El Ministro de Educación Nacional o su delegado.

4. El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio o su delegado.

5. Consejero Presidencial para las Regiones de la Presidencia de la República, o su delegado, quien la presidirá;

6. El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado;

7. El Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social o su delegado;

8. El Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o su delegado;

9. El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública o su delegado.

33. Indicó que, a pesar de que el Decreto 100 del 28 de enero de 2020 no señala de manera expresa la totalidad de entidades que enuncia el numeral tercero de la Sentencia T-302 de 2017, en la práctica, la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira ha convocado a sus sesiones a todas las entidades encargadas del diseño e implementación de las políticas públicas para la superación del ECI declarado en la sentencia, facultad contemplada en el parágrafo 2 del artículo 3 del decreto en mención.

34. Igualmente, informó que la Comisión ha sesionado en 10 ocasiones; las dos (2) últimas de forma presencial con el acompañamiento y las reflexiones de los organismos de control (Procuraduría, Defensoría y Controlaría), los líderes del pueblo Wayuu y la Veeduría. Agregó que se han habilitado canales de diálogo y coordinación sectorial a través del Comité Técnico y Jurídico, el cual funciona a través grupos especializados encargados de adelantar las labores técnicas necesarias para asesorar la toma de decisiones de políticas públicas y cuenta con grupos de trabajo en salud, agua, seguridad alimentaria e información.

35. La Consejería sostuvo que, con el fin de garantizar la articulación entre el sector central y las entidades territoriales, estas han participado de las sesiones de la Comisión Intersectorial, que cuenta con la posibilidad de habilitar un Comité Técnico Territorial como espacio técnico y jurídico[56], cuyo objetivo es coordinar con el territorio para avanzar en la superación del ECI. Destacó que la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira hace parte del MESEPP.

36. En la respuesta se hizo alusión a las medidas para la atención de las órdenes judiciales, a la construcción conjunta del plan de acción ordenado en la sentencia, y a las propuestas de mejora para el debido funcionamiento del MESEPP. Entre estas se resaltan:

    (i) Preparación de la modificación del Decreto 100 de 2020, con el fin de incluir a los alcaldías de los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia y a las entidades públicas enunciadas expresamente en el numeral 3 de la Sentencia T-302 de 2017, como integrantes permanentes de la Comisión para garantizar mayor articulación, concurrencia y coordinación en el diseño, formulación y ejecución de las políticas públicas que se adopten con ocasión de la Sentencia T-302 de 2017. Al respecto informó que se solicitó autorización a las entidades territoriales, pues gozan de autonomía territorial y administrativa, tal como lo dispone el artículo 287 de la C.P.

    (ii) Vinculación formal como miembros permanentes de la comisión de entidades que son accionadas dentro de la sentencia, que han asistido como invitadas permanentes dentro de esta instancia (ej. Ministerio de Agricultura) y entidades que desarrollan una labor importante en cumplimiento de la orden judicial; como DANE y el Ministerio de Transporte.

    (iii) Proyecto de acuerdo 02, a través del cual se instalará un comité técnico y jurídico; en el cual se integrarán o fundarán mesas sectoriales de trabajo, estableciendo la obligatoriedad de contar con el trabajo permanente de las comunidades indígenas, veedurías ciudadanas y organismos de control.

    (iv) El artículo 8, parágrafo 1 del decreto 100 establece la posibilidad de crear un Comité Técnico del Orden Territorial presidido por el Ministerio del Interior, en el cual, podrán participar el Gobernador del Departamento de La Guajira, los alcaldes de los municipios del departamento, el Director de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira “Corpoguajira”, otras autoridades públicas con funciones en el territorio. En consecuencia, junto con el Ministerio del Interior, se realizarán los respectivos análisis para considerar la posible puesta en marcha dicha instancia a través del proceso consultivo.

    (v) El Ministerio del Interior se encuentra realizando las labores necesarias para la reactivación del proceso de consulta.

37. Sobre las acciones urgentes ordenadas en la sentencia, la Consejería señaló que se adjuntaban los informes de la Procuraduría. Finalmente, hizo un recuento del proceso de construcción y aprobación del Plan de Acción y reiteró la información sobre la realización de mesas de consulta de alto nivel, mesas de entendimiento con las comunidades Wayuu y mesas técnicas realizadas entre enero y julio de 2022. Informó que para la vigencia del año 2023 se han venido desarrollando actividades como (i) la realización de espacios de entendimiento y diálogo con miembros del pueblo indígena Wayuu (ii) sesiones de articulación y trabajo con los diferentes sectores para la implementación de acciones inmediatas (iii) la realización de la IX y X sesión de la comisión intersectorial para el Departamento de La Guajira (por primera vez en territorio en compañía de los organismos de control, la veeduría y miembros del pueblo indígena Wayuu) (iv) la contratación de un funcionario con permanencia en territorio, con el objetivo de coordinar y articular las acciones desde el departamento.

42. 4. Análisis de la información. Conclusiones sobre el nivel de cumplimiento de la orden tercera (creación del MESEPP)

38. Como se indicó, la orden tercera de la Sentencia T-302 de 2017 tiene varios componentes. En esta oportunidad, la Sala se concentrará en la primera de ellas: la creación del MESEPP. Esto, por cuanto de su existencia depende el cabal cumplimiento de las demás órdenes impartidas en la sentencia. En consecuencia, se procederá a analizar la información allegada con el fin de establecer cuál es el nivel de su cumplimiento.

39. En primer lugar, de los presupuestos indicados en el fundamento jurídico 12 se resaltan los concernientes a su composición. Al respecto, se reitera que la sentencia ordenó la conformación de un mecanismo del cual debían hacer parte, de manera obligatoria, las siguientes autoridades:

    (i) Las entidades del orden nacional demandadas y vinculadas en el proceso: Presidencia de la República, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, ICBF, Superintendencia Nacional de Salud, y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.;

    (ii) El Departamento de La Guajira; y

    (iv) Los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia.

40. Transcurridos 5 años desde la notificación de la sentencia[57], la información allegada por parte de las entidades obligadas a su cumplimiento no da cuenta de la creación efectiva del MESEPP. Para comenzar, se resume la respuesta institucional a la orden tercera:

    (i) La Presidencia de la República, como máxima autoridad del Gobierno nacional, a través de la Consejería Presidencial de las Regiones y, atendiendo lo dispuesto en la sentencia sobre su obligación de convocatoria de las demás entidades involucradas en el cumplimiento de la sentencia, tomó el liderazgo de la concertación institucional.

    (ii) En ejercicio de ese liderazgo, el 28 de enero 2020, es decir, pasados 18 meses de la notificación del fallo, se expidió el Decreto 100.

    (iii) Este decreto creó la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira.

    (iv) Dicha comisión hace parte del MESEPP y, de acuerdo con el artículo 2 del citado decreto, coordina y orienta las acciones de las entidades del nivel central y está integrada por: los Ministerios del Interior; de Salud y Protección Social; de Educación; de Vivienda, Ciudad y Territorio; la Consejería Presidencial para las Regiones; la Dirección del Departamento Nacional de Planeación; la Dirección del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; la Dirección del Instituto Nacional de Bienestar Familiar y la Dirección del Departamento Administrativo de la Función Pública.

    (v) Se contempla la asistencia potestativa de los órganos de control (con voz y sin voto), de la sociedad civil, de las organizaciones sociales y de expertos.

    (vi) También se prevé la invitación de las entidades públicas del nivel nacional o territorial, las entidades privadas, así como particulares, cuyo aporte se estime de utilidad para los fines encomendados a la Comisión intersectorial, así como de los representantes de las autoridades indígenas, estos últimos para contribuir en las distintas fases de la política pública, de conformidad con los lineamientos para la concertación, la participación y la consulta previa que expida el Ministerio del Interior.

    (vi) El decreto propone, como expectativa, no como imperativo legal, la conformación de comités técnicos y jurídicos necesarios para articular la atención sectorial que permita avanzar en la superación del ECI. Así como la creación de un Comité Técnico Territorial presidido por el Ministerio del Interior, en el cual podrán participar el Gobernador del departamento de La Guajira, los alcaldes de los municipios, el Director de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, en adelante, “Corpoguajira”, otras autoridades públicas con funciones en el territorio, así como particulares, cuyo aporte se estime de utilidad para el Comité.

41. Al contrastar lo anterior con lo dispuesto en el mandato judicial, se encuentra que, en cuanto a la creación del MESEPP, se incumple con los siguientes aspectos:

    (i) La Comisión Intersectorial para el departamento de la Guajira no es el MESEPP, toda vez que es un órgano que aglutina entidades solo del orden central.

    (ii) Aunque la anterior conclusión es suficiente para descartar el cumplimiento de la orden, también se debe anotar que dicha instancia tampoco tiene dentro de sus integrantes permanentes la totalidad de las entidades del orden nacional que fueron incluidas en la orden como las obligatorias. Se aprecia la ausencia en dicha comisión de las siguientes: los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, la Superintendencia Nacional de Salud y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.

    (iii) Aunque de los miembros permanentes hacen parte algunas de las entidades mencionadas en la sentencia como aquellas que debían ser convocadas de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, como el Ministerio de Educación Nacional, el Departamento Nacional de Planeación y se incluyeron otras que no fueron incluidas en la lista de las mínimas a convocar como el Ministerio del Interior y el Departamento administrativo de la Función Pública, no se explican las razones por las cuales no fueron convocadas las demás que podrían tener funciones y competencias conexas como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Corpoguajira, el Ministerio de Transporte, el INVIAS, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, la Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de La Guajira y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

    (iv) Tampoco es clara la manera como se hará la convocatoria de las demás entidades que harían efectivas las funciones y labor de seguimiento del Mecanismo. Aunque la sentencia radicó en cabeza de las autoridades obligadas el deber tomar las medidas necesarias para contar con la cooperación de las entidades mencionadas en el inciso segundo de la orden tercera y su inclusión en el MESEPP, su exclusión de la Comisión o su participación como simples invitadas hace probable que la desarticulación y la ausencia de respuesta integral a la crisis se mantenga.

    (v) La figura -Comité Técnico Territorial- a través de la cual se busca involucrar a las entidades territoriales, se reitera, de manera accesoria y no protagónica, aún no es operativa. Adicionalmente, no se deduce por qué dicha figura no reproduce las dinámicas que dieron lugar al ECI -división entre nación y entidades territoriales-, ni la manera como se garantizará la reunión al mismo tiempo y en el mismo lugar para coordinarse.

    (vi) La participación del pueblo Wayuu depende de la constitución y operatividad del Comité Técnico Territorial, sin que se hayan establecido los mecanismos para que la retroalimentación de las comunidades tenga efectos en la toma final de decisiones.

    (vii) La ruta de participación de las demás entidades y organizaciones de la sociedad civil no es clara. No hay un desarrollo normativo, ni tampoco se evidencia en los informes cuál es el protocolo para su participación.

    (viii) A pesar de que la Presidencia de la República, a través de la Consejería Presidencial para las Regiones, al responder los requerimientos o cuestionamientos sobre el MESEPP, hace alusión a la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira, también ha informado que esta hace parte del MESEPP, esta información implica considerar, como se indicó, que el MESEPP no existe y que la comisión, en manera alguna puede asumirse como el Mecanismo ordenado en la sentencia.

    (ix) Los informes resumidos no permiten establecer cuál es el plan de los Gobiernos nacional y territorial para cumplir con la creación del MESEPP de conformidad con los derroteros definidos en la sentencia.

42. Las diferencias sobre la composición del MESEPP, de conformidad con lo ordenado en la sentencia y la figura creada por el Gobierno nacional para responder a ese mandato se resumen en el siguiente cuadro:

    Contenidos del mandato

    Información reportada por el Gobierno

    Creación de un mecanismo con las autoridades obligadas al cumplimiento de la sentencia del orden nacional y territorial

    Creación de una Comisión Intersectorial del orden nacional

    Entidades obligadas a conformar el MESEPP:

    Presidencia de la República

    A través de la Consejería Presidencial para las Regiones

    Ministerio de Salud y Protección Social

    Sí

    Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

    Sí

    Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

    No

    Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

    No

    DPS[58]

    Sí

    ICBF

    Sí

    Superintendencia Nacional de Salud

    No

    UNGRD[59]

    No

    Departamento de La Guajira

    No

    Municipios de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao

    No

    Entidades a convocar por tener funciones y competencias conexas

    Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

    No

    Departamento Administrativo Nacional de Estadística

    No

    Departamento Nacional de Planeación

    Miembro permanente de la comisión

    Corpoguajira

    No

    Ministerio de Educación Nacional

    Miembro permanente de la comisión

    Ministerio de Transporte

    No

    INVIAS

    No

    Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente

    No

    Fiscalía General de la Nación

    No

    Contraloría General de la República

    No

    Contraloría Departamental de La Guajira

    No

    Ministerio de Hacienda y Crédito Público

    No

    Participantes

    Autoridades indígenas

    Depende de la constitución y operatividad del Comité Técnico Territorial

    Organizaciones de la sociedad civil que intervinieron en la tutela como veedoras ciudadanas de la implementación de las órdenes

    Podrán participar del seguimiento de las políticas públicas como integrantes de una veeduría ciudadana o individualmente, por lo tanto, no es clara la ruta para su participación.

43. Los anteriores son aspectos apenas formales, a los cuales deben agregarse otras apreciaciones más profundas, concretamente sobre (i) la forma como debe estar concebido el MESEPP; (ii) la participación de las entidades del orden territorial; (iii) la participación de las autoridades indígenas y de la sociedad civil.

44. Sobre la manera como debe concebirse el MESEPP. En las dos primeras secciones se dejaron claros, por lo menos, tres fundamentos teleológicos. El primero de ellos es la interdependencia de los derechos tutelados. El segundo es que su existencia debe solucionar la crisis institucional, de articulación y de coordinación entre todas las autoridades encargadas de garantizar los derechos fundamentales tutelados. El tercero es que, como consecuencia de lo anterior, deben convocarse las entidades cuya misionalidad está ligada, de manera directa, con la satisfacción de los derechos al agua, la alimentación y la salud y de las demás sin cuya concurrencia no es posible ejecutar de manera exitosa la acciones respectivas.

45. Sobre la participación de las entidades territoriales. La sentencia incluyó dentro de las autoridades concernidas al cumplimiento de lo ordenado a las entidades territoriales, dadas las fallas estructurales administrativas apreciadas en ese nivel. De esa manera, los principios de colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado[60], de coordinación, concurrencia y subsidiaridad entre la Nación y el nivel territorial[61], además de ser imperativos constitucionales, son un mandato judicial que no debe estar sometido al arbitrio particular de las autoridades, puesto que su concurrencia obligatoria fue decidida en una sentencia judicial.

46. Por otro lado, también llama la atención que la figura a través de la cual se integrarían las autoridades territoriales sería un comité técnico, sin que exista una ruta clara sobre la articulación entre todas las entidades y sobre cómo se garantizará que las acciones diseñadas por las dependencias técnicas tengan el suficiente soporte político, administrativo y financiero[62].

47. Vale la pena mencionar que durante el seguimiento[63] las entidades obligadas siempre han optado por presentar su portafolio de acciones de manera individual y han insistido en poner el acento en la distribución de competencias, sin mostrar cómo aquellas y estas se armonizan con las de las demás entidades cuya misionalidad puede contribuir en la efectividad de las acciones. La existencia de mesas o sistemas de gobierno sectoriales se formula de un modo genérico y desmarcada de un organismo que, de manera real, aglutine y oriente el diseño y ejecución de las políticas públicas[64].

48. También se destaca que no solo los informes allegados permiten evidenciar la continuidad de los bloqueos institucionales[65] y la presentación desarticulada de acciones. En las dos inspecciones realizadas, la del 21 de septiembre de 2021 y la que se desarrolló del 17 al 21 de abril de 2023, la Sala observó que las entidades insistían en exponer sus competencias y proyectos individuales, sin evidenciar cómo estas y estos podían integrarse a los proyectos de otras entidades, lo cual, de manera inexorable, se relaciona con otro hallazgo: en los municipios priorizados por la sentencia se mantiene un lamentable atraso respecto de las demás regiones del país. Durante la última visita se pudo notar que las y los Wayuu viven en un territorio que se mantiene en el olvido.

49. Por ejemplo, la falta de vías en la Alta Guajira o el estado de las que se usan para transitar dificulta la llegada o el acceso a otro tipo de servicios. N. como sigue siendo recurrente el uso de carrotanques con agua como la solución más “expedita”; sin embargo, es evidente que esta solución depende, entre otros factores, del estado de las vías. La infraestructura de salud es incuestionablemente insuficiente y carece de mínimos en la calidad. Además, se mantienen los cuestionamientos sobre la suficiencia y calidad de la alimentación, así como los reclamos sobre la ausencia de programas que apunten al logro de la soberanía alimentaria.

50. Tal nivel de retraso acredita que no hay respuestas integrales para afrontar la crisis y, por lo tanto, reafirma que la inexistencia del Mecanismo que reúna a todos los sectores involucrados seguirá retrasando la elaboración de un plan que cubra todas las necesidades del territorio de manera integral, concomitante, real, efectiva y sostenible.

51. Sobre la participación de las autoridades indígenas y la sociedad civil. No existe un protocolo que defina la participación a las autoridades indígenas en el funcionamiento del MESEPP. En este punto vale la pena recordar que, aunque las autoridades indígenas como las organizaciones de la sociedad civil que han estado atentas al trámite de tutela no hacen parte del MESEPP, sí participan en él, correspondiéndole a las autoridades concernidas diseñar los mecanismos que garanticen su participación y definan sus efectos.

52. Revisados los informes se advierte como excusa recurrente la lentitud y falta de efectividad del proceso consultivo. En efecto, la sentencia dispuso que las autoridades obligadas debían garantizar el diálogo genuino con el pueblo W.; sin embargo, no son evidentes las razones por las cuales se están desarrollando los procesos consultivos informados; en otras palabras, no se indicaron, de manera concreta, sobre qué acciones recaen y qué grados de afectación se generan. De manera específica, para la integración del MESEPP no se aprecian, con claridad, cuáles son los criterios que motivan la consulta. Al respecto, vale la pena recordar lo explicado en el fundamento 12 de este auto, según el cual, el MESEPP en cuanto a sus integrantes, partícipes y acompañantes:

53. Se advierte, con preocupación, la falta de claridad sobre la manera como debe generarse el diálogo con las comunidades; sobre las acciones que debe ejecutar el Ministerio del Interior; respecto de qué acciones debe agotarse la consulta previa; sobre el modo de obtener la retroalimentación entre el Estado y el pueblo Wayuu. También se nota incertidumbre normativa respecto de la representatividad de este pueblo; el incumplimiento de las órdenes judiciales en esta materia[66]; así como ausencia de asertividad y agilidad de las estrategias para crear canales de comunicación basados en la confianza y el compromiso en un trabajo ágil y concertado. Ello se refleja en una serie de informes sobre procesos consultivos que corren el riesgo de convertirse en una práctica inconstitucional[67] que frene las soluciones estructurales y que, de manera inexplicable, está obstaculizando la conformación del MESEPP.

54. Estas incertidumbres y fallas en el abordaje de la interacción con el pueblo Wayuu profundizan las fallas institucionales étnicas advertidas en la sentencia[68]. Los informes no evidencian voluntad política, administrativa y técnica para acompañar o promover en las comunidades procesos idóneos para reparar la fragmentación de las autoridades Wayuu y recuperar sus formas propias de gobierno.

55. En las propuestas allegadas para destrabar el avance del MESEPP no se incluye alguna dirigida a contribuir en la solución de las problemáticas internas, se reitera que no existe el propósito de acompañar la recuperación del tejido social y con ello la terminación de la “interacción política fuertemente clientelista y la creación de instituciones políticas, sin vínculos reales con los E’iruku, dirigidas a extraer recursos de las autoridades en lugar de distribuirlos equitativamente entre las comunidades.”[69]

56. Mientras persistan este tipo de inconvenientes y se mantenga la proliferación de autoridades[70], así como la creación de figuras cuya asociación con las formas de gobierno legítimas y ancestrales es incierta, se le dificultará al Estado avanzar en el diseño y ejecución de las políticas públicas necesarias para la superación del ECI. Sin embargo, se reitera, frente al componente de la orden que se está analizando -creación del MESEPP-, el Estado cuenta con herramientas para sobreponerse a dichas fallas y lograr salidas equilibradas para cumplir eficazmente las primeras fases de la sentencia.

57. En este punto, resulta pertinente recordar los tres niveles de participación de las comunidades étnicamente diferenciadas expuestos en la Sentencia SU-121 del 2022, que se sintetizan de la siguiente manera:

    “a) Afectación directa intensa. Esta reclama como nivel de participación el consentimiento previo, libre e informado y se da en los siguientes tres casos excepcionales: i. el traslado o reubicación del pueblo indígena y tribal de su lugar de asentamiento; ii. el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos o tóxicos en sus territorios; y iii. las medidas que impliquen un alto impacto cultural, así como social y ambiental que pone en riesgo su subsistencia. b) Afectación directa. Esta afectación implica el nivel de participación de consulta previa. Prima facie existe afectación directa a las minorías étnicas cuando: i. se perturban las estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; ii. existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica; iii. se imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento; iv. con ocasión del POA se produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a su territorio; v. cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas y tribales; vi. cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; vii. si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; viii. por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; ix. el territorio de la comunidad tradicional; o x. en el ambiente, la salud o la estructura social, económica y cultural del grupo. c) Afectación indirecta. Esta conlleva la simple participación, que se relaciona con la inclusión de las comunidades en los órganos decisorios nacionales o la mediación de sus organizaciones en cualquier escenario que les interese”.

58. Además de lo anterior, también se recuerda que la orden tercera, en cuanto a la conformación del MESEPP, señaló que las autoridades indígenas serían partícipes. Esto implica dos cosas. La primera de ellas, que la participación del pueblo se hará a través de sus autoridades. La segunda, que se debe garantizar su inclusión en dicho Mecanismo al tratarse de una instancia decisoria, lo cual exige revisar, a la luz de los fundamentos mencionados, si es factible considerar como un paso ineludible la realización de consultas previas sobre su participación. Por supuesto, las demás acciones y metodologías que las autoridades obligadas pretendan diseñar y ejecutar habrán de tener el tratamiento que corresponda, de acuerdo con las normas y la jurisprudencia relativas a los grados de participación y afectación de las comunidades.

59. Sobre este último punto también es necesario reiterar que el propósito del Mecanismo es lograr un plan de acción que involucre a todos los actores que, de manera directa, y de acuerdo con su misionalidad, tienen el deber legal y constitucional de garantizar los derechos tutelados; plan que también debe facilitar soluciones estructurales. Este propósito no se logra sin la articulación de todas las autoridades que tienen dicha misión, entre las cuales, necesariamente, deben contarse las indígenas, dadas sus competencias administrativas y su participación en la ejecución de recursos públicos[71].

60. Todo lo anterior le permite concluir a la Sala que respecto de la creación del MESEPP se reportó como acción la conformación de una Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira del nivel central. Sin embargo, esta no es conducente ni compatible con los elementos del mandato ante la no inclusión de todas las entidades, tanto del nivel nacional, como del territorial que debían estar concernidas en el Mecanismo.

61. La insatisfacción de los parámetros formales de la orden refleja, además, la existencia de incertidumbres y malas prácticas en relación con la manera de integrar al Mecanismo todas las autoridades enlistadas en la orden tercera como obligadas a hacer parte de este y las demás que deben concurrir en calidad de partícipes.

62. La persistente desconexión entre las entidades estatales y entre estas y el pueblo Wayuu no solo conllevó el incumplimiento de la orden de creación del MESEPP, sino que mantiene en vilo el cumplimiento de las demás órdenes complejas y estructurales. No se puede entonces predicar que la acción reportada por el Gobierno nacional haya tenido resultados ni que apunte a la superación de las fallas respecto de la crisis política y administrativa que se busca solucionar con el MESEPP.

    Decisiones y órdenes a impartir

63. La primera decisión que la Sala adoptará será la valoración de la orden de creación del MESEPP en el grado de cumplimiento bajo, pues aunque se reportó la creación de la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira como acción para cumplir la orden; esta no es conducente, toda vez que es incompatible con los elementos del mandato al no incluir a todas las entidades concernidas en la orden. De acuerdo con los parámetros desarrollados en el fundamento jurídico 9, sobre esta orden se tienen los siguientes resultados:

    Nivel de cumplimiento

    Etapa 1

    Etapa 2

    Etapa 3

    Rol del juez constitucional

    Valorar acciones reportadas

    Verificar resultados reportados

    Determinar impacto de las acciones

    Cumplimiento bajo

    Se reportó la creación de la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira; no obstante, ello no es conducente, toda vez que es incompatible con los elementos del mandato.

    No hay un reporte claro. La entidad que lidera la comisión hizo alusión reiterada al adelantamiento de consultas y la realización de reuniones.

    Ni la creación de la comisión, ni la realización de los procesos consultivos y reuniones se puede asociar de manera directa o indirecta al goce efectivo de los derechos de la niñez Wayuu. Tampoco reflejan la adecuada composición del Mecanismo.

    En estos casos, la Sala adoptará decisiones tendientes a superar el bloqueo institucional por omisión.

    Eventual aplicación de mecanismos coercitivos.

64. Esta conclusión, en principio, exigiría la adopción de medidas de impulso para superar los bloqueos institucionales o las prácticas inconstitucionales; sin embargo, el desarrollo del seguimiento, durante el cual no se ha obtenido información alentadora sobre avances en la superación del ECI, exige adoptar decisiones que se adecúen al nivel de retraso en la garantía de los derechos fundamentales protegidos en la sentencia.

65. En el Auto 480 de 2023, que definió la metodología del seguimiento, se anotó que ante el incumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia o en alguno de los autos proferidos en el marco del seguimiento, la Sala “aplicará los mecanismos coercitivos para procurar que las autoridades obligadas asuman, de manera oportuna y eficiente, el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales respecto de la garantía de los derechos de la niñez Wayuu”. Esto, bajo el entendido de que la protección de los derechos solo se materializa si las autoridades cumplen lo ordenado, en garantía, además, “del derecho de acceso a la justicia y la eficacia de los derechos fundamentales[72]”.

66. Frente a eventualidades más gravosas, en la citada providencia la Sala anunció la posibilidad de aplicar lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, que consagra el incidente de desacato. Sobre el cual conviene efectuar unas consideraciones previas. La primera de ellas es que, dadas las particularidades del cumplimiento de una sentencia que contiene órdenes estructurales y complejas, solo ante la satisfacción de los parámetros contemplados para considerar que las órdenes trascienden el incumplimiento o cumplimiento bajo[73], podrían descartarse este tipo de mecanismos coercitivos[74].

67. Por otro lado, esta característica de las órdenes, como se anotó en el Auto 480 de 2023, no impide que ante el reiterativo incumplimiento de las órdenes y, sobre todo, frente a aquellas que, aunque complejas y estructurales, su ejecución no debía postergarse indefinidamente, dada su instrumentalidad para el cumplimiento de las demás, como sucede con la creación del MESEPP, el cumplimiento se exija a partir de los mecanismos coercitivos previstos en el Decreto Estatutario 2591 de 1991.

68. La Sala, entonces, como lo anunció, recordará brevemente lo dicho por la Corte sobre las herramientas que pueden agotarse cuando no se acreditan avances conducentes, suficientes, progresivos, sostenibles y significativos en el cumplimiento.

69. La primera de las decisiones que se mencionará es la Sentencia T-280A de 2012 en la cual se recordó que “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento” [75],. Así, concluyó que “el cumplimiento es de carácter principal pues tiene su origen en la Constitución y hace parte de la esencia misma del recurso de amparo, siendo tan solo exigible para su configuración una responsabilidad objetiva”.

70. Posteriormente, en la Sentencia C-367 de 2014, se recordaron las diferencias entre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato[76] y a partir de ellas derivó las siguientes consecuencias:

    “En primer lugar, “puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato”[77] pues, como se vio, está previsto otro trámite en el cual el juez de tutela está facultado para adoptar “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” de su fallo (artículo 27 del decreto 2591 de 1991).

    En segundo lugar, estas diferencias evidencian que “todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”[78] ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-. En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” del fallo de tutela mediante un trámite de cumplimiento.

    En tercer lugar, la existencia o la iniciación del incidente de desacato no excusa al juez de tutela de su obligación primordial del juez constitucional cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección de derechos fundamentales mediante el trámite de cumplimiento[79].

    En cuarto lugar también se ha aclarado que “el trámite del cumplimiento del fallo no es un prerrequisito para el desacato”[80] y por ello “en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato”[81].”

71. Por su parte, en la Sentencia SU-034 de 2018, la Corte anotó que “cuando el sujeto o autoridad responsable del agravio no da cumplimiento a lo resuelto dentro del término estipulado, el juez que obró como autoridad de primera instancia[82] está llamado a hacer acatar la orden con el fin de garantizar la efectividad del derecho protegido, para lo cual puede, además de adoptar las medidas para propiciar el cumplimiento –conforme a lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991–[83], tramitar el incidente de desacato contra el obligado que se muestre renuente a la observancia del fallo.”

72. En relación con el incidente de desacato, en el Auto 480 de 2023, esta Sala acogió las consideraciones expuestas en el Auto 265 de 2019 sobre la competencia para aplicar los mecanismos previstos en el artículo previamente citado[84], así como, los presupuestos formales[85] y materiales[86] que deben cumplir las solicitudes de apertura de incidente[87].

73. También se consideró en la citada providencia que el deber de “cumplir con lo ordenado en la sentencia y en los autos posteriores tiene significativa importancia, debido a que la protección de los derechos garantizados recae sobre sujetos de especial protección constitucional, tanto por ser menores de edad, como por pertenecer a una comunidad étnicamente diferenciada[88]”. Esta consideración no es menor, pues fallas notables en el cumplimiento de la sentencia impiden que las cifras de mortalidad infantil se ajusten a los índices definidos en el numeral 10 de la parte resolutiva de la sentencia[89]. Vale la pena repasar dichas cifras a partir del año 2019, de acuerdo con los reportes del Instituto Nacional de Salud[90]:

    Año

    Número de muertes en el Departamento

    Número de muertes en los municipios priorizados

    2019

    124

    103[91]

    2020

    109

    94[92]

    2021

    98

    84[93]

    2022

    84

    73[94]

    2023 -a 14-10-23

    112

    100[95]

74. Aunque las cifras de mortalidad no pueden asociarse de manera directa a una orden concreta de la sentencia, que estas no cedan de manera considerativa es una información que permite hacer un diagnóstico general sobre la sentencia y, a la vez, sobre el insuficiente cumplimiento de sus mandatos, los cuales, como se expuso líneas atrás, responden a la necesidad de ofrecer soluciones integrales e interdependientes.

75. Dada esa relación entre las órdenes y la utilidad que tienen algunas de ellas para impulsar y facilitar la gestión estatal en todos los niveles, como es el caso del MESEPP, resulta innegable que su desatención redunda en la persistencia de esas cifras, por tal razón, la Sentencia T-302 de 2017 estableció como indicadores básicos, no taxativos: (i) tasa de mortalidad por desnutrición en menores de 5 años; (ii) prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años; (iii) prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años y (iv) prevalencia de desnutrición aguda). Precisó la Corte que los niveles mínimos que deben alcanzar estos indicadores en materia de alimentación y nutrición son un parámetro de resultado a tener en cuenta para valorar el cumplimiento de las órdenes que se impartan y para concluir que se superó el ECI[96].

76. A lo anterior debe sumarse que recientemente el Gobierno nacional expidió el Decreto 1085 del 2 de julio de 2023, a través del cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en el Departamento de La Guajira. En el presupuesto fáctico de esa norma se incluyeron los siguientes datos: “el análisis de la carga de mortalidad en menores de cinco años para el periodo 2017-2022 muestra que del total de muertes por desnutrición que se presentaron en el país (n=1935), el 22,5% (n=435) ocurrió en el departamento de La Guajira” y la siguiente conclusión: “el análisis a la semana epidemiológica 23, para el período 2017-2023, muestra que el departamento de La Guajira registra valores por encima del nivel nacional y aumento en las tasas de mortalidad por desnutrición para los años 2022 y 2023 en comparación con los años anteriores de la serie, así como aumento para el último año en la mortalidad por EDA.”

77. Adicionalmente, se hicieron los siguientes pronósticos: se esperaría a diciembre de 2023, un promedio de 12 defunciones mensuales, asociadas a desnutrición, infección respiratoria aguda y enfermedad diarreica aguda que pueden ascender a 24 por cada mes, lo que acumularía 168 muertes adicionales a las observadas en el periodo enero-mayo de 2023, con un incremento del 26% en las muertes esperadas frente a 2022.

78. En los insumos suministrados por el Gobierno nacional respecto del informe entregado para el estudio de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1250 de 2023, expediente RE-0000348[97], se encuentra el documento elaborado por el Departamento Nacional de Planeación denominado “Insumos y Visión Estratégica – La Guajira Versión para Consejo de Ministros – Gobierno con el pueblo Riohacha, lunes 26 de junio de 2023” en el cual se dijo que:

    “Más aún, el departamento de La Guajira ha supurado de manera consistente el promedio nacional de mortalidad materna a 42 días desde el año 2005. Para el año 2021 esta razón fue de 190,06 muertes por cada 100.000 nacidos vivos a semana 42, mientras que para el total nacional fue de 83,15. Este mismo patrón se ve reflejado en la tasa de mortalidad de menores de 5 años, la cual en el año 2021 fue de 21,5 por cada 1.000 nacidos vivos, mientras que para el total nacional fue de 13,2. La Guajira mantiene desde el año 2017 tasas de mortalidad por Desnutrición, Infección Respiratoria Aguda y Enfermedad Diarreica Aguda en menores de cinco años por encima de la tasa nacional, siendo en promedio 8 veces más alta para desnutrición, 3 veces más alta para Infección Respiratoria Aguda y 6 veces más alta para Enfermedad Diarreica Aguda.”[98] (Resaltado fuera del texto original).

79. Estas cifras apuntan a considerar que la inercia de las autoridades incluso respecto de órdenes instrumentales claras, cuyo tiempo de ejecución debía ser corto y sobre las cuales la Sala ha sido reiterativa deben abordarse de manera más rigurosa. En ese orden, a continuación se expondrán las razones por las cuales en este caso se acreditan los requisitos jurisprudenciales que habilitan a la o el juez constitucional a adoptar medidas coercitivas con el fin de dinamizar el cumplimiento de una orden.

80. El presente caso corresponde al seguimiento de una sentencia, cuyo cumplimiento la Corte decidió asumir, al haber constatado las situaciones límite que han sido analizadas en la jurisprudencia constitucional[99]. En desarrollo de esa decisión, la Sala ha emitido una serie de autos de seguimiento con el fin de impulsar el cumplimiento de la sentencia[100] y, de manera concreta, en el Auto 042 de 2021, que asumió dicho cumplimiento, emitió órdenes precisas sobre la creación del MESEPP[101], que también se desacataron. Al respecto, en el siguiente cuadro se presenta una síntesis de los requerimientos y actuaciones de la Sala en relación con dicho componente de la orden tercera:

    Decisión/actuación

    Contenido del requerimiento

    Auto 042 de 2021

    Se ordenó a los entes encargados dispuestos en la Sentencia T-302 de 2017 que en el término de quince (15) días conformaran el MESEPP y que, en los quince (15) días siguientes, iniciaran su funcionamiento.

    Auto del 29 de abril de 2021

    Convocó a una sesión técnica, siendo uno de sus ejes de desarrollo el MESEPP. Al respecto se debían responder los siguientes tópicos: (i) principales obstáculos, los factores a los que obedecían, las acciones necesarias para su superación y los tiempos para empezar a ver resultados positivos en cada una de las órdenes para superar el ECI, empezando con la conformación y puesta en funcionamiento del MESEPP y (ii) garantía la participación efectiva y un diálogo genuino con las comunidades y autoridades legítimas en la conformación del Mecanismo y en las acciones posteriores; por ejemplo, en la evaluación de las 91 propuestas y en la construcción del Plan de Acción.

    Auto 388 del 21 de julio de 2021

    Solicitó información sobre el funcionamiento del MESEPP. Concretamente, se debían responder los siguientes cuestionamientos: (i) En quién o quiénes ha recaído el liderazgo del Mecanismo para garantizar la adecuada articulación de las entidades responsables; (ii) Cuáles han sido las actividades desplegadas por la Comisión Interinstitucional y por el Comité Técnico Territorial para darle cumplimiento a las funciones atribuidas por el Mecanismo Especial de Evaluación y Seguimiento; (iii) En qué ha radicado la demora para la realización de la consulta previa de las comunidades indígenas involucradas; (iv)En qué ha radicado la demora para la realización de la consulta previa de las comunidades indígenas involucradas.

    Auto 1353 de 2022

    Convocó a sesión técnica que desarrolló el siguiente eje: los obstáculos detectados para alcanzar la operatividad del MESEPP (orden general tercera) y, particularmente, las propuestas para poner en marcha inmediata dicho mecanismo. Se formularon las siguientes preguntas: ¿Cómo piensa articularse con las demás entidades involucradas en el cumplimiento de la sentencia, entre ellas, los órganos de control? ¿Qué obstáculos y posibles soluciones se han detectado para poner en funcionamiento el MESEPP ordenado en la sentencia?

    Auto del 24 de febrero de 2023

    Se ordenó a a la Consejería Presidencial para las Regiones, como entidad encargada de presidir la Comisión Intersectorial, que, en el término de diez (10) días, contado a partir de la notificación del auto, informara, de manera concreta, lo siguiente: (i) si existe un organismo compuesto por las entidades obligadas al cumplimiento de la sentencia, de conformidad con el numeral tercero de la sentencia; (ii) en caso de que no exista, las razones por las cuales, después de 5 años de notificada la sentencia, ello no ha tenido lugar; (iii) en caso de que exista, a) cuándo se constituyó, b) qué entidades hacen parte de este, b) qué funciones tiene cada una, c) cómo se logra la articulación entre todas ellas, y d) cuáles de las tareas urgentes ordenadas en el numeral tercero de la sentencia se han desarrollado.

81. En esta oportunidad, la Sala considera que los reiterados requerimientos respecto del MESEPP, las constantes solicitudes de incidente de desacato presentadas por las comunidades Wayuu y las organizaciones de la sociedad civil, la información recopilada que da cuenta de la inexistencia del MESEPP y las observaciones realizadas durante las inspecciones judiciales realizadas el 21 de septiembre de 2021 y entre el 17 y el 21 de abril de 2023, exigen que la Sala ponga en marcha los mecanismos coercitivos señalados.

82. En ese orden, siguiendo los derroteros establecidos en el Auto 265 de 2019, así como los que se deducen de las determinaciones adoptadas en el Auto 895 de 2022, la Sala procederá, como se hizo en esta última providencia, a aplicar el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991 y, a la par, a iniciar el correspondiente incidente de desacato

83. Aterrizados esos parámetros al caso concreto, se tiene que las autoridades que no han cumplido lo dispuesto en el numeral tercero de la Sentencia T-302 de 2017, en cuanto a la creación del MESEPP son quienes dirigen las siguientes entidades: la Consejería Presidencial para las Regionales[102], Ministerios de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Superintendencia Nacional de Salud, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, al Departamento de La Guajira y a los Municipios de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao.

84. Así las cosas, se dispondrá que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de este auto, la Consejera Presidencial para las Regiones, las y los ministros de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; la directora del ICBF; el superintendente Nacional de Salud; el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la gobernadora de La Guajira y los alcaldes de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia, de conformidad con el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, remitan un informe que acredite el cumplimiento de lo dispuesto en la orden tercera de la Sentencia T-302 de 2017 en cuanto a la conformación del MESEPP.

85. Adicionalmente, en concordancia con los precedentes jurisprudenciales citados, los cuales dan cuenta de la posibilidad de concurrencia entre el cumplimiento y el incidente de desacato, la Sala procederá a iniciar este trámite, teniendo en cuenta que se cumplen los requisitos formales para ello, comoquiera que:

    (i) Es competente para su trámite, en virtud del Auto 042 de 2021.

    (ii) Aunque su inicio es de oficio, de conformidad con lo expuesto en las Sentencias T-166 de 1996, T-226 de 2016[103] y los Autos 265 de 2019 y 895 de 2022, la Sala toma en cuenta las constantes solicitudes de incidente de desacato presentadas por las comunidades Wayuu y la sociedad civil[104].

    (iii) Previamente se concluyó que la orden incumplida es la contenida en el numeral tercero de la Sentencia T-302 de 2017, en su componente de creación del MESEPP.

    (iv) Las y los funcionarios que han incumplido la orden son quienes presiden las siguientes entidades: Consejería Presidencial para las Regiones, Ministerios de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, al Departamento de La Guajira y a los municipios de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao.

    (v) El incidente busca adoptar correctivos para el cumplimiento de una de las órdenes complejas y estructurales de la Sentencia T-302 de 2017, específicamente de la orden tercera, en el componente de creación del MESEPP.

86. Así las cosas, la Sala dará traslado de la apertura del incidente de desacato a la consejera Presidencial para las Regiones, S.L.O.N.; al ministro de Salud y Protección Social, G.A.J.; a la ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, C.V.; a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, M.S.M.G.; a la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, J.M.F.; a la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, L.S.T.; a la directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, A.E.C.C.; al superintendente nacional de Salud, U.B.; al director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, O.L.; a la gobernadora del Departamento de La Guajira, D.W.; al alcalde de Maicao, M.J.D.H.; al alcalde de Manaure, E.M.M.B.; al alcalde de Riohacha, J.R.B.C. y al alcalde de Uribia, B.H.P..

87. En tal sentido, las autoridades mencionadas podrán presentar pruebas dentro del plazo de tres (3) días, contado a partir de la notificación del este proveído. También se advierte que en caso de reportarse nuevas acciones y resultados para el cumplimiento de la orden, estos deben basarse en indicadores de goce efectivo de derechos -IGED.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017 de la Corte Constitucional

Primero. DECLARAR el cumplimiento bajo de la orden tercera de la Sentencia T-302 de 2017 en cuanto a la creación del MESEPP.

Segundo. REQUERIR a la Consejera Presidencial para las Regiones, las y los ministros de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, a la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; a la directora del ICBF; al superintendente Nacional de Salud, al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, a la gobernadora de La Guajira y a los alcaldes de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de este auto, de conformidad con el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, con el fin de asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en la orden tercera de la Sentencia T-302 de 2017 en cuanto a la conformación del MESEPP.

Tercero. INICIAR INCIDENTE DE DESACATO en contra de la consejera presidencial para las Regiones, S.L.O.N.; el ministro de Salud y Protección Social, G.A.J.; la ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, C.V.; la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, M.S.M.G.; a la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, J.M.F.; la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, L.S.T.; la directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, A.E.C.C.; el superintendente nacional de Salud, U.B.; el director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, O.L.; la gobernadora del Departamento de La Guajira, D.W.; el alcalde de Maicao, M.J.D.H.; el alcalde de Manaure, E.M.M.B.; el alcalde de Riohacha, J.R.B.C. y el alcalde de Uribia, B.H.P..

Cuarto. INFORMARLE a las autoridades mencionadas en el numeral tercero que podrán presentar pruebas dentro del plazo de tres (03) días, contado a partir de la notificación de este proveído. También se advierte que en caso de reportarse nuevas acciones y resultados para el cumplimiento de la orden, estos deben basarse en indicadores de goce efectivo de derechos -IGED.

Quinto. Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrense las comunicaciones pertinentes.

C., notifíquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Esta Sala de Seguimiento reconoce que existen diferentes maneras de escribir la palabra Wayuu con la intención de referirse a este pueblo indígena. Para efectos de las providencias que se profieran se opta por escribirla como se indicó previamente (Wayuu).

[2] Ib., numeral tercero de la parte resolutiva.

[3] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 9.2.1.

[4] De acuerdo con lo reiterado en el Auto 373 de 2016, “El incumplimiento supone que los parámetros revelen que no se cuenta con planes e instituciones al menos deficientes, que no se haya adelantado prácticamente ninguna acción de las planeadas, o que no se hayan alcanzado mejoras en la realización progresiva del goce efectivo derecho fundamental, o que se tenga indicios ciertos de que eso será así. Por supuesto, en esta categoría estarían aquellos casos en los que el nivel de protección que existía al momento de impartir la orden compleja no sólo no avanzo, o avanzó insignificantemente, sino en los que se haya retrocedido en asegurar el goce efectivo del derecho.”.

[5] Auto 373 de 2016, en reiteración de la Sentencia T-388 de 2013.

[6] Auto 373 de 2016, en reiteración de la Sentencia T-388 de 2013.

[7] Auto 480 de 2023, f.j. 27 y 91

[8] Ib., f.j. 52

[9] De acuerdo con lo reiterado en el Auto 373 de 2016, “El incumplimiento supone que los parámetros revelen que no se cuenta con planes e instituciones al menos deficientes, que no se haya adelantado prácticamente ninguna acción de las planeadas, o que no se hayan alcanzado mejoras en la realización progresiva del goce efectivo derecho fundamental, o que se tenga indicios ciertos de que eso será así. Por supuesto, en esta categoría estarían aquellos casos en los que el nivel de protección que existía al momento de impartir la orden compleja no sólo no avanzo, o avanzó insignificantemente, sino en los que se haya retrocedido en asegurar el goce efectivo del derecho.”

[10] Al tener en cuenta que los resultados del IGED son fundamentales para definir la superación del ECI, sus datos ameritan ser verificados. Para ello, la Sala cuenta tanto con los distintos mecanismos probatorios propios para su comprobación, como con los reportes e informaciones allegadas al proceso. A su vez, el cotejo con los indicadores señalados en la orden décima para los asuntos relacionados con los mismos.

[11] Auto 373 de 2016, en reiteración de la Sentencia T-388 de 2013.

[12] Auto 373 de 2016, en reiteración de la Sentencia T-388 de 2013.

[13] La suficiencia se valorará teniendo en cuenta que los resultados de las acciones con base en IGED considerados de forma agregada demuestren que la satisfacción del derecho implica la garantía efectiva de sus diferentes dimensiones.

[14] La progresividad se evidenciará en aquellos casos en los cuales los IGED demuestren que las dimensiones del derecho han sido satisfechas gradualmente y que no se han presentado retrocesos; o, en caso de haberse presentado, se implementaron las acciones correspondientes para lograr nuevamente un avance progresivo de la tutela efectiva del derecho en cuestión.

[15] La sostenibilidad se analizará con base en la trazabilidad de los IGED en el tiempo. En ese sentido, el goce efectivo de un derecho sostenible implica que su garantía se ha mantenido y tiene la vocación de hacerlo a futuro.

[16] Estos fundamentos desarrollan la aplicación del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto Estatutario 2591 de 1991 y la solicitud a las autoridades competentes de la aplicación de las sanciones penales, disciplinarias y fiscales.

[17] Ver parágrafo 50 del Auto 305 de 2023. En esta providencia se recoge, a su vez, lo señalado en el punto 5 de las consideraciones de la Sentencia SU-092 de 2021.

[18] Bajo el entendido de que la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas le corresponde a las entidades públicas, las cuales deben formular el o los planes para superar el ECI. En estos procesos, además, deben tener espacios de participación las autoridades indígenas y la sociedad civil que han acompañado el trámite. Sentencia T-302 de 2017, f.j., 9.2.4

[19] Ib., considerando 9.2.3, numeral 2

[20] Alcanzar los mínimos niveles de dignidad en los indicadores básicos de nutrición infantil, en los términos establecidos en esta sentencia (9.1.4.4 al 9.1.4.6.) A saber: 1. El indicador de tasa de mortalidad por desnutrición en menores de 5 años para el Departamento de La Guajira, alcanzar la meta establecida en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, o alcanzar el nivel promedio del país; 2. El indicador de prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años para el Departamento de La Guajira, alcanzar la meta establecida en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, o alcanzar el nivel promedio del país;

3. El indicador de prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años para el Departamento de La Guajira, alcanzar la meta establecida en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, o alcanzar el nivel promedio del país y 4. La prevalencia de desnutrición aguda en el Departamento de La Guajira alcance la meta establecida en el marco del mecanismo especial de seguimiento que se pondrá en marcha de acuerdo con el punto resolutivo cuarto de esta sentencia, o alcance el nivel promedio del país.

[21] Estos son: (1) aumentar la disponibilidad, accesibilidad y calidad del agua, (2) mejorar los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los planes de seguridad alimentaria, (3) aumentar y mejorar las medidas inmediatas y urgentes en materia de salud a cargo del Gobierno Nacional; formular e implementar una política de salud para La Guajira que permita asegurar el goce efectivo del derecho a la salud para todo el pueblo W., (4) mejorar la movilidad de las comunidades W. que residen en zonas rurales dispersas, (5) mejorar la información disponible para la toma de decisiones por todas las autoridades competentes para realizar acciones tendientes a la superación del estado de cosas inconstitucional, (6) garantizar la imparcialidad y la transparencia en la asignación de beneficios y en la selección de contratistas, (7) garantizar la sostenibilidad de todas las intervenciones estatales y (8) garantizar un diálogo genuino con las autoridades legítimas del pueblo W..

[22] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 9.1.4.1.; 9.1.4.4., párrafo 5; 9.2.1 y 9.4.3.2.2., por ejemplo.

[23] Al respecto, ver la caracterización de la orden realizada en el Auto 480 de 2023, f.j. 18.

[24] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 6.2.2.

[25] Sentencia T-302 de 2017, f.j 9.1.2, párrafo 2.

[26] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 8.2.5.

[27] Sentencia T-032 de 2017, f.j. 9.1.2.2.

[28] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 9.1.2.2.

[29] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 8.2.7 y 8.2.8.

[30] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 9.1.2.5

[31] Sentencia T-302 de 2017, f.j 9.1.2, párrafo 3.

[32] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 8.2.4.

[33] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 9.2.2

[34] Sentencia T-302, f.j. 10.4.

[35] La Presidencia de la República, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Superintendencia Nacional de Salud, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Departamento de La Guajira y los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia.

[36] Cfr. expediente digital “Carpeta 05 Auto 042 de 2021 Avoca conocimiento”, subcarpeta “Respuestas”, subcarpeta “5. 20-04-21. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA”.

[37] i) Al representante de las comunidades de los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia; ii) a la Consejería para las Regiones de la Presidencia de la República; iii) al Gobernador de la Guajira; iv) al representante de las autoridades municipales de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao; v) a la directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; vi) al Defensor del Pueblo, vii) a la Procuradora General de la Nación; viii) al Fiscal General de la Nación; ix) a la veeduría ciudadana a la implementación de la sentencia T-302 de 2017; y x) al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia.

[38] Cfr. expediente digital, carpeta “06 Auto del 29-04-21 Sesión Técnica del 04-06-21”, subcarpeta “04Auto29Abril2021Sesión técnica seguimiento04 Jun-21”, subcarpeta “05RespuestasRecibidas”, subcarpeta “10. 19-05-21. DEFENSORÍA DEL PUEBLO”.

[39] Cfr. expediente digital, carpeta “06 Auto del 29-04-21 Sesión Técnica del 04-06-21”, subcarpeta “04Auto29Abril2021Sesión técnica seguimiento04 Jun-21”, subcarpeta “05RespuestasRecibidas”, subcarpeta “3. 10-05-21. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN”.

[40] Cfr. expediente digital, carpeta “06 Auto del 29-04-21 Sesión Técnica del 04-06-21”, subcarpeta “04Auto29Abril2021Sesión técnica seguimiento04 Jun-21”, subcarpeta “05RespuestasRecibidas”, subcarpeta “6. 11-05-21. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA”.

[41] Cfr. expediente digital, carpeta “06 Auto del 29-04-21 Sesión Técnica del 04-06-21”, subcarpeta “04Auto29Abril2021Sesión técnica seguimiento04 Jun-21”, subcarpeta “05RespuestasRecibidas”, subcarpeta “2. 10-05-21. ALCALDÍA DE MAICAO”

[42] Cfr. expediente digital, carpeta “06 Auto del 29-04-21 Sesión Técnica del 04-06-21”, subcarpeta “04Auto29Abril2021Sesión técnica seguimiento04 Jun-21”, subcarpeta “05RespuestasRecibidas”, subcarpeta “13. 03-06-21. GOBERNACIÓN DE LA GUAJIRA”

[43] Cfr. expediente digital, carpeta “06 Auto del 29-04-21 Sesión Técnica del 04-06-21”, subcarpeta “04Auto29Abril2021Sesión técnica seguimiento04 Jun-21”, subcarpeta “05RespuestasRecibidas”, subcarpeta “5. 11-05-21. VEEDURÍA CIUDADANA”

[44] Cfr. expediente digital, carpeta “06 Auto del 29-04-21 Sesión Técnica del 04-06-21”, subcarpeta “04Auto29Abril2021Sesión técnica seguimiento04 Jun-21”, subcarpeta “05RespuestasRecibidas”, subcarpeta “7. 11-05-21. DEJUSTICIA”.

[45] Cfr. expediente digital, carpeta “06 Auto del 29-04-21 Sesión Técnica del 04-06-21”, subcarpeta “04Auto29Abril2021Sesión técnica seguimiento04 Jun-21”, subcarpeta “05RespuestasRecibidas”, subcarpeta “14. 04-06-21. VOCEROS COMUNIDAD WAYUU”.

[46] Cfr. expediente digital, carpeta “07 Auto 388 de 2021 Pruebas”; subcarpeta “17Auto388pruebas21Julio2021; subcarpeta “04Respuestas”; subcarpeta 01RespuestaConsejeriaPresidencialParaRegiones”.

[47] Sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha en la que se ordena entre otras la socialización en el marco del MESEPP de esa decisión judicial. Respuesta del 7 de septiembre de 2021. P. 4.

[48] Cfr. expediente digital, carpeta “14 Auto 1353 del 12-09-22 Convoca sesión técnica 21-10-22”, subcarpeta “Respuestas Entidades”

[49] Ib.

[50] Ib.

[51] Ib.

[52] Cfr. expediente digital, carpeta “14 Auto 1353 del 12-09-22 Convoca sesión técnica 21-10-22”, subcarpeta “Respuestas Entidades”, subcarpeta “18-10-22 Invías”.

[53] Cfr. expediente digital, carpeta “14 Auto 1353 del 12-09-22 Convoca sesión técnica 21-10-22”, subcarpeta “Respuestas Entidades”

[54] Consejos Municipales de Política Social.

[55] Ib.

[56] Dispuesto en el artículo 8 del Decreto 100 de 2020.

[57] Notificada el 6 de junio de 2018. Al respecto, ver anotaciones de la Secretaría General de la Corte en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta.php?campo=rad_codigo&date3=2015-01-01&date4=2023-07-17&radi=Radicados&palabra=t5697370&radi=radicados&todos=%25

[58] Departamento Administrativo para la Prosperidad Social

[59]Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres

[60] C.P. artículo 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

[61] C.P. Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

[62] En el Auto 696 de 2022, la sala expuso la necesidad de establecer cuáles serán los mecanismos que permitirán garantizar la sostenibilidad de las intervenciones estatales.

[63] Por ejemplo, al participar en las sesiones técnicas y en la inspección judicial realizada entre el 17 y el 21 de abril de 2023.

[64] Por ejemplo, el ICBF, frente a los cuestionamientos formulados en el Auto 1353 de 2022 hizo una prolija explicación de la ruta integral de atención. Precisó que depende de la edad del menor, pues este aspecto define el tipo de servicios que recibe. Por ejemplo, el de educación en las edades más tempranas, la concurrencia de las autoridades encargadas de formalizar la identidad de las y los menores, las encargadas de ofrecer el servicio de salud, las vacunas, así como quienes hacen el seguimiento nutricional. Hizo alusión, además, al sistema nacional de bienestar familiar. Sin embargo, se echa de menos la lista de las entidades, tanto del sector nacional como territorial que hacen parte de dicho sistema, con la respectiva tarea que de manera específica cumple en cada uno de esos niveles de atención. Cfr. expediente digital, carpeta “14 Auto 1353 del 12-09-22 Convoca sesión técnica 21-10-22”, subcarpeta “Respuestas Entidades”

[65] Por ejemplo, desarticulación institucional entre las entidades territoriales, entre estas y las nacionales y entre todas ellas y las autoridades étnicas; persistencia de excusas basadas en las normas que regulan las competencias de las entidades y falta de actividad para superar los obstáculos normativos que podrían postergar la ejecución de acciones y la reiterada exposición de carencias financieras.

[66] Se resalta en este punto la Sentencia T-172 de 2019.

[67] En el Auto 480 de 2023, esta Sala que las prácticas inconstitucionales se configuran en aquellos casos en los cuales si bien las autoridades pretenden cumplir fines constitucionalmente legítimos (el goce efectivo de un derecho), los medios adoptados no son adecuados en tanto acarrean la tergiversación de los instrumentos constitucionales y, con ello, afectan los derechos constitucionales ya sea de las personas a las que están dirigidas o de terceros.

[68] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 9.1.2.5.

[69] Ib.

[70] Aspecto advertido en la Sentencia T-302 de 2017, f.j 9.1.2.5

[71] De conformidad con el artículo 83 de la Ley 715 de 2021, los resguardos indígenas participan en la administración de los recursos del sistema general de participaciones en la asignación especial para resguardos indígenas, de acuerdo con las siguientes reglas: Los recursos para los resguardos indígenas se distribuirán en proporción a la participación de la población de la entidad o resguardo indígena, en el total de población indígena reportada por el Incora al DANE.

Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior. Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán directamente la transferencia. 13 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas serán de libre destinación para la financiación de proyectos de inversión debidamente formulados, e incluidos en los planes de vida o de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos indígenas. Los proyectos de inversión deberán estar incluidos en el contrato de administración celebrado con el respectivo municipio o departamento, en concordancia con la clasificación de gastos definida por el Decreto-Ley 111 de 1996.

Con relación a los bienes y servicios adquiridos con cargo a los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígenas, los alcaldes deberán establecer los debidos registros administrativos especiales e independientes para oficializar su entrega a las autoridades indígenas.

Con el objeto de mejorar el control a los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígenas, el Gobierno Nacional fortalecerá la estrategia de monitoreo, seguimiento y control al SGP, establecida por el Decreto 28 de 2008. Las secretarías departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberá desarrollar programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas y autoridades municipales, para la adecuada programación y uso de los recursos.

PARÁGRAFO. La participación asignada a los resguardos indígenas se recibirá sin perjuicio de los recursos que los departamentos, distritos o municipios les asignen en razón de la población atendida y por atender en condiciones de eficiencia y de equidad en el caso de la educación de conformidad con el artículo 16 de esta ley, y el capítulo III del Título III en el caso de salud.

[72] Auto 265 de 2019, en reiteración de lo expresado en las sentencias T-553 de 1995, T-406 y T-1051 de 2002, T-096 de 2008, C-367 de 2014, entre otras.

[73] En otras palabras, alcanzan el cumplimiento medio, alto o general.

[74] Siguiendo esa lógica, en los Autos 192 de 2019 y 895 de 2022, la Corte aplicó, de manera simultánea los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, previa la declaratoria de incumplimiento y de cumplimiento bajo de unas órdenes. Asimismo, el Auto 265 de 2019, reiterando lo dicho en la Sentencia SU-034 de 2018, incluyó dentro los requisitos materiales de procedencia del incidente el siguiente: “constatar si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia”.

[75] Auto 045 de 2004. M.R.E.G..

[76] (i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.// (ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.// (iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.// (iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.

[77] Autos 108 de 2005, 184 de 2006, 285 de 2008 y 122 de 2006. En el mismo sentido la Sentencia T-897 de 2008.

[78] Sentencia T-171 de 2009. En el mismo sentido la sentencia T-1113 de 2005.

[79] Sentencias T-939 de 2005, T-1113 de 2005, T-632 de 2006 y Autos 285 de 2008 y 122 de 2006.

[80] Auto 108 de 2005, 184 de 2006, 285 de 2008 y 122 de 2006.

[81] Sentencia T-939 de 2005. En el mismo sentido la Sentencia T-897 de 2008 y los Autos 285 de 2008 y 122 de 2006.

[82] La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en resaltar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión emanada de la Corte Constitucional que haya resuelto revocar lo inicialmente dispuesto. De esta manera, en Auto 136A de 2002, esta Corporación destacó que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela: “(i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta (sic) en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”. Cfr. Sentencias SU-1158 de 2003, T-421 de 2003, T-368 de 2005 T-271 de 2015 y T-226 de 2016.

[83] Sobre los rasgos que diferencia el trámite del cumplimiento del incidente de desacato, se ha dicho: “[L]a facultad para sancionar por desacato es una opción que tiene el juez frente al incumplimiento pero no puede confundirse en manera alguna con la potestad que tiene para hacer efectiva la orden de tutela. Es decir, el juez puede adelantar el incidente de desacato y sancionar a o los responsables y simultáneamente puede adelantar las diligencias tendentes a obtener el cumplimiento de la orden. Un trámite no excluye al otro y de igual manera la competencia para hacer efectivo el cumplimiento de la orden no es requisito necesario ni previo para poder imponer la sanción.” Sentencia T-459 de 2003, M.P.: J.C.T.

[84] En primer lugar, esta Sala tiene competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017 y de los autos proferidos en el marco del seguimiento; en consecuencia, puede aplicar el mecanismo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591. En segundo lugar, en aquellos casos en los que en el marco de un incidente de desacato se impongan sanciones, le corresponderá a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver el desacato en grado jurisdiccional de consulta. Lo anterior, en los términos previstos en los artículos 241 de la Constitución Política, 52 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 02 de 2015.

[85] De acuerdo con el Auto 265 de 2019, las solicitudes de apertura de un incidente de desacato deben cumplir los siguientes presupuestos formales de procedencia: “i. Confirmar que las personas que promueven este tipo de incidentes se encuentran legitimadas para hacerlo. Al respecto, la Sentencia T-766 de 1996 estableció que los incidentes de desacato pueden ser promovidos por las partes interesadas, es decir, por aquellos quienes hicieron parte en el proceso de tutela; de oficio por los jueces de conocimiento; a petición del Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo. || ii. Verificar que existe una orden concreta presuntamente incumplida, debido a que la misma constituye el límite de quien formula el incidente y del juez que lo resuelve. || (…) iv. Identificar a la persona responsable del cumplimiento de la orden presuntamente desacatada. Esto, por cuanto la responsabilidad exigida a los destinatarios de las decisiones de tutela es subjetiva.” Auto 265 de 2019.

[86] Las solicitudes de apertura de desacato deben cumplir los siguientes presupuestos materiales, sintetizados en los siguientes términos en el Auto 265 de 2019: “en Sentencia SU-034 de 2018 la Sala Plena de la Corte precisó que, para que haya lugar a una sanción de acuerdo con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, corresponde al juez de tutela: (i) constatar si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia; y (ii) verificar si efectivamente existe responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la orden judicial. || Para estos efectos, la citada providencia explicó que la autoridad que adelanta el incidente de desacato debe verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden; (ii) en qué término debía ejecutarse; (iii) cuál es el alcance de esta; (iv) cuál fue el nivel de cumplimiento, dado que solo procede el desacato ante incumplimientos; y (v) de ser el caso, cuáles fueron las razones que generaron el desacato de lo ordenado. Esto último, a su vez, implica comprobar si existe un nexo causal entre el comportamiento culposo o doloso del demandado y el resultado alcanzado[86].” Auto 265 de 2019.

[87] Sobre este tema también es relevante el Auto 895 de 2022, que ordenó iniciar un incidente de desacato en contra de la Ministra de Vivienda, del Director de la Unidad para las Víctimas y del Director de FONVIVIENDA, por el incumplimiento de las órdenes octava, décima y undécima, y el cumplimiento bajo de la orden novena de la Sentencia SU-016 de 2021.

[88] Al respecto, en las Sentencia C-367 de 2014 y en el Auto 265 de 2021 se anotó que “el incumplimiento de este deber constituye una conducta de suma gravedad, teniendo en cuenta que compromete no solo el eficiente acceso a la administración de justicia, sino además la prevalencia del orden constitucional, puesto que ‘(i) prolonga la vulneración o amenaza de un derecho fundamental tutelado y (ii) constituye un nuevo agravio frente a los derechos fundamentales a un debido proceso y de acceso a la justicia.”

[89] 1. El indicador de tasa de mortalidad por desnutrición en menores de 5 años para el Departamento de La Guajira, alcanzar la meta establecida en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, o alcanzar el nivel promedio del país.// 2. El indicador de prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años para el Departamento de La Guajira, alcanzar la meta establecida en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, o alcanzar el nivel promedio del país.// 3. El indicador de prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años para el Departamento de La Guajira, alcanzar la meta establecida en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, o alcanzar el nivel promedio del país.//4. La prevalencia de desnutrición aguda en el Departamento de La Guajira alcance la meta establecida en el marco del mecanismo especial de seguimiento que se pondrá en marcha de acuerdo con el punto resolutivo cuarto de esta sentencia, o alcance el nivel promedio del país.

[90] Los reportes consultados están en: http://www.salud-laguajira.gov.co/tema/eventos-de-vigilancia-499539. Consulta realizada el 30 de mayo de 2023. Sobre esta información deben hacerse las siguientes precisiones: (i) se trata de las cifras oficiales reportadas en el portal SIVIGILA del Instituto Nacional de Salud; (ii) entre los años 2018 y 2021 el reporte presenta varios eventos epidemiológicos desagregados de la desnutrición, por esa razón la Sala tuvo en cuenta los números registrados de muertes por EDA (Enfermedad Diarreica Aguda), IRA (Infección respiratoria aguda) y Desnutrición y asociada; (iii) el reporte por y asociada a Desnutrición no está discriminado por edades. A lo anterior debe agregarse el riesgo de subregistros denunciado por algunos medios; por ejemplo, los artículos T. sin nombre: los niños mueren por desnutrición en La Guajira y nunca son reportados, publicado por la organización Mutante. Disponible en https://www.mutante.org/contenidos/tumbas-sin-nombre-los-ninos-mueren-por-desnutricion-en-la-guajira-y-nunca-son-reportados/; Las grietas de la información sobre el hambre en Colombia, publicado por la misma plataforma, en asocio con Dejusticia, disponible en https://www.mutante.org/contenidos/las-grietas-en-la-informacion-sobre-el-hambre-en-colombia/ y Muere menor wayú por desnutrición en La Guajira: van cuatro este año, publicado por El tiempo, disponible en https://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/muere-menor-por-desnutricion-en-la-guajira-son-cuatro-en-lo-que-va-del-ano-734129. También se resalta que en la Sentencia T-302 de 2017 se llamó la atención sobre el riesgo de subregistro (ver f.j. 5.2.4)

[91] Cfr. http://www.salud-laguajira.gov.co/eventos-de-vigilancia-499539/eventos-venezuela-y-mapa-epidemiologico-la-guajira-2019-666010. Consulta realizada el 30 de mayo de 2023.

[92] Cfr. http://www.salud-laguajira.gov.co/eventos-de-vigilancia-499539/eventos-venezuela-y-mapa-epidemiologico-la-guajira-2020-132331. Consulta realizada el 30 de mayo de 2023

[93] Cfr. http://www.salud-laguajira.gov.co/eventos-de-vigilancia-499539/eventos-venezuela-y-mapa-epidemiologico-la-guajira-2021-672965. Consulta realizada el 30 de mayo de 2023.

[94] Cfr. chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://salud---la-guajira.micolombiadigital.gov.co/sites/salud---la-guajira/content/files/000490/24456_bes-no-52laguajiraano-2022.pdf. Consulta realizada el 30 de mayo de 2023.

[95] Cfr. https://salud---la-guajira.micolombiadigital.gov.co/sites/salud---la-guajira/content/files/000592/29598_bes-no-41laguajiraano-2023.pdf. P.. 13 del Boletín epidemiológico semana 41 La Guajira 2023. Consulta realizada el 8 de noviembre de 2023.

[96] Sentencia T-302 de 2017, f.j. 9.1.4.2.

[97] Que puede consultarse en el siguiente link: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=11&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2023-07-31&todos=%25&palabra=RE0000348.

[98] Pág. 4 del documento.

[99] Puede consultarse el Auto 295 de 2020, en el que la Sala Plena recopiló las causales excepcionales para que la Corte Constitucional promueva el cumplimiento de sus sentencias. También remitirse los Autos 218 de 2020 y 556 de 2019, fundamentos del Auto 042 de 2021 con el cual se avocó el presente seguimiento. Dichas situaciones son: (i) El juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte no adopta medidas conducentes.// (ii) Se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces.// (iii) El juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.// (iv) La autoridad desobediente es una alta Corte, pues estas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato.// (v) Resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional.// (vi) La intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.// (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.

[100] (i) Auto del 29 de abril de 2021, convocó una sesión técnica llevada a cabo de manera virtual el 4 de junio de 2021, (ii) Auto 388 de 2021, decretó pruebas de oficio; (iii) Auto 443 de 2021, convocó una inspección judicial; (iv) Auto del 14 de diciembre de 2021, solicitó información sobre destinación de recursos, prácticas defraudatorias y corrupción; (v) Auto 1193 de 2021, ordenó al ICBF realizar un acto simbólico de reconocimiento de derechos de la comunidad Wayuu, y a la Defensoría del Pueblo en conjunto con la Procuraduría General de la Nación adelantar un curso de formación en derechos humanos sobre el respeto por el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación; (vi) Auto del 14 de diciembre de 2021 sobre el conocimiento de acciones u omisiones contrarias a la transparencia en el manejo de los recursos; (vii) Auto 1196 de 2021, declaró el cumplimiento bajo de la orden novena de la Sentencia T-302 de 2017; (viii) Auto 696 de 2022 que decretó medidas cautelares; (vix) Auto del 22 de julio de 2022, convocó a sesión técnica mixta, llevada a cabo el 2 de agosto de 2022; (x) Auto 1353 de 2022 que convocó a sesión técnica mixta, llevada a cabo el 21 de octubre de 2022; (xi) Auto 1814 de 2022 que invitó a expertas y expertos para conformar grupos de apoyo especializado; (xii) Auto 274 de 2023 que ordenó la práctica de inspección judicial para realizarse entre el 17 y el 21 de abril de 2023; (xiv) Auto 305 de 2023 que valoró el cumplimiento del Auto 1193 de 2023 (reconocimiento de la titularidad de derechos del pueblo Wayuu) y Auto 480 de 2023, que definió la metodología del seguimiento.

[101] Que en el término de quince (15) días conformaran el MESEPP y que en los quince (15) días siguientes, iniciara su funcionamiento. En el mismo sentido, dentro de los quince (15) días siguientes debía iniciarse el procedimiento tendiente al cumplimiento del primer componente de la orden tercera del fallo, esto es, la evaluación profunda sobre las propuestas de las autoridades Wayuu y la Defensoría del Pueblo contenidas en el Anexo III de la sentencia T-302 de 2017

[102] De conformidad con los considerandos del Decreto 100 de 2020, esta entidad será la encargada de “Coordinar y hacer seguimiento al cumplimiento de las decisiones judiciales y de otras autoridades, que conlleven órdenes al Presidente de la República o al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y que tengan relación con las acciones que deban adelantar las regiones".

[103] En esta sentencia, particularmente, se anotó que: “Desde esa perspectiva, el trámite del incidente desacato no puede supeditarse a que la persona a cuyo favor se profirió la orden de amparo formule una petición al respecto. Si ninguna de las medidas de impulso procesal ha permitido avanzar en el cumplimiento del fallo, por circunstancias atribuibles a la conducta del obligado, el juez debe, de oficio, iniciar el incidente, para presionar por esa vía la satisfacción de las órdenes impartidas y proteger los derechos fundamentales comprometidos en cada caso.”

[104] Por ejemplo, las del 22 de julio de 2022 y 9 de mayo de 2023 (suscrita por algunas autoridades Wayuu); y del 30 de enero de 2023 (suscrita por la Veeduría Ciudadana). Estas solicitudes las ha resuelto el despacho sustanciador en el sentido de hacerle saber y a las y los solicitantes que la información y las solicitudes presentadas se tendrían como insumo para los próximos autos que valoren y/o verifiquen el estado de cumplimiento de la sentencia y, con ello, los demás mandatos generales proferidos, según la secuencia de las órdenes dispuesta en la parte resolutiva fallo.