El rol del derecho en el desarrollo del turismo,
| Autor | Noemí Wallingre, Alejandro Villar |
| Páginas | 49-82 |
El aumento del tiempo libre destinado al ocio, a partir de los postulados del constitucio-
nalismo social, ha provocado un progresivo y permanente fortalecimiento de la actividad
turística en general, y en particular de cada uno de los subsectores que la integran.
En la actualidad, el turismo se caracteriza por su generalización, es decir, por el
ejercicio masivo y la democratización en su práctica, además de la extensión a diver-
sos grupos sociales y la diversicación de comportamientos (Vera y otros, 1997, p. 18).
Como consecuencia de ello no puede dejar de advertirse la creciente importancia que
han cobrado este sector y sus consiguientes impactos: económicos, sociales, culturales y
ambientales.
En el caso particular de la República Argentina, el turismo se ha convertido en una
de las principales fuentes de sostenimiento para su economía, y entre sus efectos se des-
tacan: la función multiplicadora y distributiva de la riqueza, la generación de empleo,
su impacto en la balanza comercial y algunos no deseados, como el aumento del valor
inmobiliario del suelo, entre otros.
De ahí que en muchas oportunidades se ha resaltado la trascendencia que cabe a la
actividad en nuestro país, especialmente como herramienta de desarrollo regional y loc al,
además del rol que tiene en la dinamización de los destinos y en su crecimiento econó-
mico, y se han puesto de maniesto sus externalizaciones, tanto positivas como negati-
vas. Este formidable desarrollo, que se maniesta desde hace más de medio siglo a nivel
mundial y en las últimas décadas en nuestro país, ha generado una reexión sobre las im-
plicaciones del turismo, lo que lo convierte en objeto de estudio de diversas disciplinas.
Pese a la trascendencia socioeconómica que ha cobrado la actividad, en lo que res-
pecta al campo del derecho puede armarse que su régimen jurídico no ha sido, al menos
hasta épocas recientes, objeto de especial atención por parte de los juristas (Weingarten
y Ghersi, 2000, p. 8). Así lo han subrayado, también, Puig y Vita (1998, p. 11) al señalar:
La legislación turística nacional, dispersa en un sinnúmero de leyes, decretos, resoluciones y
reglamentos, aparece fuera de un marco global que considere a la actividad como un sector
que aporte al producto bruto interno un margen considerable, dada la cantidad de recursos
naturales con los que contamos. Por el contrario, en nuestra legislación resulta indiferente
que hablemos de turismo internacional, de turismo interno y de turismo receptivo.
Ello así, pese al grado de intervencionismo estatal en el sector y el intenso abanico de
potestades de ordenación de bienes y actividades privadas, como señala Blanquier Cria-
do (1999, p. 31), haciendo referencia al caso español, también aplicable a nuestro país.
Podemos armar que cuando se trata de la perspectiva jurídica son prácticamen-
te incontables los aspectos que puede comprender y cuyo conocimiento y empleo se
constituyen en pieza clave tanto para el desarrollo como para la gestión adecuada de los
destinos turísticos.
Una de las principales dicultades que presenta el estudio del turismo desde esa
óptica es su carácter multidisciplinar y transversal, al igual que su complementariedad
con diferentes sectores, lo que explica que un sinnúmero de medidas tengan de manera
directa o indirecta impacto en esta materia (Rodríguez Arana Muñoz, 2001, p. 35).
La complejidad del análisis del turismo y su vinculación con el derecho ya ha sido
advertida por Arcarons Simons (1994, p. 47) cuando señala que el turismo es
Un fenómeno de rara complejidad, si se considera el cúmulo de intereses y factores que
en él conuyen y que son de la más variada naturaleza. Todo este conjunto de intereses
y factores (económicos, sociológicos, políticos, administrativos, etc.) es susceptible de la
correspondiente regulación jurídica.
La distribución en tres niveles del Estado argentino: nacional, provincial y municipal, cada
uno con competencias propias, a los que se ha incorporado a partir de la reforma constitu-
cional de 1994 la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, hace del marco normativo turístico
un sistema sumamente complejo, disperso y en algunas oportunidades contradictorio en-
tre sí (Del Busto, 2002, p. 149), circunstancias que permiten explicar que el análisis de las
implicaciones del empleo del derecho en la promoción del desarrollo turístico de las na-
ciones y particularmente en el ámbito local constituya una materia pocas veces abordada.
Es precisamente en el nivel local, que presenta un incremento en la participación de
las administraciones en el desarrollo y gestión del turismo (, 1999, p. 9), donde este
debe ser acompañado del empleo de herramientas jurídicas adecuadas.
En el presente capítulo se explora el rol que cabe al derecho en el proceso de cons-
trucción del desarrollo turístico, partiendo del análisis de algunas experiencias de in-
tervención del Estado en el campo turístico a partir del dictado de normas diversas. Su
nalidad es efectuar un aporte al conocimiento de la interrelación entre el desarrollo
turístico y el derecho.
Para ello se aborda en primer lugar el análisis de la distribución de competencias en
materia turística en nuestro país, entre los diferentes entes que tienen incidencia directa
o indirectamente sobre ella, a n de determinar quién cuenta con potestades para inter-
venir en el campo del turismo y cuáles son las respectivas limitaciones. Luego se revisan
a modo de ejemplo casos o modelos implementados mediante el dictado de diferentes ti-
pos de normas o el empleo de herramientas jurídicas, procurando identicar un abanico
de posibles modelos de intervención estatal con fundamento normativo. Finalmente se
efectúan algunas consideraciones sobre las posibilidades que ofrece el derecho como una
herramienta destinada a fortalecer el desarrollo turístico, en especial en el ámbito local.
Tal como se ha señalado, la actividad turística en la República Argentina está reglada
por un universo compuesto de diferentes tipos de normas (leyes nacionales, provincia-
les, ordenanzas, decretos reglamentarios, resoluciones, disposiciones, etc.), que emanan
de entes diversos (Congreso de la Nación, Legislatura Provincial, Consejo Deliberante,
presidente de la Nación, gobernador, intendente, jefe de Gabinete, jefe de gobierno, mi-
nistro, secretario, director, presidente de ente, etcétera).
El dictado de esas normas se encuentra previamente habilitado por la “competencia”,
que ha sido denida como “la titularidad de una potestad o función pública sobre una
materia por un determinado ente público” (Blasco, 1981, p. 311). De ahí que la legitimi-
dad de un acto debe pasar por el tamiz del cumplimiento de tal condición.
La primera fuente normativa de atribución de competencias en nuestro país es la
Constitución Nacional. Efectuado un análisis de su texto puede advertirse que en él no
se ha incluido cláusula alguna que taxativamente se reera a la actividad turística, como
sí lo hacen otras como la Constitución española, que faculta a las comunidades autó-
nomas a asumir competencias en la promoción y ordenación del turismo en su ámbito
territorial.
No obstante la ausencia de enunciación expresa en la Constitución Nacional, pue-
de armarse que el fundamento para la distribución de competencias en la actividad
turística, con carácter general, y de la regulación de los diferentes subsectores que la
conforman, se encuentra en la propia ley de leyes. De ahí que se considere que los pa-
rámetros para denir las atribuciones de la Nación, las provincias y los municipios en
esta materia están esbozados en la Carta Magna.
De esta manera es factible encontrar diferentes artículos de la Constitución Na-
cional que contienen preceptos que distribuyen competencias de manera directa en
turismo y otros que, aunque no se reeran a la actividad de manera estricta, otorgan
potestades que impactan sobre esta.
Si bien, como se señalara, no existe expresa disposición de la Constitución Nacional en
torno a la distribución de competencias en materia turística, puede sostenerse que entre
la Nación y las provincias esta encuentra su fundamento en el juego armónico entre sus
rresponde al Congreso: […] 13. Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las
provincias entre sí”.
A través de este artículo se establece la competencia de la Nación para la regulación
del comercio interjurisdiccional, otorgándole la facultad de reglamentar aquellas activi-
dades comerciales, entre ellas las turísticas, que se lleven a cabo entre más de una juris-
dicción provincial, o entre estas y un territorio sometido a jurisdicción federal.
De esta manera puede justicarse la competencia nacional para regular la actividad de
intermediación en la prestación de servicios turísticos, a través de diferentes normas de aplica-
ción en todo el país. Tal circunstancia ha sido ejercitada a través del dictado de la llamada Ley
18.829 (Ley de Agentes de Viajes, sancionada y promulgada por el entonces presidente de la
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