Evolución jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la obligación que tienen las autoridades para proteger y garantizar la vida ?posición de garante?
| Autor | Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon |
| Páginas | 411-445 |
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Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon
Sumario: Introducción. 1. Marco normativo y conceptual. 2. De la obligación de medio a la posición de garante. 2.1. Obligación de medio. 2.2. Posición de garante. 3. Daños causados en lugares determinados. 3.1. Daños físicos causados en las cárceles. 3.2. Daños causados en los establecimientos educativos oficiales. 3.3. Daños causados en lugares donde se producen atentados terroristas. 4. La indemnización y la solidaridad. Conclusiones. Obras citadas.
La protección de la vida de las personas residentes en Colombia es una carga que está en cabeza de las autoridades por expresa disposición constitucional, desde la Constitución de 1886 y actualmente en la Constitución de 1991. El
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interés del tema radica en saber hasta dónde llega ese deber constitucional, esa carga, es decir, esa obligación impuesta por el ordenamiento jurídico.
El desarrollo que ha tenido la jurisprudencia del Consejo de Estado colombiano sobre la característica de esta obligación ha sido variado, pues se ha tocado y definido teniendo en cuenta diferentes situaciones. En concreto, cuando se está estructurando una posible falla del servicio por la violación de esa carga obligacional, se debe analizar el elemento de la relatividad en la falla, pues no se ha dictado una condena en esa corporación judicial con criterios de falla absoluta en el servicio.
Siguiendo la evolución que ha tenido el tema en la jurisprudencia del Consejo de Estado, se comenzó por hacer el análisis desde una perspectiva de obligación de medio, como regla general, explicando que en estos casos no existe la obligación de resultado, hasta llegar, en algunos casos concretos, a decidir que ese deber de las autoridades se convierte en una posición de garante de la vida de los residentes en Colombia.
En el desarrollo jurisprudencial se establecen los casos en que las autoridades colombianas adquieren esa posición de garante por tratarse de algunas personas en situaciones especiales de indefensión (personas sometidas al desplazamiento forzado, menores de edad, por ejemplo). Esta posición de garante implica que en un Estado social del derecho1 se debe dar primacía a los principios constitucionales de la prevalencia del interés general y el de la solidaridad.2
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La obligación de protección de la vida se concreta en actos positivos del Estado, en obligación de hacer, de reaccionar, prevenir, perseguir, por eso, la responsabilidad estatal surge cuando se viola ese deber, es decir, cuando estamos en presencia de una omisión administrativa en el actuar.
En estos casos, como se parte del principio de una responsabilidad por omisión, causada normalmente por el hecho de un tercero, el Estado es responsable en la medida en que estaba obligado a intervenir para impedir que sucediera el daño antijurídico. Estas omisiones siempre están dentro de un título de imputación subjetivo, porque no puede haber responsabilidad objetiva por omisión.3 En este artículo quedan de lado las posibles actuaciones ilícitas o ilegales del Estado, en donde por su actuar directo se causan daños antijurídicos a los residentes en Colombia. En estos eventos (conductas positivas, en donde el agente estatal es quien causa el daño) es claro que se configura una falla en el servicio por acción, por la mala actuación de las autoridades públicas.
En la Constitución de 1886, en su artículo 194 original (luego del Acto Legislativo No. 1 de 1936 convertido en el artículo 16) se consagraba esta carga para las autoridades de la República, la cual estaría en cabeza, entre otros, y principalmente de la Policía Nacional, según el Estatuto Orgánico de esa entidad.5
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Actualmente, la Constitución de 1991 en el inciso segundo del artículo 2 consagra una disposición casi igual a la anterior normatividad constitucional, en donde señala: “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.6 Es la misma Constitución la que dice que a la Policía Nacional le corresponde el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.7 Según las normas citadas, la principal razón de ser de las autoridades públicas es la de defender a todos los residentes en el país y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Omitir el cumplimiento de esas funciones no solamente genera responsabilidad personal del funcionario, sino además, responsabilidad institucional, que de ser continua pone en tela de juicio su legitimación. Por lo tanto, el Estado debe utilizar todos los medios que tiene para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas, por parte de las autoridades públicas y los particulares, sea una realidad, y no conformarse con realizar una simple defensa formal de los mismos.8 Concretando el tema de la protección de la vida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, y analizando su evolución, la pregunta es: ¿cuándo se incumple esta obligación de protección y garantía de la vida? y la respuesta es, de forma bastante reiterativa, la siguiente, claro está con algunos matices y circunstancias especiales que analizaré según el desarrollo de la jurisprudencia: cuando el Estado no adopta las medidas de protección eficaces frente a las acciones de las mismas autoridades públicas, o de los
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particulares, que puedan amenazar o vulnerar el derecho a la vida de las personas que habitan en este territorio, asumirá la responsabilidad patrimonial la entidad pública que tenía bajo su cargo esa obligación, siempre y cuando las autoridades hubieran tenido conocimiento (por aviso directo de la misma víctima o porque lo debían haber sabido) de la existencia de un riesgo real e inmediato para la vida de un individuo identificado o de algunos individuos respecto de actos criminales de terceros. Esta carga se le imputa a las autoridades porque no tomaron las medidas dentro de sus competencias adscritas que, juzgadas razonablemente, podían haber cumplido.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que para configurar esta responsabilidad se debe estructurar la falla del servicio por omisión, que debe tener la característica de relativa,9 en donde se deben analizar varios factores, a saber: (i) la posibilidad que existía de causarse el daño (potencialidad); (ii) si se habían solicitado medidas de protección (o no se habían solicitado, o la situación de peligro era conocida por las autoridades);10
(iii) si el daño era inminente, y (iv) la previsibilidad del daño. La falla del servicio tiene un universo relativo, pues al Estado no se le puede exigir, en una situación de grave alteración del orden público como la que vivimos en este país hace muchos años, que coloque al pie de cada bien o persona agentes del orden para que lo protejan.11 Al Estado se le exigen los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente.12
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Con base en la teoría de la falla del servicio relativa,13 la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que quien pretenda una declaratoria de responsabilidad del Estado, por no haber obtenido protección o vigilancia de las autoridades correspondientes, debe probar que no solo se pidió concretamente ante determinado hecho, sino que las circunstancias que rodeaban el caso, o el inminente riesgo que se cernía sobre la vida e integridad de las personas a raíz de amenazas públicas o privadas conocidas por la autoridad, imponían una especial protección o vigilancia, y que tal protección no se prestó a pesar de que la Administración disponía de los medios suficientes para actuar con prontitud y entereza en la prestación del servicio que se demandaba.14 La jurisprudencia15 ha consolidado una tesis que afirma que el Estado debe responder patrimonialmente a título de falla en el servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se deja a la población a merced de los grupos de la delincuencia, sin brindarles ninguna protección, en especial cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley; (ii) se solicita protección especial, con justificación en las condiciones de riesgo especiales en que se encuentra la persona; y (iii) no se solicita expresamente dicha protección, pero es evidente que la persona la necesitaba, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada16 o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones.
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Según la doctrina,17 la dificultad en delimitar conceptualmente la falla en el servicio se debe a la ausencia de factores objetivos, lo que implica que para materializarse se debe acudir al carácter relativo de la falla, bajo el matiz de la discrecionalidad judicial enunciado como la lógica del caso concreto, lo que ha...
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