El papel del juez en el derecho administrativo francés
| Autor | Gérard Marcou |
| Páginas | 31-47 |
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Gérard Marcou
Universidad de París I Panteón-Sorbona (Francia)
Cuando era estudiante de la Facultad de Derecho de París, tuve la oportunidad de asistir al curso de Derecho Administrativo del decano Vedel. Recuerdo que, para explicar la diferencia entre el derecho administrativo y el derecho civil, él hacía una comparación con el common law. Decía que el derecho administrativo era un derecho del juez, que se basaba en principios generales y en sus sentencias anteriores, de la misma manera que el juez inglés debía resolver los casos sin poder referirse a un código general.
Esto es la consecuencia de dos hechos históricos. El primero fue la prohibición a los jueces por la ley del 16-24 agosto de 1790 de la Asamblea Nacional de perturbar de cualquier modo el funcionamiento de los cuerpos administrativos, y de citar a comparecer ante el tribunal a los oficiales en razón de sus funciones. Esta prohibición fue reiterada por un decreto del año 1795. Todas las quejas, todos los recursos debían, entonces, seguir la vía administrativa. Después de la Constitución del año VIII, el Consejo de Estado fue encargado de examinar los recursos y proponer la decisión a la cabeza del Estado. Así empezó el desarrollo de un cuerpo de sentencias que formaron la base del derecho administrativo. El segundo evento fue el famoso fallo Blanco del Tribunal de Conflictos del 8 de febrero de 1873, en el cual fue juzgado que la responsabilidad del Estado por los daños causados a particulares por las acciones de sus empleados en el cumplimiento del servicio público no se podían arreglar por los principios establecidos
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por el Código Civil para las relaciones entre particulares. Esto representó la afirmación de la autonomía del derecho administrativo respecto al derecho civil. Como la evolución del derecho lo ha demostrado, esto no significa que el juez ignore el derecho civil o rechace su utilización, sino que el juez administrativo determina el contenido y el ámbito de aplicación de las normas que, cuando resulta útil, saca del derecho civil. Aunque siempre tuvo que aplicar e interpretar leyes y reglamentos, no existían normas generales escritas, y debía pronunciarse sobre cuestiones esenciales sin que pudiese basarse en un código, salvo en las normas generales de procedimiento sobre los recursos. Así fueron desarrollados los conceptos y principios de base del derecho administrativo, por la jurisprudencia del Consejo de Estado, sistematizados por los juristas mayores de la Tercera República. La colección de las grandes sentencias de la jurisprudencia administrativa, cuya primera edición se publicó en el año 1956, y que hasta hoy sigue siendo la ‘biblia’ de todos los estudiantes del derecho administrativo, refleja la naturaleza del derecho administrativo, así como el puesto del Consejo de Estado en las instituciones públicas francesas. Por eso, podemos reconocer que el juez administrativo, y en particular el Consejo de Estado, es un juez creador de derecho a partir de su jurisprudencia.
Sin embargo, las condiciones y el contexto institucional en el cual el juez administrativo francés desempeña sus funciones cambiaron profundamente desde los años 1950, y muchos anticiparon una decadencia de la jurisprudencia en el derecho administrativo y del mismo derecho administrativo. Podemos hoy observar que estas consecuencias no ocurrieron. Por la jurisprudencia del Consejo de Estado, el derecho administrativo se adaptó al nuevo contexto y permanece como un derecho jurisprudencial en el cual el Consejo de Estado mantuvo su posición central. Todavía, los métodos del juez administrativo francés no se pueden asimilar a los de los jueces del common law y especial-mente a los de los jueces ingleses.
Analizamos en primer lugar los factores de decadencia, que vienen del desarrollo de fuentes alternativas del derecho aplicable a la administración pública y que priman sobre el derecho administrativo.
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El primer factor de cambio fue el desarrollo de la jurisprudencia constitucional después de la famosa sentencia del Consejo Constitucional del año 1971 sobre la libertad de asociación, con la cual el Consejo empezó a controlar las leyes respecto a derechos y principios enunciados en el preámbulo de la Constitución. Los enunciados a menudo muy generales de los artículos de la Declaración de 1789 y del preámbulo de la Constitución del año 1946 llevaron el Consejo Constitucional a derivar principios constitucionales más concretos a fin de controlar las leyes, de la misma manera que lo hizo el Consejo de Estado antes para controlar los reglamentos sobre la base del principio de legalidad. Con las nuevas vías que permiten someter una queja de constitucionalidad al Consejo Constitucional, la jurisprudencia constitucional en materia de derechos básicos ha conocido un desarrollo exponencial. Aunque no existe una vía de recurso ante el Consejo Constitucional contra una sentencia del Consejo de Estado, el artículo 62(3) le impone conformarse a las sentencias del Consejo Constitucional.
El segundo factor que podía limitar el alcance de la jurisprudencia administrativa fue el desarrollo de la legislación en la materia administrativa. Desde los años 1970, ocurrieron diversas reformas esenciales para la justicia administrativa: el acceso a los documentos oficiales, la motivación de decisiones individuales desfavorables, los nuevos poderes de medidas cautelares del juez administrativo con las leyes de 1995 y 2000, la ley del 12 de abril de 2000 sobre los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración pública y, más recientemente, la ley del 12 de noviembre de 2013 de simplificación de las relaciones entre la administración y los ciudadanos, que introduce el principio según el cual el silencio de la administración equivale a la aceptación de la queja cuando se presenta en el ámbito de un procedimiento legal para lograr una decisión individual. Como consecuencia de esta evolución, el legislador, más que el juez administrativo, se vuelve el garante de los derechos de los particulares respecto a la administración. En particular, aunque el Consejo de Estado se había prohibido a sí mismo dirigir una orden a una administración a fin de garantizar la ejecución de la sentencia, debido a que el juez no puede actuar como administrador, fue la ley la que echó abajo esta posición, otorgándole al juez administrativo este poder. Además, actualmente se discute un proyecto de codificación del procedimiento administrativo, el cual hasta hoy se disciplina esencialmente por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
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Un tercer factor que podría limitar el alcance de la jurisprudencia del Consejo de Estado es el desarrollo y mayor alcance de las jurisprudencias europeas: el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (ue) y el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos llevaron al Consejo de Estado a adaptar su jurisprudencia a las interpretaciones de los tratados o del derecho derivado de la ue, dictadas por dichos tribunales, que se volvieron una fuente mayor del derecho nacional.
Por último, los cambios de las políticas económicas que han acompañado el proceso de la integración europea llevaron a muchos a considerar que la privatización de la economía implicaría un receso del derecho administrativo a favor del derecho privado. Es lo único que puede explicar la ley de 1987 que atribuyó al Tribunal de Apelación de París (un tribunal civil) la competencia para juzgar recursos contra decisiones de sanción de la Autoridad de la Competencia, que son decisiones de naturaleza administrativa, puesto que esta es una autoridad administrativa independiente, cualificada expresamente como tal por la ley del 4 de agosto de 2008.
Sin embargo, no se confirma la hipótesis de la decadencia del papel del juez administrativo, creador de derecho.
Las reformas y las evoluciones citadas arriba no tuvieron los efectos esperados, y sí a veces efectos contrarios.
Por lo que concierne a la jurisprudencia constitucional, hay que recordar que se basa en métodos y conceptos del derecho administrativo, donde el juez constitucional controla las leyes sin ejercer un poder de apreciación propio del legislador. Además, el secretario general del Consejo Constitucional ha sido siempre un consejero de Estado. La sentencia del Consejo Constitucional del año 1975 que descartó su competencia para controlar leyes respecto a convenciones internacionales (cc, 15 de enero de 1975, Nº 74-54 dc, gdcc Nº 15), por el motivo de que no son normas de nivel constitucional, resultó en la extensión de la competencia del Consejo de Estado (como de la Corte de Casación), que podrían más adelante descartar la aplicación de disposiciones legislativas incompatibles con estipulaciones de una convención internacional ratificada por Francia. Por último, la reforma constitucional del año 2008, que introdujo el procedimiento...
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