Sentencia de Tutela nº 011/23 de Corte Constitucional, 30 de Enero de 2023

Expediente T-8.221.599

1.1. Hechos

La Estación de Policía de L. funge como centro transitorio de detención de sindicados y condenados mientras se surte su traslado al único establecimiento penitenciario y carcelario del departamento.

Desde 2018, los comandantes de la estación de Policía han expresado la falta de recursos “para garantizar las condiciones de digna habitabilidad de las personas privadas de la libertad en dicho lugar”[2]. Desde entonces, la Defensoría Regional ha requerido a los entes territoriales “para que garanticen el presupuesto correspondiente conforme los artículos 17, 19 y 20 de la Ley 65 de 1993”[3], sin que a la fecha de la acción de tutela se haya suscrito convenio o contrato alguno, de conformidad con la normativa enunciada.

El 14 de julio de 2020, venció el término de suspensión de traslado de personas privadas de la libertad, el cual había sido establecido por el Decreto 546 de 2020. Como consecuencia, el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en delante, INPEC) expidió la Circular 036 de 14 de julio de 2020, en la que señaló las pautas para reactivar la remisión de sindicados y condenados recluidos en centros de detención transitoria.

En cumplimiento de los dispuesto en la citada circular, el director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Leticia (en adelante, EPMSC Leticia) informó a la Defensoría que había iniciado las gestiones “para contar con la adecuación de una zona de aislamiento para las personas que vayan a ingresar al penal, sin que a la fecha se cuente con ningún avance”[4]. Por ende, a la fecha de la tutela, según la accionante, no se había “autorizado el ingreso de ninguna persona condenada o sindicada al establecimiento”[5].

La situación descrita ha generado hacinamiento en la estación de Policía. Según la accionante, esta cuenta con dos celdas de aproximadamente 4 x 5 metros y dos planchones para pernoctar, cada una. Es decir, que tiene capacidad para cuatro personas. No obstante, de conformidad con la queja de 14 de agosto de 2020 presentada por el comandante de la estación, esta tenía una ocupación de doce personas[6]. De igual forma, la Defensoría realizó una visita en la que encontró que la estación estaba siendo ocupada por quince (15) personas[7]. Según la accionante:

La Estación de Policía cuenta con un (1) baño y agua potable, no obstante[,] no se dispone de colchonetas, almohadas, sábanas, [sic] y la alimentación de las personas allí privadas de la libertad la garantizan los familiares y a falta de estos, los mismos funcionarios de la Estación apoyan de su propio bolsillo a título de beneficencia a los que no tienen red de apoyo. No obstante, por la condición de voluntariedad de este apoyo, no se puede garantizar que todos los privados cuenten con su alimentación completa durante la permanencia en la Estación[8].

1.2. Pretensiones y fundamentos

El 21 de agosto de 2020, la Defensoría del Pueblo – Regional Amazonas solicitó el amparo de los derechos a la vida digna, la integridad personal, la salud, la alimentación y el debido tratamiento penitenciario “de las personas actualmente privadas de la libertad en la Estación de L. y las que en adelante deban hacer tránsito por dicho centro”[9]. Lo anterior, a través de medidas que permitan superar la problemática estructural y la vulneración sucesiva de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad (en adelante, PPL[10]) en la referida estación. Además, argumentó que:

[L]a crisis coyuntural de la pandemia COVID 19 ha puesto de manifiesto una problemática estructural, que en lo histórico ha implicado la vulneración de los derechos de todas las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de L., obligados a permanecer en condiciones indignas y contrarias al Estado Social de Derecho, y al deber de garante del Estado frente a esta población sujeto de especial protección, lo cual requiere la adopción de medidas transversales que cierren definitivamente la posibilidad a la continuidad de la vulneración y garanticen a los actualmente afectados y a los que en adelante deban transitar por este centro todos sus derechos constitucionales fundamentales, que siguen siendo una deuda pendiente tras la Declaratoria del Estado de Inconstitucionalidad [sic] en materia penitenciaria y un incumplimiento de las órdenes impartidas en las Sentencias T153 de 1998 y T388 de 2013[11].

En concreto, la accionante solicitó: (i) ordenar al INPEC que coordine con el EPMSC Leticia “una estrategia urgente para agilizar y garantizar la recepción de las personas sindicadas o condenadas que se encuentren” en la estación; (ii) ordenar a la Gobernación de Amazonas y a la Alcaldía de L. garantizar el rubro que legalmente les corresponde “para brindar las condiciones de digna habitabilidad (Colchonetas, alimentación, elementos de aseo etc [sic])” de las PPL en la estación de Policía de L.; y (iii) ordenar a la Gobernación de Amazonas y a la Alcaldía de L. “garantizar la ampliación y adecuación de la Estación de Policía o construcción de otro Centro de Reclusión Transitoria”[12], de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 804 de 2020.

1.3. Respuesta de las entidades accionadas

Entidad

Principales argumentos de defensa

INPEC[13]

Afirmó que no ha vulnerado los “derechos fundamentales de los agenciados”, por cuanto los aspectos ventilados en la tutela no son su responsabilidad. Además, no existe una política integral para enfrentar el hacinamiento carcelario, la cual es del resorte del Consejo Superior de Política Criminal y el Gobierno Nacional. También, que no es posible cumplir con su misión si no cuenta con infraestructura y recursos económicos y humanos suficientes. En su criterio, es responsabilidad de los entes territoriales atender y sostener al “personal SINDICADO”, por lo que el traslado de este o la firma de un convenio “no soluciona la problemática presentada” en la estación de Policía. Resaltó que el presupuesto para la atención de sindicados es alto. Por último, citó la normativa expedida en el marco de la pandemia[14].

Alcaldía de L.[15]

Informó acerca de la reunión que se llevó a cabo el 26 de agosto de 2020 entre la Alcaldía, la Gobernación, el EPMSC Leticia y el Departamento de Policía, en la que cada uno asumió una serie de compromisos para atender la situación que se presenta en la estación de Policía (ej. proveer alimentación, elementos de bioseguridad, elementos de construcción, etc.).

Gobernación de Amazonas[16]

Dio cuenta de los compromisos adquiridos en la misma reunión a la que se refirió la Alcaldía de L..

Departamento de Policía Amazonas[17]

Alegó que la Policía está supliendo “funciones atribuidas exclusivamente” al INPEC, “como quiera que las Estaciones de Policía no deben ser dispuestas como centro de personas retenidas de forma continua”. Por ello, la estación tiene una alta ocupación y, pese a intentar acatar los lineamientos sanitarios, la falta de espacio hace imposible “cumplir el distanciamiento social” sugerido. Agregó que las salas de detenidos no tienen las condiciones “para mantener a un recluso por largos periodos de tiempo” y suplir sus necesidades básicas. Informó que solicitó a la Alcaldía hacer las gestiones necesarias “con el fin de adecuar un sitio pertinente” para trasladar a la PPL, “con el propósito de garantizar las medidas necesarias dispuestas por el Ministerio de Salud y Protección Social, en pro de evitar el contagio y propagación de la pandemia COVID-19”. Por lo anterior, señaló que “no ha vulnerado los derechos fundamental[es] impetrados”.

USPEC[18]

Indicó que es responsabilidad de los entes territoriales las personas detenidas preventivamente. En ese contexto, a estos les corresponde “destinar presupuesto para atender a la población sindicada y condenada de ese departamento”. Por ello, afirmó que “es clara la negligencia que ha existido por parte del Municipio de L.. Además, que es deber del municipio y el departamento “solucionar las necesidades básicas de las personas privadas de la libertad que se encuentran en estaciones y/o cualquier centro transitorio de detención” (ej. alimentación). En consecuencia, “no puede exigírsele el cumplimiento de funciones y competencias que no están radicadas en ella”. Adicionó que ninguna de las personas –sin especificar cuáles– está registrada en la base censal para la prestación del servicio de salud, por lo que no están cubiertos por el modelo de atención en salud a la PPL. En tal sentido, la garantía de estos servicios está a cargo de los entes territoriales.

1.4. Sentencia de tutela de primera instancia[19]

El juez Segundo Promiscuo del Circuito de Leticia, Amazonas, concedió la acción de tutela. Indicó que se acreditó una “concertación” entre el departamento y otras autoridades “a efecto de dar respuesta a la problemática suscitada por cuenta de las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía”[20], la cual estimó plausible de ser cumplida. No obstante, consideró que su materialización no podía dilatarse en el tiempo y, sin desconocer el trámite administrativo que debe surtirse para su ejecución, profirió las siguientes órdenes:

ÓRDENES DEL JUEZ DE TUTELA DE INSTANCIA[21]

(i) A la Gobernación de Amazonas y al municipio de L. que “acrediten el suministro de servicios sanitarios, agua potable, alimentación y colchonetas” a la PPL en la estación de policía. Asimismo, las requirió para que rindieran un informe que dé cuenta de la materialidad de las demás actividades establecidas en la reunión de 26 de agosto de 2020.

(ii) Al EPMSC Leticia que remita un informe de las gestiones adelantadas en torno al traslado de las personas detenidas en la estación de policía, en razón a que la suspensión de traslados decretada por el Gobierno feneció el 14 de julio de 2020.

(iii) Exhortar a las partes para que tengan en cuenta las directrices fijadas en el Auto 110 de 2020, proferido por la Corte Constitucional, que tienen que ver con las medidas que se deben aplicar a la PPL en centros de detención transitoria.

Expediente T-8.247.863

2.1. Hechos

El 15 de octubre de 2020[22], la Defensoría del Pueblo – Regional Santander presentó acción de tutela en representación de la población privada de la libertad en las estaciones de Policía Norte, Centro y Sur de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta y L., a cargo de la Policía Metropolitana de B., y en la estación del municipio de B., a cargo del departamento de Santander, en contra del INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios de Colombia (en adelante, USPEC), el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019, el departamento de Santander, la ciudad de Bucaramanga y los municipios de G., Floridablanca, Piedecuesta, L. y B., del departamento de Santander. Lo anterior, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida, la salud, la dignidad humana, a no ser sometidos a tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes y a tener condiciones dignas de reclusión, en razón a que en las estaciones de Policía: (i) hay hacinamiento[23], (ii) “un inminente riesgo a [la] salud al no afiliar [a la PPL] al Sistema General de Seguridad Social en Salud”[24] y (iii) hay personas condenadas y sindicadas que permanecen allí más de 36 horas[25].

Señaló que la USPEC ha indicado que no le corresponde garantizar los servicios de salud, alimentación, dotación de bienes e infraestructura para la PPL que se encuentre “bajo medida preventiva en las URI, estaciones de policía y similares”[26]. Asimismo, que dicha entidad ha alegado que “no puede hacerse cargo de la prestación del servicio de salud a los Privados de la Libertad [sic] en las Estaciones de Policía”[27]. Esto, a pesar de que, según “el Protocolo para la garantía del derecho a la salud de las personas privadas de la libertad en centro de detención transitoria, […] a la USPEC le corresponde […] [g]arantizar […] los recursos […] para la atención en salud” de la PPL condenada recluida en estos lugares. Además, el comandante de la Policía Metropolitana de B. ha solicitado al INPEC, al menos en dos oportunidades[28], “la inclusión de los condenados que se encuentran en las Estaciones de Policía al servicio de salud a cargo de la USPEC”[29].

Mediante comunicación de 14 de agosto de 2020, la Secretaría del Interior del departamento de Santander le informó a la accionante que “ante la problemática planteada se han buscado predios en los que se pueda adecuar un Centro de Detención Transitoria, sin embargo aún se está en la búsqueda del mismo”[30].

Para la accionante, la situación descrita lleva a concluir que la PPL en las estaciones se encuentra en una situación de vulnerabilidad, frente a la cual “es menester adoptar acciones inmediatas y relevantes para combatir la pandemia actual”[31]. Pues los centros de detención transitoria no cuentan con un plan de contingencia, un procedimiento o un sitio de aislamiento, “que le correspondería a la USPEC y a cada uno de los Municipios en donde se encuentre cada Estación de Policía[32]. Además, señaló que el departamento de Santander también es responsable de “conjurar el inminente riesgo al que se hallan sometidos los sindicados privados de la libertad en las Estaciones de Policía a cargo de la Policía Metropolitana de Bucaramanga”[33], en virtud de lo previsto en el artículo 298 de la Constitución Política. Por último, la autoridad accionante puntualizó que:

[…] cuando en plena pandemia en la que las autoridades locales y mundiales recomiendan y exigen el distanciamiento de por los menos 2 metros entre personas, se obliga a los privados de la libertad en las Estaciones de Policía a permanecer hacinados en porcentajes tan descomunales […], a convivir con personas contagiadas de COVID 19, sin camas o elementos adecuados para dormir y sin la afiliación a la prestación del servicio de Salud, es notorio que esos seres humanos están padeciendo una tortura psicológica a todas luces proscrita por el artículo 12 de la Constitución Política de 1991[34].

2.2. Pretensiones y solicitudes

La defensora del Pueblo – Regional Santander solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la vida, la salud, la dignidad humana, a no ser sometidos a tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes y a tener condiciones dignas de reclusión de la PPL en las estaciones de policía Norte, Centro y Sur de B., de Floridablanca, la Cumbre, G., Piedecuesta y L., a cargo de la Policía Metropolitana de B., y en la estación del municipio de B.. En concreto, elevó las siguientes pretensiones:

PRETENSIONES DE LA AUTORIDAD ACCIONANTE[35]

(i) Ordenar al INPEC y a los municipios accionados, según corresponda, efectuar el ingreso y registro en el Sistema Penitenciario y Carcelario y el traslado de la PPL que lleve más de 36 horas recluida en las referidas estaciones de Policía.

(ii) Ordenar al INPEC trasladar a la PPL que se le “haya concedido la detención domiciliaria”.

(iii) Ordenar al departamento de Santander y a los municipios accionados que “busquen, apropien y acondicionen un inmueble que cumpla con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana, para la reclusión transitoria de internos que, a pesar de habérseles resuelto su situación […] o estar cumpliendo una condena, pasadas 36 horas luego de su ingreso”, no pueden ser trasladados a los establecimientos del orden nacional.

(iv) Ordenar a la USPEC que, de forma inmediata, asuma “la prestación integral de los servicios de salud de los privados de la libertad en condición de condenados” recluidos en las estaciones de Policía.

(v) Ordenar a los municipios accionados que, de forma inmediata, asuman “la prestación integral de los servicios de salud de los privados de la libertad NO CONDENADOS”, recluidos en las estaciones de Policía.

(vi) Ordenar a la USPEC, el INPEC y los entes territoriales accionados:

1. “[R]ealizar el aislamiento de los privados de la libertad que se encuentran contagiados de COVID19” y están en las estaciones de Policía.

2. Disponer “inmediata, diaria y permanente, durante las 24 horas del día, […] del servicio médico y enfermería suficiente para atender y monitorear a los privados de la libertad, de forma tal que se garantice en todo momento los servicios de salud primarios y de atención inicial de urgencias que pueden presentarse en un escenario de pandemia”.

3. Garantizar “una revisión diaria del médico general a los privados de la libertad que se encuentran en las respectivas Estaciones de Policía, que padezcan alguna enfermedad de base como diabetes, hipertensión, cáncer, VIH sida, entre otras, pues como es de público conocimiento estos pacientes tendrían más riesgo de muerte ante un contagio de COVID19”.

2.3. Respuestas de las entidades accionadas[36]

Entidad

Principales argumentos de defensa

Municipio de Girón[37]

La Secretaría Local de Salud solicitó “denegar las pretensiones” en lo que se refiere a esa dependencia. Esto, por cuanto (i) “en cumplimiento de la función de inspección, vigilancia y control”, ha solicitado la valoración y atención de los pacientes detenidos en la estación de Policía “por personal de la Clínica Girón Ese”; (ii) mensualmente, “a través de los listados censales se verifican [sic] que todos cuenten con seguridad social y los que no tienen se procede a solicitar documentos[…] para ser afiliados […] a través del SAT”; (iii) los detenidos afiliados a una EPS son atendidos por esta; (iv) corresponde a la estación de Policía informar al INPEC sobre los condenados detenidos, para que estos sean atendidos a través del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019, y (v) socializó con la estación de Policía “el Protocolo para atención de Población Detenida” e informó los datos de contacto de las EPS para la atención de COVID-19.

INPEC[38]

La Dirección General solicitó denegar las pretensiones, habida cuenta de que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Argumentó, entre otras cosas, que (i) acceder al traslado de la PPL detenida en las estaciones de Policía “pone en alto riesgo a la población privada de la libertad de los ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS A NIVEL NACIONAL de un posible contagio” y “va en contravía” del Decreto 546 de 2020, que dispuso la suspensión de traslados; (ii) no es posible cumplir con su misión si no cuenta con infraestructura y recursos económicos y humanos suficientes; (iii) es responsabilidad de los entes territoriales atender y sostener al “personal SINDICADO”, por lo que el traslado de este o la firma de un convenio “no soluciona la problemática presentada” en la estación de Policía, especialmente, si se tiene en cuenta que el presupuesto para la atención de sindicados es alto; (iv) el cierre de los establecimientos no soluciona la problemática, sino que se requieren proyectos que atiendan la falta de personal, la creación de programas de resocialización, cupos carcelarios, etc. (v) los directores regionales son los encargados de ordenar el traslado de personas detenidas en las estaciones; y (vi) corresponde a la USPEC y al respectivo fondo la prestación del servicio de salud.

Municipio de L.[39]

Se opuso a las pretensiones de la accionante. Alegó que el municipio ha realizado las siguientes gestiones: (i) afiliación de PPL al sistema de seguridad social en salud, a excepción de los migrantes, “quienes por sus condiciones de ilegalidad documental en el país no [es] posible afiliarlos al sistema”, lo cual le corresponde a la USPEC; (ii) en múltiples oportunidades ha expresado al INPEC la intención de “suscribir el respectivo convenio [i]nteradministrativo”, entre otras, para garantizar el traslado de PPL recluida en la estación de Policía; (iii) la propuesta para apropiar y acondicionar un inmueble de reclusión transitoria “se dejó planteada […] para que se proyecte en el nuevo Plan Básico de Planeación y ordenamiento Territorial [sic]”; (iv) ha buscado un lugar para el aislamiento de PPL contagiada de COVID-19, pero no se ha encontrado “debido a las diferentes condiciones que se deben tener y a la falta de fuerza pública para la custodia”, por lo que ha adoptado otras medidas (ej. jornadas de desinfección, visita diaria por el área de enfermería, entrega de elementos de bioseguridad, etc.); (v) pese a solicitar al INPEC el traslado de PPL, dicha entidad ha manifestado su rechazo “justificándose en la formalidad de convenio interadministrativo”.

Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL[40]

Alegó la falta de legitimación por pasiva. Entre otras cosas, argumentó que (i) “[r]especto de la atención en salud de las personas que se encuentran en los centros transitorios o estaciones de policía, […] conforme al numeral 2.8. del resuelve de la sentencia T-151 de 2016 […]”, está en cabeza de los entes territoriales, mientras el detenido “es trasladado a un centro penitenciario y se incluyen en el Sistema Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (SISIPEC), que maneja el INEC”, y (ii) al no estar incluido en el contrato de fiducia vigente gestionar “para la prestación de los servicios de salud de los PPL que se encuentran recluidos en centros de detención transitorios, […] la entidad fiduciaria no cuentan [sic] con capacidad técnica, administrativa, operativa para extender los servicios de salud a dicha población”.

Ministerio de Salud y Protección Social[41]

Solicitó el acceso a los archivos que forman parte del expediente, “con el fin de pronunciarnos respecto de la mencionada acción y efectivamente ejercer el derecho de defensa que compete a esta Entidad”.

Municipio de Piedecuesta

Secretaría del Interior[42]. Manifestó que la acción de tutela “no tiene vocación de prosperar”, toda vez que trata una problemática abordada en las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015. Expuso que ha acudido al “Consejo Seccional de la Policía Judicial”, donde se acordó la ejecución de acciones administrativa (ej. solicitar el traslado de detenidos y la ampliación de cupos carcelarios, entre otras). Agregó que la situación de hacinamiento en estaciones de Policía fue abordada, de un lado, en otra acción de tutela que está en trámite del incidente de desacato y, de otro lado, por la Corte Constitucional en el Auto 110 de 2020. Por ende, lo “pertinente que debió agotar la accionante, era poner en conocimiento de la Honorable Corte Constitucional e[l] incumplimiento por parte de los obligados a las órdenes emitidas por esa Corte”.

Secretaría Salud[43]. Pidió la desvinculación de esa dependencia, así como, de la Alcaldía. Señaló que “la tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar una solución definitiva al hacinamiento que se vive al interior de la Estación de Policía de Piedecuesta […], así como tampoco para construir una política pública penitenciaria, pues aquella debe ser expedida por las autoridades competentes del orden nacional y no por el juez de tutela”. Por ende, la satisfacción de las pretensiones recae en el INPEC y la USPEC, “previa construcción de una política por parte del Ministerio del Interior y de Justicia”. Además, no es de su resorte prestar el servicio de salud. No obstante, ha realizado gestiones para la prevención y atención del COVID-19 (ej. entrega de tapabocas).

Gobernación de Santander

Secretaría del Interior[44]. Solicitó la desvinculación de la Gobernación. Esto, puesto que la situación en las estaciones de Policía “debe ser abordada en un contexto de análisis más amplio, integral, sinérgico y sistémico, para evitar […] limitarla a la situación emergida en el contexto y con ocasión, de la Pandemia de COVID 19 [sic], toda vez que lo peticionado […] está transversal y concomitante incidido por este contexto general”. Los efectos de la pandemia “en lo atinente a[l] hacinamiento […] en centros de detención transitoria sólo evidencia la incapacidad del Estado de dar solución a una problemática que actualmente es agravada por los riesgos de contagio del virus y en la que debe El Estado Colombiano [sic] debe intervenir desde el nivel Nacional”. Por ello, critica lo dispuesto en el Decreto 804 de 2020, que descargó en los entes territoriales la responsabilidad, “sin prever que la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de detención implica grandes inversiones presupuestales” y trámites contractuales.

Secretaría de Salud[45]. Consideró que “la responsabilidad de garantizar los derechos de la población carcelaria con respecto a la pandemia del COVID 19 recae según lo dispuesto en ‘Los lineamientos para control y prevención de casos por COVID-19 para /a población privada de la libertad-PPL en Colombia.’ [e]n el INPEC, USPEC y el CONSORCIO FONDO DE ATENCION EN SALUD PPL 2019”. Asimismo, tras relacionar las normas proferidas en el marco de la pandemia, argumentó que dicha dependencia “ha propendido porque todas las disposiciones emitidas […] se cumplan a cabalidad dentro de nuestro rango de competencia”.

Municipio de Bucaramanga

Secretaría de Salud y Medio Ambiente[46]. Indicó carecer de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que su competencia es de “carácter administrativo en el funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, por lo que no le corresponde prestar el servicio de salud. A su juicio, la atención en salud de los detenidos en estaciones de Policía, una vez se ha legalizado su captura o impuesto medida de aseguramiento o condena, “deberá ser asumida por el INPEC” y la USPEC, de conformidad con el artículo 304 del C.P.P. y el Decreto 2245 de 2015. Esta obligación “no deja de existir por la omisión de quienes no han asumido la vigilancia y custodia de las personas”. Luego precisó que la prestación del servicio de salud de personas sindicadas y detenidas de forma transitoria corresponde a las administradoras de planes de beneficio y las EPS. Agregó que en el marco de la pandemia le corresponde al INPEC, la USPEC y a la entidad encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Salud, entre otras, activar los planes para atender la situación.

Secretaría del Interior[47]. Afirmó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Para ella, el ente territorial no tiene injerencia en la “vigilancia, custodia, atención y tratamiento” de la PPL, dado que esas son funciones del INPEC con apoyo de la USPEC. No obstante, el municipio “se encuentra comprometido social y humanitariamente con la población carcelaria”, por lo que en el presupuesto de 2020 destinó un rubro para ayudar a esa población y, en el contexto de la pandemia, destinó $69.718.232 “para la población privada de la libertad en calidad de sindicados”. Además, la Secretaría de Salud ha adelantado gestiones para prevenir y atender la situación causada por el COVID-19. En el evento en que algún sindicado no cuente con afiliación a EPS, la atención se realiza a través de la ESE ISABU “de acuerdo con la ruta diseñada para tal fin”.

Ministerio de Justicia y del Derecho[48]

Adujo falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que “las pretensiones de la accionante no guardan relación con sus funciones y competencias”. Pues, “la recepción de los privados de la libertad en los establecimientos de reclusión del orden nacional, […] corresponde al INPEC”. Adicionalmente, señaló que “las personas en condición de imputadas o acusadas son responsabilidad de las autoridades locales”.

INPEC - Regional Oriente[49]

Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva y, subsidiariamente, solicitó su desvinculación de la acción. Indicó que los entes territoriales son responsables de “los imputados y acusados”. Así, señaló que, con base en la normativa proferida durante la pandemia, correspondía a aquellos efectuar las “gestiones para garantizar las condiciones de reclusión de las [PPL], con medidas de aseguramiento en centros transitorios de detención”. Explicó que el traslado de PPL condenada se ha dificultado por “las diferentes órdenes o cierres judiciales”. Por último, expuso las normas administrativas que establecieron el trámite para trasladar PPL a los establecimientos de reclusión en el marco de la pandemia (ej. Circular 041 de 2020).

Municipio de B.[50]

Afirmó que el municipio “ha adelantado todas acciones que en estos tiempos [h]a podido”, tales como, adecuación de un espacio para la PPL transitoria, apoyo a solicitudes del INPEC y la Policía y “[e]n época de pandemia suministro [sic] materiales y elementos de protección para cada uno de los detenidos”.

Municipio de Floridablanca[51]

De una parte, expuso que ha emprendido acciones “tendientes a la adecuación, ampliación y/o modificación de inmuebles […] para la atención de centros transitorios de detención” y, junto con otras autoridades, solicitó al INPEC “apoyo para darle una solución a la problemática” de hacinamiento, para lo cual formuló un proyecto para suscribir un convenio con dicho instituto. De otro lado, alegó falta de legitimación por pasiva en tanto (i) el “traslado y recepción” de PPL corresponde al INPEC; (ii) las “condiciones de privación de la libertad” también son del resorte del INPEC, y (iii) la prestación del servicio de salud está a cargo, entre otros, de la USPEC, el INPEC y el Fondo Nacional de Salud.

USPEC[52]

Argumentó que carece de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que “los llamados a responder por el sostenimiento y vigilancia de las [PPL] en los centros de detención preventiva son las entidades territoriales”. Incluso, durante la pandemia, se dispuso que era del resorte de estas “adelantar las adecuaciones, ampliaciones o modificaciones de inmuebles destinados a centros transitorios de detención, garantizando las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana de las [PPL]”. Además, la USPEC únicamente tiene a cargo “garantizar el bienestar de la [PPL] en los establecimientos de reclusión de orden nacional a cargo del INPEC”. De igual forma, la prestación del servicio de salud de la PPL en estaciones de Policía se presta únicamente a las personas bajo la cobertura del Fondo Nacional de Salud. Por ende, “las gestiones y trámites para la atención en salud de las [PPL] que se encuentran recluidas en las Estaciones de Policía […] corresponden a la ENTIDAD TERRITORIAL RESPECTIVA”.

Policía Metropolitana de B.[53]

Señaló que “ha propendido por mantener las condiciones básicas para la dignidad humana y goce de los derechos de [la PPL] que se encuentra en condición excepcional en instalaciones policiales con justificación en la incapacidad logística del INPEC”. Indicó que las pretensiones están encaminadas a “la satisfacción de requerimientos fuera del ámbito de competencia de la Policía Nacional”. Precisó que la Policía se ha visto conminada a mantener a PPL en las salas transitorias de las estaciones de Policía por más de 36 horas, debido “a la imposibilidad de que estos ciudadanos, sean ingresados perentoriamente en los centros carcelarios del [INPEC]”. Por ello, asumió una función que “no se encuentra dentro de la competencia constitucional ni legal de la […] Policía Nacional”, lo cual es de conocimiento de las autoridades. Lo anterior ha originado un “hiperhacinamiento”, por lo que solicitó que se ordene al INPEC que reciba “las personas privadas de la libertad en unidades de la Policía Metropolitana de B. o en su defecto se liberen los cupos necesarios para mitigar el hacinamiento informado”. Resaltó que la situación se agravó por “la contingencia presentada a nivel nacional e internacional por la propagación del virus COVID-19”. Por último, anexó un informe de las gestiones que ha realizado la institución en las diferentes estaciones de Policía.

2.4. Sentencia de tutela de primera instancia[54]

El juez de primera instancia amparó los derechos a la vida, la salud y la dignidad humana de la PPL recluida en las estaciones de Floridablanca, Piedecuesta, G., L. y B.. Consideró que estas personas no deberían permanecer más de 36 horas en los centros de reclusión transitoria, ya que estos “no cuentan con las condiciones mínimas de habitabilidad”. Además, indicó que en las referidas estaciones “se evidencia una clara vulneración del derecho fundamental a la dignidad de las personas privadas de la libertad, ya que la problemática de hacinamiento que actualmente padecen propicia riesgos epidemiológicos y de enfermedades, que no solo pone en peligro la integridad de los internos que ya se encuentran recluidos, si no [sic] también de los que inician el periodo de privación de la libertad”. Agregó que “la responsabilidad por parte del INPEC y que comparte actualmente con la USPEC frente a la atención de salud, no deja de existir por el simple hecho de no ser asumida la vigilancia y custodia de las personas con medida de aseguramiento”. El juez se abstuvo de pronunciarse en relación con la situación de las estaciones de Policía Norte, Centro y Sur de B., toda vez que otro juzgado “tuteló los mismos derechos fundamentales aquí invocados”[55]. De esta manera, el juez ordenó lo siguiente:

ÓRDENES DEL JUEZ DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA[56]

(i) A las alcaldías y al INPEC que celebren convenios “con el objeto de realizar la reubicación gradual de las [PPL] que se encuentran en las estaciones de Policía”.

(ii) Al INPEC que, en el término de dos (2) meses traslade a la PPL en las estaciones de Policía, para lo cual “deberá tener en cuenta las reglas de equilibrio y equilibrio decreciente señalas en la sentencia T-388 de 2013”.

(iii) A la USPEC, la Secretaría de Salud departamental y los municipios ejecutar estudios para verificar el estado de afiliación de cada detenido al SGSSS, “con el fin de garantizar la prestación de los servicios y establecer la responsabilidad frente a los mismos”.

(iv) A la USPEC, el INPEC y las alcaldías que, dentro del mes siguiente a la notificación del fallo, “busquen y acondicionen un inmueble que cumpla con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana, para el aislamiento preventivo de aquellos reclusos que se encuentran con resultado positivo de covid-19”.

2.5. Sentencia de segunda instancia[57]

La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de B. revocó el fallo de primera instancia. Consideró que, sin desconocer los derechos de la PPL, las situaciones expuestas por la entidad accionante, “frente a las condiciones actuales de la población privada de la libertad en centros, así como en establecimientos transitorios, no resultan de ninguna manera novedosas”. La Corte Constitucional se ha ocupado de su análisis “en varias sentencias, profiriendo órdenes y adoptando medidas con miras a su adecuada solución”. Por ello, argumentó que, “al existir pronunciamiento de fondo respecto a la solución del hacinamiento”, la vía para reclamar su cumplimiento es el incidente de desacato. Resaltó que, incluso, la Sala Especial de Seguimiento de las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 requirió a varias entidades “para que informaran acerca de las medidas implementadas para disminuir el riesgo de contagio de COVID-19, así como de las estrategias para mitigar sus efectos en los establecimientos carcelarios del país”[58], en donde se tuvo en cuenta la situación del municipio de Bucaramanga.

Asimismo, señaló que “las problemáticas puntales que aquejan la crisis carcelaria del país, implican una ejecución presupuestal en materia de infraestructura y un esfuerzo estatal conjunto de los diversos órganos competentes de grandes proporciones, cuyos detalles jurídicos y técnicos escapan a la órbita de competencia de los jueces de tutela”. Igualmente, que no hay lugar a órdenes genéricas en relación con el derecho a la salud, puesto que, por una parte, no hay prueba de que “a los internos en centros de detención transitoria […] no se les hubiere suministrado o autorizado los servicios médicos que han requerido” y, por otra, los municipios informaron “que han adelantado las gestiones pertinentes para afiliar a los detenidos preventivamente al sistema general de salud cuando no cuentan con afiliación”[59].

Actuaciones en sede de revisión

Selección y acumulación de expedientes. Los expedientes T-8.221.599 y T-8.247.863 fueron seleccionados por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete los días 19 y 30 de julio de 2021, respectivamente. Mediante auto de 30 de Julio de 2021, la Sala de Selección dispuso la acumulación del expediente T-8.247.863 al expediente T-8.221.599, que, a su turno, había sido acumulado con el expediente T-8.237.674. Posteriormente, a través de auto de 27 de agosto de 2021, la Sala Quinta de Revisión decretó la desacumulación procesal del expediente T-8.237.674, tras considerar que las circunstancias fácticas y jurídicas de este eran distintas a las ventiladas en los expedientes T-8.221.599 y T-8.247.863. Luego, el 7 de septiembre de 2021, la magistrada sustanciadora presentó un informe a la Sala Plena, con fundamento en el artículo 61 del Reglamento de la Corte Constitucional, para que esta asumiera el conocimiento del expediente T-8.221.599AC[60] y, a su vez, dispusiera su acumulación al expediente T-6.720.290 AC, por presentar unidad de materia. No obstante, dado que este último proceso estaba a punto de ser fallado, la magistrada sustanciadora retiró el informe.

Decreto de pruebas, suspensión de términos y vinculación de entidades. Mediante auto de 4 de octubre de 2021, la Sala Quinta de Revisión decretó pruebas para mejor proveer y suspendió los términos procesales, de conformidad con el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional. Las pruebas estaban encaminadas a obtener información sobre: (i) la situación de la PPL en las estaciones de Policía para el momento en que se interpusieron las acciones de tutela[61]; (ii) la situación de cada estación de Policía[62]; (iii) las gestiones adelantadas por distintas autoridades en cumplimiento del Auto 110 de 2020, proferido en el marco del expediente de tutela T-6.720.290AC; (iv) las actuaciones ejecutadas por el INPEC para adelantar el traslado de PPL detenida en estaciones de Policía, una vez venció el término de suspensión de traslados previsto por el Decreto 546 de 2020 y en el contexto de la pandemia de COVID-19; (v) las gestiones realizadas por el INPEC para la inspección y vigilancia de las estaciones de Policía y la afiliación en salud de las personas condenadas recluidas en estos lugares, y (vi) la existencia de convenios para proveer alimentación a los condenados recluidos en estaciones de Policía.

Asimismo, información acerca de: (vii) el balance sobre la aplicación del protocolo de atención en salud expedido con ocasión del Auto 110 de 2020; (viii) los lineamientos expedidos por el Ministerio de Salud para afrontar y prevenir el contagio de COVID-19 en los centros de detención transitoria; (ix) las gestiones adelantadas por los entes territoriales para a) garantizar las condiciones de reclusión de la PPL mientras estuvo vigente la suspensión de traslado de detenidos, b) adecuar, ampliar y/o modificar los centros de detención transitoria, de conformidad con el Decreto 804 de 2020, y c) garantizar el suministro de servicios sanitarios, agua potable y alimentación en las estaciones de Policía, en cumplimiento del Auto 110 de 2020; (x) información complementaria acerca de la situación que se presenta en las estaciones de Policía objeto de análisis, solicitada a la Defensoría del Pueblo. Mediante auto de 2 de diciembre de 2021, la magistrada sustanciadora insistió en la práctica de algunas de las pruebas decretadas.

Mediante auto de 5 de abril de 2022, el despacho sustanciador advirtió que revisado el material probatorio allegado, era necesario: (i) precisar algunas respuestas recibidas en cumplimiento del auto de 4 de octubre de 2021[63]; (ii) requerir pruebas adicionales del expediente T-6.720.290AC, y (iii) profundizar acerca de algunos aspectos que fueron expuestos en las respuestas recibidas[64]. Adicionalmente, se dispuso vincular al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, tras considerar que podrían tener interés directo en la decisión o ser potenciales destinatarias de eventuales órdenes en relación, principalmente, con el proceso de identificación y asistencia de los ciudadanos extranjeros detenidos en las estaciones de Policía. Por último, se ordenó la práctica de pruebas adicionales, con el fin de recaudar información acerca de: (i) la existencia de un mecanismo para la atención y asistencia de ciudadanos extranjeros detenidos en las estaciones de Policía; (ii) la existencia de un procedimiento para la identificación expedita de ciudadanos extranjeros detenidos y sin documentación; (iii) las dificultades que puede haber para ingresar a ciudadanos extranjeros indocumentados a los sistemas de información, y (ii) la manera como está prevista la atención y/o afiliación en salud de nacionales y extranjeros detenidos en estaciones de Policía.

A través de auto de 5 de julio de 2022, la magistrada sustanciadora, por una parte, requirió nuevamente a algunas entidades que no dieron respuesta precisa al requerimiento inicialmente realizado y, por otra, ahondó en las circunstancias que al parecer dificultan el traslado a establecimientos carcelarios de ciudadanos extranjeros indocumentados en situación migratoria irregular, detenidos en las estaciones de Policía[65]. Y, dispuso la vinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, toda vez que podría tener un interés en la decisión o ser potencial destinataria de eventuales órdenes, especialmente, en relación con el proceso de identificación de ciudadanos extranjeros indocumentados en situación migratoria irregular, detenidos en las estaciones de Policía.

Pruebas recaudadas. Atendiendo el abundante material probatorio recaudado en esta instancia, la Sala considera pertinente, a efectos de evitar que este acápite de la decisión sea demasiado extenso, (i) enunciar en el Anexo las pruebas que fueron recibidas y (ii) referirse a estas de forma más detallada en la parte considerativa de la decisión.

Competencia

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, así como los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud de los autos de 19 y 30 de julio de 2021, proferidos por la Sala de Selección Número Siete de esta Corte, que decidió seleccionar y acumular los asuntos para su revisión.

Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

Los expedientes sub examine versan sobre la presunta vulneración de los derechos de las personas detenidas en la estación de Policía de Leticia, Amazonas, para el 21 de agosto de 2020 (exp. T-8.221.599), y en las estaciones de Policía Norte, Centro y Sur de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta, L. y B., para el 15 de octubre de 2020 (exp. T-8.247.863)[66].

De lo expuesto en los escritos de tutela y lo allegado a ambos procesos, se observa que en las referidas estaciones de Policía se presentaron las siguientes circunstancias: (i) hacinamiento y permanencia de detenidos con medida de aseguramiento o condena, por más de 36 horas, pese a que estos lugares no están acondicionados para albergar personas por un periodo extendido de tiempo; (ii) agravación de la situación descrita en razón al riesgo epidemiológico generado por el COVID-19, toda vez que: a) era difícil cumplir con las recomendaciones sanitarias, por la precariedad de la infraestructura; b) el nivel de ocupación se incrementó por la suspensión de traslados dispuesta por el Decreto 546 de 2020[67]; c) pese al vencimiento del periodo de suspensión de traslados, no se materializó con facilidad la remisión de detenidos, especialmente, de migrantes indocumentados en situación migratoria irregular y d) algunos entes territoriales expusieron las dificultades para adecuar, ampliar o modificar los centros transitorios de detención; (iii) falta de acuerdo y claridad en cuanto a la manera como se debe garantizar la afiliación y atención en salud de los detenidos en estos lugares, y (iv) la no provisión de alimentación, en relación con la estación de Policía de L..

Ahora bien, la Sala advierte que, en efecto, (i) hubo personas que permanecieron en las estaciones de Policía por un tiempo significativamente mayor a 36 horas, aun antes y después de la vigencia del término de suspensión de traslados dispuesto por el Decreto 546 de 2020, y (ii) el nivel de hacinamiento y las precarias condiciones estructurales de estos lugares supusieron una limitación importante de los derechos fundamentales de quienes estaban detenidos allí. Por ello, previo a analizar el fondo del asunto, es necesario valorar si, en estos casos, se configuró una carencia actual de objeto por daño consumado, habida cuenta de que, a la luz de la jurisprudencia reciente[68], esta figura jurídica se materializa si una persona que debía permanecer solo 36 horas en una estación de Policía estuvo en ese lugar por mucho más tiempo, en condiciones incompatibles con su dignidad humana y con limitaciones insuperables para el goce de otros derechos de los que es titular.

En ese sentido, la Sala procederá (i) a verificar si en los casos sub examine se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela (num. 3 infra) y (ii) de ser así, determinará si se configuró una carencia actual de objeto por daño consumado (num. 4 infra). De concluir que en efecto se presentó una carencia actual de objeto por daño consumado, (iii) verificará si se configuró una vulneración a los derechos de las personas detenidas en las estaciones de Policía de Leticia, Norte, Centro y Sur de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta, L. y B., para el momento en que se interpusieron las acciones de tutela sub examine. A dichos efectos, la Sala a) reiterará las principales consideraciones efectuadas por la Sala Plena en la Sentencia SU-122 de 2022, en la que se estudió la problemática estructural que se presenta en los denominados centros de detención transitoria y se extendió la declaración del estado de cosas inconstitucional para garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas detenidas en estos lugares (num. 5 infra) y b) se referirá a la garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria en el contexto de la pandemia de COVID-19 (num 6 infra); en cada uno de estos acápites adoptará las decisiones pertinentes para el caso concreto.

Por último, con base en la información obtenida, la Sala (iv) se referirá a las circunstancias que evidenció en el trámite de este proceso y que pueden estar configurando obstáculos administrativos en relación con la garantía de los derechos de las personas migrantes indocumentadas detenidas en los centros de detención transitoria (num. 7 infra).

Estudio de procedibilidad de la acción de tutela

La Sala de Revisión considera que, en el presente caso, se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela de legitimación –por activa y pasiva–, inmediatez y subsidiariedad, como pasa a explicarse.

3.1. Legitimación en la causa por activa

Se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa en relación con las defensoras del Pueblo – regionales Amazonas y Santander. Por regla general, la persona que considera que está siendo vulnerada en sus derechos fundamentales o su representante son quienes gozan de legitimación para ejercer la acción de tutela, con el fin de hacer cesar la vulneración o la amenaza a los derechos del accionante[69]. No obstante, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 prevé la posibilidad de que el Defensor del Pueblo, sin necesidad de poder o interés particular[70], también pueda ejercer la acción de tutela en beneficio de un tercero. Esto, en coherencia con “la naturaleza misma de la Defensoría del Pueblo, que es una institución creada para la defensa, promoción, ejercicio y divulgación de los derechos humanos, principalmente, de quienes se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta o presentan dificultades para afrontar la defensa de sus derechos (artículos 118 y 282 de la Constitución)”[71].

En todo caso, de conformidad con el artículo 46 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Defensor del Pueblo puede ejercer la acción de tutela en nombre de cualquier persona siempre que esta “se lo solicite o […] esté en situación de desamparo e indefensión”. Esto es así, por cuanto, de un lado, de ninguna manera el Defensor puede arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela “sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para legitimar sus actuaciones”[72] y, de otro lado, no es procedente que dicha autoridad actúe “en contra de los intereses de las personas que representa”[73], dada la prevalencia de la autonomía de la voluntad del titular de los derechos fundamentales. En ese sentido, el Defensor del Pueblo está legitimado para promover acciones de tutela cuando el afectado así se lo pida o se encuentre en una situación de desamparo e indefensión. Entiéndase por esto último “la imposibilidad física o jurídica de que la persona pueda promover su propia defensa o, que existiendo los medios y elementos para ello, estos no tengan la virtualidad necesaria para oponerse o repeler la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales”[74].

Sumado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional, de forma reiterada, ha señalado que “debe verificarse que los sujetos cuyos derechos se pretenden agenciar estén determinados, o sean determinables”[75]. Ello, habida cuenta de que la protección de derechos fundamentales “supone la plena identificación de las personas a cuyo favor actúa, en tanto que, a diferencia de otras acciones constitucionales como la acción popular, la tutela pretende, en primer lugar, la garantía de derechos subjetivos constitucionalizados que se imponen de manera directa e inmediata a todas las autoridades y, en segundo lugar, la defensa de personas perfectamente individualizadas o claramente determinables”. De esta manera, “aunque la acción de tutela es compatible con la protección de derechos fundamentales de un número plural de personas, ésta no es procedente para proteger derechos que no pueden individualizarse ni materializarse”. Por lo tanto, la tutela procede “en defensa de un número plural de personas que se encuentran afectadas, cuando cada una de ellas es identificable e individualizable y, por ende, podría reclamar, en forma autónoma, el amparo de sus derechos amenazados o vulnerados”. En consecuencia, “la Defensoría del Pueblo no podría interponer acción de tutela para la defensa de derechos de un grupo abstracto y general de personas, aunque éstas se encuentren en la misma situación fáctica” [76].

Por lo demás, en múltiples oportunidades la Corte ha reconocido la legitimidad de los defensores del pueblo regionales para promover acciones de tutela[77]. Es más, de conformidad con el Manual Específico de Funciones y Requisitos por Competencias Laborales Defensoría del Pueblo, allegado al expediente[78], son funciones de los defensores regionales, entre otras: (i) “[c]oordinar la interposición de la acción de tutela” y (ii) “[i]nterponer en su respectivo ámbito territorial acciones públicas en defensa […] de los particulares ante cualquier Jurisdicción, servidor público o autoridad”.

Con base en lo anterior, la Sala de Revisión constata que en los casos sub examine se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa, por las siguientes razones:

(i) Las acciones de tutela fueron interpuestas por defensoras del Pueblo regionales, como agentes del Ministerio Público, quienes, conforme a la Constitución, el Decreto Ley 2591 de 1991 y su manual de funciones y como lo ha reconocido la jurisprudencia de tutela, están legitimadas para promover este tipo de acciones en representación de terceros. Esto, siempre y cuando atiendan los requisitos previstos en la ley y la jurisprudencia, los cuales se constatan en los siguientes numerales.

(ii) Las referidas acciones se instauraron en representación de personas en situación de desamparo e indefensión[79], toda vez que los sujetos detenidos en las estaciones de Policía, para el momento en que las defensoras del Pueblo presentaron las tutelas, no tenían la posibilidad física y jurídica para presentar dichas acciones por cuenta propia.

En efecto, a) se trata de personas cuyo derecho a la libertad de locomoción estaba suspendido, lo cual les impedía acudir de forma directa ante una autoridad judicial; b) estaban recluidos en lugares que no están acondicionados para albergar personas por un periodo largo de tiempo, respecto de los cuales no se obtuvo información de que tuvieran previsto un procedimiento para que los detenidos pudieran ejercer acciones constitucionales, sino que, por el contrario, se cuenta con información que evidencia la precariedad de la infraestructura y recursos limitados; y c) en la mayoría de las estaciones de Policía se suspendieron las visitas como medida para prevenir el contagio de COVID-19[80], lo que supuso mayor dificultad para que los detenidos pudieran gestionar directamente sus intereses.

(iii) Las acciones se interpusieron en favor de sujetos que en su mayoría pudieron ser determinados e individualizados por la Sala de Revisión a través de los listados remitidos por las autoridades de policía requeridas[81]. En efecto, aunque las accionantes no fueron precisas en cuanto a la identificación o, al menos, la individualización de quienes estaban siendo afectados en sus derechos subjetivos, es posible afirmar que, para efectos de la presente acción de tutela, actuaron en beneficio de quienes estaban detenidos en las estaciones de Policía para el momento en que interpusieron las respectivas acciones y cuya individualización pudo ser corroborada en gran medida por la Sala de Revisión[82].

En ese sentido, la Sala encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa.

3.2. Legitimación en la causa por pasiva

Se cumple el requisito de legitimación en la causa por pasiva en relación con las autoridades públicas contra las cuales se instauraron las acciones de tutela. De conformidad con el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, “[l]a acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”. En el presente caso[83], la Sala advierte que en efecto las acciones de tutela se dirigieron contra las autoridades que en principio tienen a cargo, en alguna medida, la protección o satisfacción de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. Esto es así, por cuanto:

(i) El INPEC tiene a cargo “la ejecución de la pena privativa de la libertad impuesta a través de una sentencia penal condenatoria, el control de las medidas de aseguramiento, del mecanismo de seguridad electrónica y de la ejecución del trabajo social no remunerado”[84]. Además, el Director General del INPEC, los directores R. y de los establecimientos de reclusión son los “competentes para hacer efectivas las providencias judiciales sobre privación de la libertad en los centros de reclusión”[85] y cada director de un establecimiento de reclusión “es el jefe de gobierno interno”[86].

(ii) La USPEC tiene “como objeto gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC”[87].

(iii) Les corresponde a los entes territoriales –departamentos, municipios y áreas metropolitanas– “la creación, fusión o supresión, dirección, y organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva”. Para ello, sus presupuestos deben incluir las partidas “para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios”[88]. Asimismo, cuando el ente territorial no tenga cárcel, puede contratar con el INPEC “el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago”[89] de varios emolumentos. Por último, mientras estuvo vigente la suspensión del traslado de PPL en la pandemia, las entidades territoriales debían “adelantar las gestiones para garantizar las condiciones de reclusión de las personas privadas de la libertad, con medidas de aseguramiento y condenadas en centros transitorios de detención como Estaciones de Policía”[90].

(iv) De un lado, el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, cuyos recursos fueron manejados por el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 hasta el 30 de junio de 2021[91], está a cargo de “contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, de conformidad con el modelo de atención” diseñado por el Ministerio de Salud y Protección Social y la USPEC[92]. De otro lado, la PPL a cargo de los entes territoriales que no cumplieran con las condiciones para cotizar en salud, sería afiliada al régimen subsidiado previo listado elaborado por los referidos entes[93]. Por último, durante la emergencia sanitaria declarada en razón a la pandemia de COVID-19, correspondía a las entidades territoriales la afiliación al régimen subsidiado de los detenidos en estaciones de Policía sin condena o con medida de aseguramiento, con base en la información previamente remitida por la Policía Nacional[94].

(v) Como lo ha reconocido la Corte en anteriores oportunidades, la Policía Nacional asumió de facto la función de custodia de las personas que permanecen en las estaciones de Policía, como consecuencia del “desbordamiento del estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario”[95].

Por lo demás, el que los sujetos se encuentren detenidos en lugares que están a cargo de la Policía Nacional no exime per se al INPEC y a la USPEC de sus deberes, atendiendo el contexto del estado de cosas inconstitucional recientemente extendido con la Sentencia SU-122 de 2022 “para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria, como inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía y unidades de reacción inmediata”.

3.3. Inmediatez

En los casos sub examine se cumple el requisito de inmediatez. La acción de tutela está contemplada para atender de forma inmediata situaciones de afectación o amenaza a los derechos fundamentales que ameriten la intervención urgente del juez de tutela. De allí que esta deba interponerse de forma oportuna de cara a la situación vulneradora o amenazante. La oportunidad en su presentación se determina según las circunstancias de cada caso, de modo que se trate de un tiempo razonable de cara a la situación que la motiva[96]. En el presente caso, la Sala de Revisión considera que se cumple con la referida exigencia, habida cuenta de que, para el momento en que las defensoras del Pueblo – regionales Amazonas y Santander– interpusieron las respectivas acciones de tutela, la situación presuntamente vulneradora –detención prolongada en sitios no acondicionados para ello– aún se consumaba[97].

3.4. Subsidiariedad

Se cumple el requisito de subsidiariedad en los casos objeto de revisión. El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela sólo “procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Se trata de una acción que no puede sustituir los procedimientos ordinarios legalmente establecidos para que las personas invoquen sus pretensiones. Esto, siempre y cuando se corrobore que dichos procedimientos son idóneos y eficaces, según las particularidades del caso. Excepcionalmente, la acción de tutela procede cuando la persona esté expuesta a un perjuicio irremediable, así cuente con un mecanismo ordinario para hacer valer sus derechos[98], debido a las “medidas impostergables”[99] que se requieren para neutralizar el peligro que recae sobre el derecho.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que en los casos sub examine no existen mecanismos idóneos y eficaces para atender la grave situación de hacinamiento y afectación de derechos en las estaciones de Policía de Leticia, Norte, Centro y Sur de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta, L. y B.. En efecto, la Sala de Revisión recaudó un amplio número de solicitudes que comandantes y subcomandantes de la Policía y la Defensoría del Pueblo han elevado a distintas autoridades para obtener una solución a la problemática en las estaciones de Policía, respecto de las cuales no obtuvieron respuesta satisfactoria[100]. Sumado a ello, la Sala toma en consideración que, en este caso, los sujetos en favor de quienes se presentan las acciones de tutela tienen una relación de especial sujeción con el Estado, derivada de la privación de la libertad, que supone un deber positivo en cabeza de este último para asegurar el goce efectivo de sus derechos, de acuerdo con su condición.

Cuestión previa: se configuró una carencia actual de objeto por daño consumado en relación con las personas que estaban recluidas en las estaciones de Policía para el momento en que se interpusieron las acciones de tutela.

Superado el estudio de procedibilidad, la Sala pasa a valorar si en los casos sub examine se configuró una carencia actual de objeto por daño consumado, dado que hubo personas que permanecieron en la estación de Policía por un tiempo importante, en condiciones incompatibles con su dignidad humana y con limitaciones insuperables para el goce de otros derechos de los que son titulares.

Generalidades sobre la carencia actual de objeto por daño consumado. La Corte Constitucional ha establecido en amplia jurisprudencia[101] que la acción de tutela tiene como finalidad servir como instrumento de protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular. En esa medida, la intervención del juez constitucional se justifica para hacer cesar la situación y, así, garantizar la protección cierta y efectiva de los derechos fundamentales[102]. No obstante, en ocasiones la alteración o la desaparición de las circunstancias que dieron lugar a la presunta vulneración o amenaza de los derechos supone que la acción de tutela pierda su razón de ser como mecanismo extraordinario de protección judicial[103]. Por consiguiente, si la situación que ocasiona la presunta vulneración o amenaza “es superada o finalmente se produce el daño que se pretendía evitar con la solicitud de amparo”[104], la acción de tutela se torna improcedente. En efecto, esto supone la existencia de una carencia actual de objeto.

En los eventos en los que el juez constitucional constata que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales fue superada o resuelta de alguna forma después de que el accionante ha acudido a la acción de tutela, no tiene sentido un pronunciamiento de su parte, en la medida en que “la posible orden que imparti[ría] el juez caería en el vacío”[105].

La jurisprudencia constitucional ha identificado tres eventos en los cuales se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto, a saber: (i) cuando existe un hecho superado, (ii) cuando se presenta un daño consumado y (iii) cuando acaece una situación sobreviniente[106]. Cuando se encuentre probada alguna de las circunstancias descritas, el juez constitucional deberá proceder a declarar la carencia actual de objeto. De no ser así, en principio las decisiones y órdenes carecerían de sentido, habida cuenta de “la superación de los hechos que dieron lugar al recurso de amparo o ante la satisfacción de las pretensiones del actor”[107].

En particular, el daño consumado ocurre cuando “la amenaza o la vulneración del derecho fundamental han producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela”[108]. En consecuencia, ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela imparta una orden para retrotraer la situación[109]. Esta circunstancia puede concretarse en dos momentos: (i) antes de interponerse la acción de tutela o (ii) durante el trámite de la misma, bien sea, ante los jueces de instancia o estando en curso el proceso de revisión ante la Corte[110].

Configuración de un daño consumado cuando una persona privada de la libertad permanece en un centro de detención transitoria por un tiempo notablemente más extenso al máximo legal. Recientemente, en la sentencia SU-122 de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que “cuando una persona que solo podía permanecer 36 horas en un lugar específico, se vio obligada a permanecer durante muchos meses o incluso años, en condiciones incompatibles con la dignidad humana, que impidieron el ejercicio de derechos como el trabajo, la salud, la alimentación o la vida familiar, […] es necesario reconocer que ese tiempo extraordinariamente extenso, en contraste con las previsiones del orden legal, ha generado lesiones a los derechos fundamentales”. Así, consideró que reconocer lo anterior “hace imperioso entonces el pronunciamiento del juez constitucional, no solo para declarar la existencia de la vulneración, sino especialmente, como garantía de no repetición”. En esa oportunidad, la Sala declaró la carencia actual de objeto por daño consumado respecto de personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria[111] que, si bien ya habían sido trasladadas, “el simple hecho de que […] hubiesen permanecido más de 36 horas en lugares que no están destinados para albergar individuos más allá de ese tiempo, vulneró sus derechos a la dignidad humana, al trabajo, a la salud, a la alimentación o a la vida familiar”.

De esta manera, en la referida sentencia la Sala Plena precisó su jurisprudencia, en tanto la Corte venía reconociendo que cuando un detenido ya no estaba recluido en el centro de detención transitoria, usualmente porque había sido trasladado a un centro penitenciario y carcelario, se configuraba un hecho superado[112]. Así, a partir de la sentencia SU-122 de 2022 se considera que cuando una persona permanece recluida en un centro de detención transitoria por un tiempo significativamente superior al legalmente permitido, en condiciones incompatibles con su dignidad humana y sin poder gozar de otros derechos de los que es titular, se configura realmente un daño consumado, para efectos del estudio de su situación en sede de tutela.

Deber de pronunciamiento del juez de tutela ante una carencia actual de objeto por daño consumado. De conformidad con la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional[113], ante la configuración de una carencia actual de objeto por daño consumado, se debe dar aplicación, entre otras, a la siguiente subregla relacionada con “los deberes que se desprenden para el juez de tutela en los escenarios de carencia actual de objeto” [114]:

En los casos de daño consumado: es perentorio un pronunciamiento de fondo del juez de tutela (incluida la Corte Constitucional) cuando el daño ocurre durante el trámite de la tutela; precisando si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo. Además, el juez de tutela podrá, dadas las particularidades del expediente, considerar medidas adicionales tales como: a) hacer una advertencia a la autoridad o particular responsable para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela; b) informar al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño; c) compulsar copias del expediente a las autoridades competentes; o d) proteger la dimensión objetiva de los derechos fundamentales trasgredidos y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan[115].

Configuración de un daño consumado en relación con las personas que estaban detenidas en las estaciones de Policía para el momento en que se interpuso la respectiva acción de tutela. Con fundamento en el material probatorio recaudado, Sala de Revisión considera que se configuró una carencia actual de objeto por daño consumado en relación con las personas que se encontraban detenidas en las estaciones de Policía para el momento en que se interpusieron las respectivas acciones de tutela. Esto es así, por cuanto se constata la configuración de las siguientes circunstancias: (i) hay detenidos que han permanecido en la estación más de un año y hasta casi dos años; (ii) personas que debían ser trasladadas de las estaciones de Policía a establecimientos penitenciarios y carcelarios una vez se reactivó la posibilidad de efectuar dicho traslado por fenecimiento del término de suspensión dispuesto por el Decreto 546 de 2020, permanecieron en las estaciones de Policía; (iii) las estaciones de Policía no son lugares idóneos y adecuados para garantizar las condiciones mínimas de una vida digna de las personas que permanecen allí por un tiempo importante; por ejemplo, para las personas condenadas significó no acceder a programas de resocialización y, en Leticia, supuso no tener acceso a la alimentación (iv) el alto nivel de hacinamiento en las estaciones de Policía agravó las condiciones de habitabilidad de esos lugares, suponiendo una limitación importante a los derechos de quienes estaban allí detenidos.

En el siguiente cuadro, la Sala ilustra la situación de las personas en cuyo beneficio se interpusieron las acciones de tutela, con base en la información más reciente con que se cuenta:

Estación de Policía

Situación de la PPL que estaba recluida en las estaciones para el momento en que se interpuso la acción de tutela[116]

Leticia

Al menos una persona seguía recluida en la estación tras casi dos años. A pesar de que en tres oportunidades[117] se preguntó al comandante de la estación de Policía si quienes estaban detenidos para cuando se presentó la tutela seguían allí recluidos, no se obtuvo una respuesta clara y concreta. No obstante, al comparar el listado de personas incluido en el escrito de tutela –15 personas–, con la “RELACIÓN DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD ESTACIÓN DE POLICÍA LETICIA”, remitida por el comando de Policía del departamento de Amazonas mediante oficio de 12 de julio de 2022 –12 personas–[118], y el listado de “INTERNOS POR ESTADO DE INGRESO” al EPMSC Leticia de 20 de septiembre de 2021[119], la Sala encuentra que para julio de 2022, al parecer, 1 de las personas que estaba detenida en la estación el 21 de agosto de 2020, aún permanecía en ese lugar[120].

Trascurrido más de un mes desde que se reactivó la posibilidad de trasladar detenidos de la estación de Policía a establecimientos penitenciarios, dicho traslado no se había efectuado. De conformidad con el escrito de tutela y sus anexos, a 21 de agosto de 2020 “no se [había] autorizado el ingreso de ninguna persona condenada o sindicada al establecimiento”[121], a pesar de que ello debía hacerse a partir del 14 de julio de 2020. La razón dada por el director del EPMSC Leticia fue que aún no se había acondicionado una zona de aislamiento. En sede de revisión, la Defensora del Pueblo – Regional Amazonas informó que “a partir del mes de enero de 2021 desde el EPMSC Leticia se empezaron a recibir los privados de la libertad de la Estación en grupos de diez en diez personas cada catorce (14) días, conforme a la capacidad del patio 3 del establecimiento, destinado como zona de aislamiento y conforme al tiempo mínimo necesario para garantizar que los ingresados no generaran un rebrote en el penal como el presentado en el mes de mayo 2020. || De acuerdo con el seguimiento, la situación de hacinamiento se superó hacia el mes de junio 2021”[122].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. Se acreditó una situación de hacinamiento de personas en un espacio que no contaba con las condiciones mínimas para garantizar una vida digna. En efecto, para el 14 de agosto de 2021 había 12 personas recluidas en la estación[123] y, para el 19 de agosto de 2020, la Defensoría del Pueblo constató la reclusión de 15 personas[124]. Esto, a pesar de que el lugar tiene capacidad únicamente para aproximadamente 4 personas. Adicionalmente, para el momento en que se interpuso la tutela, no había un programa o plan para proveer la alimentación de los detenidos, ni se contaba con los elementos suficientes para que estos pudieran descansar[125]. Sin embargo, en el trámite de revisión la Alcaldía de L., de un lado, remitió las planillas que daban cuenta del suministro de alimentación a partir del mes de agosto de 2020 y, de otro lado, informó que “adelantó los tramites contractuales para el suministro de alimentación a las personas detenidas de manera transitoria en la estación de policía de Leticia”[126].

Norte de Bucaramanga

Algunas personas habían permanecido más de un año en la estación. El comandante de la estación de Policía informó, mediante oficio de 19 de abril de 2022, que 9 de las personas que al parecer estaban privadas de la libertad en ese lugar para el 15 de octubre de 2020 aún permanecían allí para el momento de su respuesta[127]. No obstante, al confrontar ese listado con el remitido por la misma autoridad mediante oficio de 22 de octubre de 2021[128], se observa que hay una inconsistencia frente a algunas personas, respecto de las cuales no hay certeza de que estuviesen privadas de la libertad para cuando se presentó la tutela[129]. Sin perjuicio de ello, la Sala pudo constatar que por lo menos 5 personas que estaban detenidas en la estación el 15 de octubre de 2020 permanecían allí para el 19 de abril de 2022[130].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. La estación de Policía reportó un nivel de hacinamiento preocupante. De conformidad con el reporte anexo a la acción de tutela, a 7 de octubre de 2020 esta estación tenía un nivel de hacinamiento de 700%[131] y, según el informe recibido en sede de revisión, a 21 de octubre de 2021, este era de 1053%[132]. Esto, a pesar de que estos lugares “están acondicionad[o]s para la permanencia transitoria de un número mínimo de personas por lapso de tiempo máximo de 36 horas”[133].

Circunstancias que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. Según la Policía, el mayor número de detenidos son personas que aún no han sido condenadas, “toda vez que el INPEC afirma que solo tiene responsabilidad en las personas condenadas, las cuales ha venido recibiendo progresivamente”[134], “aproximadamente cada 20 a 30 días”[135]; las demás personas permanecen en la estación “por largo tiempo”[136].

Sur de Bucaramanga

Algunas personas llevaban más de dos años detenidas en la estación. Mediante oficio GS-2022-046387-MEBUC de 19 de abril de 2022, el subcomandante de la estación de Policía informó que tres (3) sujetos permanecían detenidos en la estación desde el 16 de enero, el 13 de abril y el 6 de mayo de 2020. Indicó que el motivo por el cual estas personas seguían en ese lugar era porque “NO LE HAN DADO CUPO”[137].

Algunos detenidos permanecieron en la estación por al menos un año. A través del oficio GS-2021-122305-MEBUC de 25 de octubre de 2021, se reportó que “[c]on relación a las (83) personas privadas de la libertad, que se encontraban para la fecha 20 de Octubre 2020, […] aún continúan en custodia de la Estación de Policía Sur un total de 8 (ocho) personas”[138].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. La estación de Policía tiene “3 salas de retención transitoria que tienen una capacidad para 12 personas”[139]. No obstante, para el 7 de octubre de 2020, esta tenía un nivel de ocupación de 592% (83 capturados)[140] y, para el mes de octubre de 2021, el nivel era de 500 % (72 capturados)[141].

Circunstancias que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. Según el comandante de distrito, una de las razones de esta situación es “la posición de los directores de los diferentes establecimientos de reclusión de la Región Oriente del INPEC, en especial CPMS de B., [que] dentro de sus políticas de recepción de personas privadas de la libertad está la del equilibrio decreciente, cuya interpretación es de que salen 4 personas privadas de la libertad del centro penitenciario, reciben 1 o 2 personas provenientes de una Estación de Policía o celdas del CTI”. Asimismo, señaló que la suspensión de traslados dispuesta en el Decreto 546 de 2020, “agudiz[ó] más el hacinamiento de estas personas ya que se cuenta con el mismo espacio para personas para seguir albergando las nuevas personas privadas de la libertad cobijadas con medida de aseguramiento intramuros” [142].

Centro de Bucaramanga

Algunas personas habían permanecido casi dos años en la estación. La Sala recibió dos oficios con el listado de personas que estaban privadas de la libertad para el momento en que se interpuso la tutela y aún permanecían en la estación de Policía: oficios GS-2021-122374-MEBUC de 25 de octubre de 2021 y GS-2022-087378-MEBUC de 17 de julio de 2022. En el primero de estos, se informó que “de las 100 personas privadas de la libertad que se encontraban en las instalaciones policiales para el año 2020, solo quedan 23 de ese grupo” y relacionó sus nombres. Luego, en la matriz anexa al segundo oficio, se enlistaron 21 personas como aquellas que estando privadas de la libertad desde octubre de 2020 aún permanecían en la estación. Al contrastar los dos listados se observan inconsistencias en cuanto a personas que fueron relacionadas en el oficio de 17 de julio de 2022, como detenidas desde octubre de 2020, pero que no fueron enlistadas en el oficio de 25 de octubre de 2021. No obstante, hay 11 personas que sí fueron relacionadas en ambos oficios y respecto de las cuales es posible afirmar que han permanecido, al menos, casi dos años en la estación de Policía[143].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. Según el anexo del escrito de tutela, a 7 de octubre de 2020 esta estación tenía un nivel de hacinamiento de 573%[144] y, para el 16 de octubre de 2020, este era de 567%[145]. Para el 17 de octubre de 2021, se informó que la estación tiene “3 salas de retención transitoria una capacidad para ingresar a 15 personas, donde actualmente hay un total de 205 personas privadas de la libertad, lo que nos representa el 1267% de ocupación, con 190 personas por encima de la capacidad máxima”[146].

Circunstancias que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. El comandante de la estación indicó: (i) que el INPEC se escuda en que “los únicos competentes para asignar cupos penitenciarios son los directores de establecimiento”[147] y que es responsabilidad de los entes territoriales las personas sindicadas; (ii) que los entes territoriales manifiestan “no contar con los recursos económicos para la implementación de una sala transitoria de persona privada de la libertad”[148] y que le corresponde al INPEC la custodia y vigilancia de las PPL; (iii) los directores de los establecimientos de reclusión justifican la no recepción de detenidos en la aplicación de la regla del equilibrio decreciente, y (iv) la suspensión de traslados dispuesta por el Decreto 546 de 2020 “agudiz[ó] de manera exponencial el hacinamiento de estos ciudadanos”[149].

Floridablanca

Algunas personas habían permanecido más de un año en la estación. De un lado, mediante oficio GS-2021-120895-MEBUC de 22 de octubre de 2021, el comandante de Policía reportó que para el mes de octubre de 2020 había 57 personas privadas de la libertad en la estación, de las cuales 12 “aún permanecen en custodia de la Estación de Policía Floridablanca, acumulando un tiempo de privación de la libertad superior a 12 meses y 24 meses”[150]. De otro lado, a través del oficio GS-2022-047081/DISPO2-ESFLO 1 1.5. de 20 de abril de 2022, la misma autoridad remitió diligenciada la matriz elaborada por el despacho sustanciador, en donde se registraron 7 personas que estaban detenidas en la estación para octubre de 2020, que aún permanecían allí para la fecha del oficio[151].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. Por una parte, a 7 de octubre de 2020 esta estación de Policía era la que reportaba el nivel más alto de hacinamiento, de 917%. En efecto, la estación tiene capacidad para seis (6) personas y, para esa fecha, albergaba un total de 61 capturados[152]. A octubre de 2021, el nivel de hacinamiento era de 867%[153]. Por otra parte, el comandante de Policía informó que, si bien la USPEC provee la alimentación de los detenidos, las “raciones de alimento presentan deficiencia en calidad, cantidad y tampoco se da cumplimiento al menú́ propuesto por el operador; el empacado y presentación de los mismos no son los adecuados, puesto que obliga la manipulación de los mismo[s] para ser entregados a cada da persona privada de la libertad; hasta el momento no ha sido posible obtener una respuesta satisfactoria al respecto”[154].

Circunstancias que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. El comandante de la estación señaló que (i) la mayoría de comunicaciones que ha remitido informando acerca del hacinamiento no han tenido una respuesta satisfactoria, “se puede ver una serie de gestiones infructuosas por adquirir predios para la posterior construcción de centros carcelarios; sin embargo, frente a este tópico es preciso indicar, que en ninguna de las respuestas recibidas se ofrece una solución concreta a esta situación”[155]; (ii) la dificultad radica “en la ausencia de una política carcelaria eficiente, en la incapacidad económica y a la ausencia de voluntad político-administrativa”[156]; (iii) pese a que feneció el término de suspensión de traslados previsto en el Decreto 546 de 2020, “continua sirviendo como argumento para que el proceso de traslado por parte del Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC continúe siendo limitado”[157].

La Cumbre

Algunas personas habían permanecido más de un año en la estación. Según lo informado por el comandante de la estación de Policía, a 22 de octubre de 2021, de 63 personas que se encontraban privadas de la libertad en octubre de 2020, permanecen 4, “3 de ellos son sindicados y 1 es condenado”[158]. De igual forma, según esa misma autoridad, a 20 de abril de 2022, 3 personas que estaban detenidas en la estación en octubre de 2020, aún se encontraban en ese lugar[159].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. La situación de hacinamiento de esta estación de Policía se reportó de la siguiente manera: (i) a 7 de octubre de 2020, tenía un nivel de hacinamiento de 333% habida cuenta de que tiene capacidad para 15 personas, pero reporta una ocupación de 65 capturados[160] y (ii) a octubre de 2021, el nivel de hacinamiento incrementó a 642%, “equivalente a 77 personas privadas de la libertad”[161].

Circunstancias que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. El comandante de la estación de Policía informó que: (i) los entes territoriales “argumentan no contar con los recursos económicos para la implementación de una sala transitoria de personas privadas de la libertad”[162] y, como sea, alegan que es responsabilidad del INPEC recibir a las PPL; (ii) se han realizado varias mesas de trabajo, pero “no se ha vislumbrado nada con respecto a la disminución del hacinamiento”[163], y (iii) al igual que el comandante de la estación de Policía de Floridablanca, señaló que pese a que venció el término de suspensión de traslados previsto por el Decreto 546 de 2020, este “continua sirviendo como argumento para que el proceso de traslado por parte del Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC continúe siendo limitado”[164].

Girón

Algunas personas habían permanecido más de un año en la estación. Mediante oficio de 18 de abril de 2022, el comandante de la estación de Policía informó que de las 55 personas que al parecer estaban detenidas en la estación el 15 de octubre de 2020, 4 aún permanecían en dicho lugar[165].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. Esta estación de Policía tiene capacidad para albergar 10 o 12 personas[166]. No obstante, para el 7 de octubre de 2020 en ese lugar estaban recluidas 56 personas, lo cual equivale a un sobrecupo aproximado del 460% de capacidad[167] y, para octubre de 2021, se reportó una ocupación aproximada de 625%, dada la presencia de 75 capturados[168].

Circunstancias que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. Al igual que otros comandantes, el de la estación G. informó, de un lado, que el municipio “argumenta no contar con los recursos económicos para la implementación de una sala transitoria de personas privadas de la libertad […] [y] que es responsabilidad del INPEC recibir tanto condenados, como sindicados y/o imputados”[169] y, de otro lado, que el INPEC tiene dentro de sus políticas de recepción de detenidos la regla del equilibrio decreciente, cuya interpretación “va en contravía de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad”[170]. Agregó que la suspensión de traslados dispuesta por el Decreto 546 de 2020 “agudizó más el hacinamiento”[171].

Piedecuesta

Algunas personas habían permanecido más de un año en la estación. El 26 de octubre de 2021, el comandante de esta estación de Policía informó que de las 68 personas que estaban detenidas en ese lugar el 15 de octubre de 2020, solo permanecían allí 3 de ellas[172]. Posteriormente, el 18 de abril de 2022, esta misma autoridad reportó, a través de la matriz elaborada por el despacho sustanciador, que 1 de estas personas aún se encontraba recluida en la estación de Policía[173].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. Según el escrito de tutela, la estación de Policía Piedecuesta tiene capacidad para 12 personas. No obstante, a 7 de octubre de 2020 allí estaban recluidas 64 personas, lo cual equivale a un nivel de hacinamiento del 433%[174]. Para el 15 de octubre de 2020, la estación de Policía “contaba con 68 personas privadas de la libertad con un hacinamiento de 466%”[175]. Por último, a octubre de 2021 el índice de ocupación incrementó a 541%, con 77 PPL en la estación de Policía[176].

Circunstancias que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. Pese a que “cada 8 días la Estación de Policía Piedecuesta”[177] eleva solicitudes a distintas autoridades, encaminadas a solucionar la problemática de hacinamiento, no ha sido posible encontrar una solución a la situación. Asimismo, la suspensión de traslados prevista por el decreto 546 de 2020 tuvo un impacto significativo “con relación al incremento de sobreocupación de personas privadas de la libertad”[178]. Indicó que, incluso, a pesar de que ya cesó la referida suspensión, esta “continua [sic] sirviendo como argumento para que el proceso de traslado por parte del [INPEC] continúe siendo limitado”[179].

Lebrija

Algunas personas habían permanecido más de un año en la estación. El 22 de octubre de 2021 el comandante de la estación de Policía informó que para el 15 de octubre de 2020 “contaba con 15 personas privadas de la libertad”[180], de las cuales aún permanecían en ese lugar “04 personas privadas de la libertad”[181]. Posteriormente, mediante oficio de 19 de abril de 2022, el comandante del momento indicó, a través de la matriz elaborada por el despacho sustanciador, que para esa fecha aún permanecía 1 persona recluida, de aquellas que estaban detenidas para el 15 de octubre de 2020[182].

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. Esta estación de Policía tiene una capacidad para 2 personas. Sin embargo, para el 7 de octubre de 2020 albergaba a 14 detenidos, lo cual equivale a un sobrecupo de 600%. Para el 18 de octubre de 2021, el índice disminuyó, pero siguió representando un sobrecupo, porque contaba con 12 personas detenidas, que equivale a un nivel de 500% de hacinamiento[183].

Circunstancias que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. El comandante de la estación señaló que cada ocho (8) días ha solicitado “la intervención interinstitucional para la reducción del hacinamiento”[184], sin éxito.

B.

No se obtuvo información que diera cuenta de la situación concreta de las personas que estaban detenidas para el momento en que se interpuso la acción de tutela. A pesar de que se preguntó acerca de la situación de las personas que estaban detenidas para el momento en que se presentó la acción de tutela, la Sala no recibió información precisa sobre el particular. En efecto, a través de correo electrónico de 15 de julio de 2022 se supone que se había remitido esa información, pero se recibieron documentos ajenos al proceso de tutela.

Las condiciones de reclusión en la estación de Policía supusieron una limitación importante a los derechos de las personas allí detenidas. De conformidad con una presentación del Departamento de Policía de Santander que se anexó a la tutela[185], la estación de Policía Barbosa tiene cupo para 15 personas. Sin embargo, el comandante (e) de dicho departamento, luego, mediante oficio de 25 de octubre de 2021, indicó que “la capacidad de la sala de PPL es de 6”[186]. Sin perjuicio de la citada inconsistencia, en la presentación anexa al escrito de tutela y en un oficio de 2 de octubre de 2020 de la personera municipal de B., se señaló que la referida estación albergaba 21 personas[187]; lo cual, a partir de cualquiera de las dos cifras de cupo señaladas –6 o 15 personas–, supone un sobrecupo. Además, mediante el referido oficio de 25 de octubre de 2021, se informó que la ocupación era de “26 PPL”[188], lo cual también sobrepasa cualquiera de las cifras de cupo señaladas.

Adicionalmente, el comandante (e) del Departamento de Policía Santander indicó que “[l]a suspensión de traslados dispuesta por el artículo 27 del Decreto 546 de 2020, impacto [sic] en gran medida, ya que esto ha generado no solo la vulnerabilidad de la seguridad de las instalaciones policiales, sino que también generan focos de enfermedades y malestar entre los capturados por el poco espacio, afectando su integridad física y sicológica; por no contar con otros espacios donde se pudieran trasladar estas personas”[189].

Circunstancia que llevaron a que personas permanecieran por un periodo de tiempo importante en la estación de Policía. Según el comandante (e) del Departamento de Policía Santander, “las dificultades para lograr que baje el índice de ocupación de la estación de Policía Barbosa, está relacionada con que los Centros Penitenciarios y Carcelarios manifiestan no contar con cupo”[190].

Por lo demás, la situación de las personas privadas de la libertad en estaciones de Policía del departamento de Santander ya ha sido advertida por la Corte en las sentencias T-1606 de 2000[191], T-276 de 2016[192] y SU-122 de 2022[193]. En estas decisiones, la Corte reconoció que el hacinamiento y las condiciones en las que permanecían los detenidos en estos lugares suponía una vulneración del derecho a la dignidad humana de estas personas.

En suma, la Sala de Revisión concluye que dadas las circunstancias descritas, se configuró un daño consumado en relación con las personas detenidas para el momento en que se interpusieron las acciones de tutela, el cual, en algunos eventos se siguió consumando aún durante el trámite de la acción. Esto, debido a que, de un lado, estas personas permanecieron por amplios periodos de tiempo en lugares que no estaban acondicionados para ello y, de otro lado, evidencia una problemática que ha sido reconocida en varias oportunidades por la Corte. De esta manera, la Sala se pronunciará acerca de la vulneración de derechos que supone que las personas permanezcan privadas de la libertad en los centros de detención transitoria por un periodo significativamente superior al legalmente permitido y la afectación a los derechos de estas personas en el contexto de la pandemia de COVID-19.

Vulneración de los derechos fundamentales de las personas que permanecen privadas de la libertad en los centros de detención transitoria por un periodo significativamente superior al legalmente permitido

En la Sentencia SU-122 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que “al interior de los llamados centros de detención transitoria existe una problemática generalizada, pues la infraestructura de estos lugares es insuficiente para garantizar las condiciones necesarias para una estadía prolongada y, en consecuencia, existe precariedad e insuficiencia para garantizar la atención en salud, la alimentación y otros servicios públicos básicos”[194]. Así, señaló que “las condiciones a las que se encuentran sometidos los internos en estos espacios a cargo de la Policía Nacional y de la Fiscalía General de la Nación son críticas y peores a las que se ven expuestos los reclusos dentro de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, por lo que la vulneración de los derechos fundamentales de quienes se encuentran privados de la libertad en los llamados centros de detención transitoria es de extrema gravedad”.

Resaltó (i) que en materia de infraestructura, “las URI, las estaciones y subestaciones de Policía no fue concebida para la reclusión de personas por periodos prolongados y garantizar el acceso efectivo a los servicios de agua potable, alimentación, salud o los atinentes al aseo personal”[195]; (ii) que el “hacinamiento y el número insuficiente de funcionarios destinados a la custodia dificulta el control de los internos”; (iii) que “no se garantiza la separación entre hombres y mujeres”; (iv) que “no hay lugares destinados a la recreación o para recibir las visitas de familiares y amigos”; (v) frente al acceso al derecho a la salud, afirmó que “solo se garantiza la atención de urgencias y, en muchas ocasiones, los internos dependen de las brigadas adelantadas para consultar con profesionales de la salud”; (vi) que, por lo general, la familia del detenido se encarga del “suministro de medicamentos, alimentos, agua potable y de implementos para el aseo personal”, y (vii) que “no resulta posible” materializar el derecho a la resocialización de los penados en estos lugares.

Por lo anterior, la Sala Plena decidió extender “la declaración del estado de cosas inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, […] para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad” entre otras, en las estaciones de Policía. Esto, tras encontrar que la situación en los centros de detención transitoria cumplía con los seis (6) factores establecidos por la jurisprudencia constitucional para declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional[196], así:

En primer lugar, existe una vulneración masiva y generalizada de derechos constitucionales que afecta a un grupo significativo de personas, [habida cuenta de que a] 16 de abril de 2021, […] 19.108 […] personas se encontraban privadas de la libertad […] en 1.324 salas existentes en el territorio nacional, cuya capacidad reportada por la Policía Nacional es de 6.731 personas […] || En segundo lugar, esta vulneración masiva y generalizada de derechos fundamentales es consecuencia de una omisión prolongada de las autoridades en el cumplimiento de las funciones de las que dependería la efectividad de los derechos fundamentales de las personas afectadas. […] || En tercer lugar, la acción de tutela se ha incorporado como uno de los procedimientos a los que las personas en la situación que aquí se estudia deben acudir reiteradamente para exigir la protección de sus derechos. […] No solo la Corte conoce en esta ocasión de nueve procesos de tutela, sino que como se sintetizó antes, ya en el pasado ha revisado fallos de tutela de más de veinte años atrás.

En cuarto lugar, no se han adoptado medidas legislativas, administrativas o presupuestales suficientes para conjurar la situación identificada. […] [L]a Corte ha identificado no solo omisiones del Estado en la garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria, sino que las medidas adoptadas han sido, en definitiva, insuficientes. […] || En quinto lugar, la solución de esta problemática requiere que intervengan de manera conjunta y coordinada varias entidades estatales para adoptar medidas complejas, cuya ejecución se prolongará en el tiempo y requerirá esfuerzos presupuestales […]: autoridades carcelarias, autoridades de Policía, la Fiscalía General de la Nación, entidades territoriales y el Gobierno nacional. || En sexto lugar, es claro para la Sala que, si todas las personas afectadas por la situación acudieran al tiempo a la acción de tutela para exigir la protección de sus derechos, la capacidad del sistema judicial para responder a tales solicitudes no sería suficiente ante la indudable congestión que se ocasionaría.

De igual forma, la Sala Plena profirió órdenes estructurales para ser evacuadas en una fase transitoria y en una fase definitiva. En la primera, las órdenes tienen como propósito “superar la actual situación de violación sistemática y generalizada de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad en los denominados centros de detención transitoria”; en la segunda, el objetivo es “eliminar de manera definitiva el uso de los denominados centros de detención transitoria y ampliar los cupos en los establecimientos carcelarios a nivel territorial y nacional, con condiciones adecuadas que aseguren los derechos de las personas procesadas”. Adicionalmente, la Sala Plena emitió unas órdenes paralelas y complementarias, con el fin de “reducir el hacinamiento en las estaciones, subestaciones de Policía, unidades de reacción inmediata y lugares similares”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala de Revisión considera que la valoración efectuada en la Sentencia SU-122 de 2022, así como las órdenes proferidas en esta, se irradian en su mayoría en el caso sub examine. En ese sentido, la Sala (i) concluye que en las estaciones de Policía de Leticia, Norte, Centro y Sur de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta, L. y B. se configuró una vulneración al derecho a la dignidad humana de las personas que estaban privadas de la libertad en esos lugares para el momento en que se interpusieron las acciones de tutela. De igual forma, (ii) recalca que la problemática estructural que se presenta en las referidas estaciones no es diferente a la detectada por la Sala Plena en la citada sentencia de unificación, al margen del estudio particular que se efectuará en el contexto de una emergencia sanitaria. De esta manera, la Sala se abstendrá de proferir órdenes estructurales adicionales a las impartidas en la Sentencia SU-122 de 2022. En efecto, ello no es necesario toda vez que las circunstancias que se estudian en el presente caso se subsumen en aquellas que fueron abordadas por la Sala Plena en la citada sentencia de unificación y, como tal, las órdenes allí impartidas inciden de forma directa en la solución o remedio a la situación ventilada en el caso sub examine.

Sin perjuicio de lo anterior, tal como lo dispuso la Sala Plena en la Sentencia SU-122 de 2022, la Sala de Revisión ordenará a los comandantes de las estaciones Policía de Leticia, Norte, Sur y Centro de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta y L. y al INPEC que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, coordinen el traslado de quienes son beneficiarios de la presente acción de tutela a un establecimiento de reclusión o a su vivienda, según corresponda y siempre que este aún no se haya efectuado. Según la última información disponible, se trataría de las siguientes personas:

Estación de Policía

Persona detenida

Leticia

Joan Sebastián García Mozombite

Norte de Bucaramanga

Francisco Simón Herrera Mendoza

Carlos Andrés Castro Vanegas

Juan Gabriel Durán Porras

Leonardo Ramírez Romero

Elmerzon Moreno Aparicio

Héctor Manuel Durán Arias

Sur de Bucaramanga

Gregorio Castillo García

Gilberto Andrés Pérez Zapata

Ever Dubán Ariza Rojas

Centro de Bucaramanga

Alfonso Bueno Anaya

Jonatan Moncada Gamboa

Anderson Manuel Polanco Molina

José Ricardo Centeno Chaparro

Néstor Iván Toledo Velásquez

Marlon Bautista Alarcón

Luis Alberto Parra Pardo

Daniel Andrés Niño Peña

Cristian Delgado García

Ricardo Jaimes Garavito

Floridablanca

José Armando Barón Calderón

Sneider Humberto Martínez Villalba

Carlos Robisnon Moreno Aparicio

Miguel Ángel Castillo Sarabia

Edward Alexander Guerrero Toro

Bryan Patrick Leonard

Daniel Adrián Martín González

La Cumbre

Jefferson David Suárez Martínez

Víctor Julio Morales Pérez

Juan David Robledo Campos

Girón

José Manuel Marín Quintero

Fabián Martínez García

Javier Libardo Lizarazo Torrado

Jorge Armando Benavides Niño

Piedecuesta

Everto Florido Soto

Lebrija

Stalyn José Vegas Guzmán

Garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria en el contexto de la pandemia de COVID-19

Como se expuso en el anterior epígrafe (num. 5 supra), la problemática en los denominados centros de detención transitoria existe desde hace años. El primer caso que la Corte decidió en relación con la citada problemática data del año 2000[197]. De esta manera, la afectación a los derechos de la PPL en esos lugares obedece a fallas estructurales que trascienden la situación que se suscitó en razón a la pandemia de COVID-19[198]. En efecto, “la grave situación de hacinamiento que presentan establecimientos penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional […], ha agravado la situación de los centros de detención transitoria, pues es una problemática que genera efectos en ‘cascada’ y que actualmente deja en evidencia que las medidas adoptadas por las diferentes instituciones estatales no han sido suficientes”[199].

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala de Revisión advierte que la pandemia, en todo caso, sí supuso exigencias adicionales y especiales a las autoridades encargadas de garantizar el goce efectivo de los derechos de la PPL en los centros de detención transitoria, dada la necesidad de evitar la vulneración de sus derechos en el marco de la crisis sanitaria[200]. Esto, especialmente, atendiendo que una de las medidas que se adoptó fue dejar en estos lugares a la PPL, durante un periodo, a efectos de prevenir la propagación del coronavirus en los ERON, lo que llevó al incremento en el hacinamiento en estos centros.

Es así como el gobierno nacional adoptó un buen número de medidas encaminadas a afrontar la pandemia en un contexto complejo, en el que, de un lado, era recomendable reducir y evitar al máximo el contacto social y, de otro, existía una situación de hacinamiento humano y fallas de infraestructura en los citados centros, que hacía difícil cumplir la referida recomendación. Por lo tanto, para verificar si se configuró una vulneración a los derechos de la PPL detenida en las estaciones de Policía relevantes para este caso, es necesario constatar si los entes obligados atendieron con diligencia las disposiciones expedidas por las autoridades competentes y especializadas en el marco de la emergencia sanitaria[201]. De esta manera, la Sala (i) se referirá a las medidas que fueron adoptadas en el contexto de la pandemia que incidieron en los derechos de las personas detenidas en los centros de detención transitoria; (ii) verificará la gestión de las autoridades accionadas y vinculadas para atender dichas medidas de forma diligente; y (iii) adoptará las decisiones que estime pertinentes.

6.1. Medidas adoptadas en el contexto de la pandemia que incidieron en los derechos de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria

Suspensión de traslado de detenidos de centros de detención transitoria a establecimientos penitenciarios y carcelarios y gestiones para garantizar sus condiciones de reclusión. Mediante oficio 2020IE0047778 de 12 de marzo de 2020, se comunicó la medida preventiva adoptada por la Dirección del INPEC de suspender “los traslados de privados de la libertad que fueron ordenados y que a la fecha no se han materializado”. Posteriormente, a través del artículo 27 del Decreto Ley 546 de 14 de abril de 2020, se dispuso, entre otras cosas, suspender, por tres (3) meses, “los traslados de personas con medida de aseguramiento de detención preventiva y personas condenadas que se [encontraran] en los centros de detención transitoria […] a los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios del orden nacional por cuenta del [INPEC]”. Esto, atendiendo, entre otros, que los ERON se convirtieron en “una zona de transmisión significativa de la enfermedad coronavirus COVID-19, lo que [podía] poner en riesgo el Estado de salud de todas las personas que interact[uaban] en dicho entorno”.

Durante el periodo de suspensión, les correspondía a las entidades territoriales “adelantar las gestiones para garantizar las condiciones de reclusión de las personas privadas de la libertad” en los centros de detención transitoria (énfasis propio). Esto, en concordancia con las obligaciones de dichas entidades en tiempos de normalidad (arts. 17 y 28A de la Ley 65 de 1993). El artículo 27 ib fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-255 de 2020, en ejercicio de su facultad para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los estados de excepción. La Corte consideró que la medida era exequible, habida cuenta de que era “una medida con una vigencia limitada (tres meses), cuyo objetivo [era] controlar el riesgo de contagio y propagación del COVID-19 en el Sistema penitenciario y carcelario”. Asimismo, dado que “[n]o contraviene norma constitucional alguna y su diseño resalta la importancia de que el Estado garantice los derechos de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria”. Sin embargo, la Corte llamó la atención

… sobre la importancia de aplicar las demás medidas del decreto legislativo, en especial, la principal, en dichos centros, dadas las condiciones que existen en ellos. Así, insistió en la importancia de que tanto las autoridades nacionales como las entidades territoriales actúen de forma coordinada, en el marco de sus competencias, para asegurar la garantía de los derechos de las personas recluidas en centros de detención transitoria. También, reconoció la importancia de que los traslados sean habilitados en los casos en que resulte razonable, teniendo en cuenta la preocupante indignidad de las condiciones de algunos centros de detención transitoria, que se suma a la ya irregular permanencia de las personas procesadas y condenadas en ellos (énfasis propio).

Sumado a lo anterior, mediante el Auto 110 de 26 de marzo de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional decretó medidas provisionales con efectos inter comunis, en el marco del trámite de tutela del expediente T-6.720.290AC[202], con el fin de garantizar las condiciones mínimas de subsistencia de la PPL en centros de detención transitoria, en el contexto de la pandemia de COVID-19. Entre otras medidas, determinó que corresponde a “los entes territoriales garantizar que las personas que se encuentran en [centros de detención transitoria]: (i) tengan acceso a servicios sanitarios, incluidos productos de aseo tales como jabón y gel antibacterial, para el lavado de sus manos como medida preventiva para el contagio del COVID-19; (ii) puedan acceder al servicio de agua potable; y (iii) se les suministre la alimentación que garantice el componente nutricional requerido” (énfasis propio).

De esta manera, para la Sala es claro que correspondía, principalmente, a los entes territoriales garantizar a la PPL que permaneció en los centros de detención transitoria durante la emergencia sanitaria las condiciones adecuadas de reclusión (acceso a servicios sanitarios –incluidos gel antibacterial y jabón– acceso a agua potable y suministro de alimentación apropiada). Ello, sin perjuicio de que las autoridades nacionales también debían actuar de forma coordinada con estos entes, para garantizar los derechos de esas personas. Asimismo, se concluye que la suspensión de traslados no era óbice para que en algunas circunstancias se autorizaran los traslados, si se estimaba razonable.

Intervención durante la emergencia sanitaria a los inmuebles destinados para servir como centros de detención transitoria. A través del Decreto 804 del 4 de junio de 2020, el Gobierno estableció medidas para “la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de detención a cargo de los entes territoriales” y adoptó otras disposiciones para ser aplicadas durante la emergencia sanitaria. Entre otras razones, expuso que las referidas obras eran necesarias “para garantizar, en la mayor medida de lo posible y de acuerdo a las capacidades de los entes territoriales, que se puedan implementar las recomendaciones para prevención, mitigación y atención del impacto de la enfermedad del coronavirus COVID-19 sobre la población privada de la libertad”. Por ello, de un lado, para que estas obras se hicieran de manera expedita, permitió pretermitir, de forma provisional, el trámite de licencias y permisos usualmente requeridos para su ejecución, y, de otro lado, previó la posibilidad de crear empleaos temporales para trabajar en estos lugares sin que estos fueran provistos por las personas que integraran la lista de elegibles o hicieran parte del régimen de carrera.

De esta manera, el Gobierno dispuso que “las entidades territoriales [podrían] adelantar la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de detención” (énfasis propio), con tan solo la autorización de la autoridad competente en materia de seguridad y convivencia, conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial y siempre que cumplieran “con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad”[203] –art. 1º–[204]. Además, estableció que estos inmuebles podrían funcionar con empleos de carácter temporal provistos de manera discrecional[205] –art. 2º–. La Corte, en la Sentencia C-395 de 2020, concluyó que estas medidas eran exequibles, entre otras razones, porque

… existe una posición jurisprudencial reiterada y pacífica que ha interpretado el marco legal mencionado y ha concluido que, (a) el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, en virtud del diseño constitucional de la descentralización, implica la coordinación y concurrencia de entidades de nivel nacional, departamental y municipal, cuyas funciones y competencias deben armonizarse para alcanzar los niveles más óptimos de eficiencia y garantía de derechos; y (b) las entidades territoriales están a cargo de los establecimientos de detención preventiva y de los centros transitorios de detención […].

[…]

En ese sentido, la Corte declarará exequible […] el artículo primero del Decreto Legislativo 804 de 2020, teniendo presente que los centros de detención transitoria que sean intervenidos y cuyas licencias y permisos sean concedidos, no pueden perder su naturaleza temporal. De tal forma, el INPEC deberá tener como prioridad realizar los traslados de las personas que se encuentren allí a cárceles o establecimientos penitenciarios, conforme a los lineamientos de la Circular 0036 del 14 de julio de 2020 expedida por el Director General del INPEC. Paralelamente, las entidades territoriales, en el marco de sus competencias legales, deben adelantar todas las acciones pertinentes para construir la infraestructura necesaria y suficiente para custodiar a estas personas en los lugares que por ley están llamados a cumplir con esta función […]. Estas actuaciones se deben adelantar con el presupuesto que tengan destinado para el efecto o con la cofinanciación o los convenios que se realicen con las entidades del orden Nacional.

[…]

En lo relativo al artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020 la Sala Plena encontró que la medida es constitucional al cumplir con todos los juicios materiales. Específicamente, concluyó que la discrecionalidad del nominador para la provisión de los empleos de carácter temporal para la custodia y gestión de los centros de detención transitoria que se intervengan en los términos del Decreto Legislativo 804 de 2020, es una medida razonable y proporcional que no afecta los derechos de los trabajadores ni el principio de igualdad de acceso a los cargos públicos, en razón a que obedece a una coyuntura excepcional y transitoria que pretende asegurar el funcionamiento adecuado de esto lugares y la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad. Además, se encontró demostrado que mantener el procedimiento ordinario para la provisión de estos empleos, puede generar la inoperancia de los centros de detención transitoria y un riesgo inminente a la salud de las personas detenidas (énfasis propio).

Por lo demás, en el Auto 110 de 2020 y en la Sentencia C-255 de 2020, la Sala Plena puso de presente que uno de los principales inconvenientes para la construcción y ampliación de la infraestructura carcelaria era la distribución del uso del suelo según los planes de ordenamiento territorial –POT–. Explicó que esto se da, porque “en la distribución de usos del suelo no se contemplan instrumentos de planeación y mecanismos que contribuyan al mejoramiento de la crisis de cupos dentro del sistema carcelario”[206]. Por ello, en estas dos decisiones, y luego en la Sentencia SU-122 de 2020, instó a los entes territoriales –alcaldías y concejos municipales– a revisar sus POT, a efectos de lograr su modificación para permitir la construcción de nuevos establecimientos carcelarios de detención preventiva.

En suma, era deber de las autoridades territoriales efectuar las reformas en infraestructura necesarias para procurar cumplir con las recomendaciones para afrontar la propagación del COVID-19, garantizando unas condiciones mínimas de subsistencia digna y humana. Para ello, se debía utilizar el presupuesto destinado con este fin o acudir a la cofinanciación o a convenios que se firmaran con la Nación.

Atención y prevención en salud. El artículo 2.1.5.1. del Decreto 780 de 2016 prevé que es afiliada del régimen subsidiado en salud la “[p]oblación privada de la libertad a cargo de las entidades territoriales del orden departamental, distrital o municipal que no cumpla las condiciones para cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Con la modificación introducida a esta norma a través del Decreto 064 de 2020, también serán afiliados a dicho régimen los “inimputables por trastorno mental en cumplimiento de medida de seguridad”. Según la disposición en cita, “[e]l listado censal de esta población será elaborado por las gobernaciones o las alcaldías distritales o municipales, según sea el caso” (énfasis propio). Por lo demás, estas mismas directrices se mantienen con el Decreto 616 de 2022.

Sin perjuicio de la norma descrita, a través del Decreto 858 de 17 de junio de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social estableció las reglas que regirían la afiliación en salud de las personas que se encontraran detenidas sin condena o cumpliendo medida de aseguramiento en centros de detención transitoria, mientras estuviera vigente la emergencia sanitaria declarada por esa misma cartera ministerial[207]. Esto, tras considerar, entre otras cosas, que “en virtud de la relación de sujeción especial de los internos y la posición de garante que asumen las autoridades es obligatorio garantizar la atención integral en salud que requieren las personas durante el periodo que permanezcan allí”.

En ese sentido, se estableció por una parte, que quienes estuvieran afiliados al sistema o a un régimen especial o de excepción “mantendr[ían] la afiliación” y, por otra parte, que quienes no contaran con afiliación y no tuvieran capacidad de pago serían afiliados al régimen subsidiado. Eso último, “mediante listado censal que ser[ía] elaborado por las entidades territoriales del orden municipal, distrital y los departamentos con zonas no municipalizadas, según sea el caso, con base en la información diaria que les entregue de manera coordinada, oportuna y completa la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación” (énfasis propio)[208].

Adicionalmente, mediante el Auto 110 de 2020 la Sala Plena ordenó “a la USPEC y al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad que, […] en coordinación con la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación y bajo los lineamientos y apoyo del Ministerio de Salud y Protección Social, diseñ[aran] y adopt[aran] un protocolo de atención en salud en los centros de detención transitoria”[209]. Este protocolo debía incluir la “ruta de prevención, atención, detección, diagnóstico y tratamiento”[210].

En consecuencia, se adoptó el PROTOCOLO PARA LA GARANTÍA DEL DERECHO A LA SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD EN CENTROS DE DETENCIÓN TRANSITORIA. En este se determinó, entre otras cosas, que la atención en salud de personas condenadas estaría “a cargo de la Red de servicios de salud contratada con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud”, a partir de la información registrada en una base de datos transitoria. Asimismo, se establecieron deberes en cabeza de las entidades territoriales[211], las autoridades encargadas de los centros de detención transitoria[212], el INPEC[213], la USPEC[214] y la fiduciaria administradora y vocera del Fondo Nacional de Salud[215].

Adicionalmente, en el Auto 110 de 2020 la Sala subrayó que “todo lo que adopten las entidades nacionales del sector salud a favor de las personas privadas de la libertad deberá ser extensivo para todas aquellas que se encuentran bajo custodia de entidades del Estado, incluidas las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria a cargo de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación”. Por lo anterior, es relevante traer a colación los lineamientos adoptados por las autoridades especializadas en favor de las personas privadas de la libertad.

El Ministerio de Salud y Protección Social, inicialmente, adoptó los Lineamientos para control y prevención de casos por COVID-19 para la población privada de la libertad-PPL en Colombia, en donde se establecieron “las acciones que deb[ían] ser ejecutadas para garantizar la prevención, contención y mitigación de casos de Covid-19 en la población privada de la libertad”[216]. Posteriormente, con base en la facultad otorgada mediante el Decreto 539 de 2020[217], profirió el Protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo de coronavirus – Covid-19 en establecimientos penitenciarios y carcelarios[218], con el fin de minimizar los factores que podían generar la transmisión de la enfermedad.

Traslado de personas privadas de la libertad de centros de detención transitoria a centros penitenciarios y carcelarios. La medida de suspensión de traslados, prevista por el Decreto 546 de 2020, estuvo vigente hasta el 14 de julio de 2020. Esto, sin perjuicio de que la Corte, cuando declaró la exequibiliad de esta medida, resaltó que esta no era óbice para habilitar los traslados que se estimaran razonables, “teniendo en cuenta la preocupante indignidad de las condiciones de algunos centros de detención transitoria, que se suma a la ya irregular permanencia de las personas procesadas y condenadas”[219].

El día en que venció la referida suspensión de los traslados, el Director General del INPEC expidió la Circular 036, que contenía las instrucciones dirigidas principalmente a los directores regionales y de los establecimientos, para la recepción de PPL proveniente de los centros de detención transitoria. Estas instrucciones fueron modificadas a medida que se consideró que era necesario, atendiendo las circunstancias que se iban presentando (p. ej. reducción del hacinamiento en los ERON o falta de necesidad de pruebas PCR para el ingreso al ERON). De esta manera, también se expidieron las circulares 0040, 041 y 050 de 2020. En las referidas circulares se establecieron, entre otras, las labores de coordinación que debían llevar a cabo los directores para materializar el ingreso de PPL a los ERON (p. ej. realizar inspección y vigilancia a los centros, entablar comunicación con los responsables de estos para coordinar la remisión de detenidos, establecer zonas de aislamiento y coordinar la realización de exámenes médicos de ingreso).

En ese sentido, era responsabilidad de la Dirección General y las direcciones regionales del INPEC y de los directores de los establecimientos de reclusión, de forma coordinada entre ellos y con los responsables de los centros de detención transitoria, gestionar el traslado de PPL a los ERON.

6.2. Gestión de las autoridades accionadas y vinculadas para atender las medidas adoptadas en beneficio de la población privada de la libertad en centros de detención transitoria.

A continuación, la Sala verificará con base en el material probatorio recaudado, si se configuró una vulneración de derechos de las personas recluidas en las estaciones de Policía concernidas en el asunto sub examine, en el contexto de la pandemia. De ser así, determinará si ello obedeció al actuar de alguna de las entidades accionadas y decidirá de conformidad. Lo anterior, sin perjuicio de la declaratoria de daño consumado y de la corroboración de vulneración de derechos en el marco de la problemática estructural generalizada.

Ante todo, la Sala reconoce que las entidades accionadas desplegaron ingentes esfuerzos para afrontar la crisis generada por la pandemia de COVID-19, que de una u otra forma irradiaron la situación que se presentó en las estaciones de Policía. No obstante, como pasa a exponerse, pese a estos esfuerzos aun así se configuró una vulneración a los derechos de las personas detenidas en las estaciones de Policía.

Estación de Policía de L.. La Sala advierte que en este lugar se configuró una vulneración a los derechos de las personas que estaban privadas de la libertad para cuando la Defensora Regional – Amazonas interpuso la acción de tutela. Esto es así, por las siguientes razones. Primero, fue con ocasión de la acción de tutela que la Alcaldía de L., la Gobernación del Amazonas, el Director del EPMSC Leticia y la Policía acordaron la ejecución de medidas efectivas para garantizar unas condiciones mínimas de habitabilidad a las personas que estaban en la estación de Policía. En efecto, en la reunión llevada a cabo el 26 de agosto de 2020, las referidas autoridades acordaron la manera de proveer alimentación, colchonetas y elementos de bioseguridad y la forma como dispondrían de un espacio adicional para albergar a estas personas[220]. Esto, a pesar de que desde la expedición de los decretos 546 de 14 de abril de 2020 y 804 de 4 de junio de 2020 se había dispuesto que los entes territoriales debían efectuar las gestiones necesarias para garantizar las condiciones de reclusión, sin perjuicio de la coordinación con las autoridades nacionales.

Segundo, no se dio cumplimiento a las directrices impartidas por el gobierno nacional en materia de salud, y no se dio una explicación que justificara dicho incumplimiento. En efecto, según lo reportado por la Alcaldía de L., se hizo un tamizaje a la población a cargo del INPEC, así como una labor de educación frente al COVID-19 en el EPMSC Leticia, pero no dio cuenta de haber efectuado lo mismo en la estación de Policía. Asimismo, no se verificó la afiliación al sistema de salud, aun cuando era una actividad que debían desarrollar de forma coordinada la Policía y el ente territorial[221]. Tercero, la coordinación para el traslado de PPL se inició el 16 de diciembre de 2020, a pesar de que ello debía ejecutarse al menos desde el 14 de julio de 2020, de conformidad con la circular 036 de 2020 del Director del INPEC[222].

Estaciones de Policía Sur, Centro y Norte de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta, L. y B.. La Sala observa que en estos lugares también se configuró una vulneración al derecho a la dignidad humana de las personas detenidas en estos lugares, derivado, principalmente, del contexto de hacinamiento generalizado, que supuso retos importantes en la pandemia. Igualmente, observa que los entes territoriales adelantaron un buen número de gestiones encaminadas a superar la problemática generalizada y la coyuntura de la emergencia sanitaria. En efecto, la Gobernación de Santander y los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, B., Piedecuesta, L. y G. dieron cuenta de los esfuerzos que emprendieron para ubicar un inmueble que pudiera ser destinado para la custodia de privados de la libertad en centros de detención transitoria o mejorar el existente y proveer los elementos para mitigar la propagación del coronavirus.

Sin embargo, la Sala advierte que en los municipios de Floridablanca[223], B.[224], Bucaramanga[225], G.[226], Piedecuesta[227] y L.[228] y en las respectivas estaciones de Policía no se implementó un método apropiado de coordinación entre la Policía y el ente territorial para la verificación diaria del estado de afiliación de las PPL, como se previó en el Decreto 858 de 2020. De igual forma, en estos no se dio cuenta del cumplimiento de las medidas adoptadas por las entidades del sector salud a través de los lineamientos y protocolos expedidos en el marco de la pandemia. Adicionalmente, la respuesta de los municipios de B. y G. refleja la postura de estos entes de no ser responsables de garantizar un lugar de reclusión adecuado para las personas privadas de la libertad por orden judicial, lo cual contraría la jurisprudencia pacífica de la Corte. También se supo que, en algunos casos, la USPEC y el Fondo de Atención en Salud no afiliaron a personas condenadas recluidas en los centros de detención transitoria[229].

R. ante la vulneración de derechos. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala de Revisión decide instar a las alcaldías de L., B., Bucaramanga, G., Floridablanca, Piedecuesta, L. y B. y la Gobernación de Amazonas, los directores regionales Oriente y Central del INPEC, la USPEC, a la Fiduciaria Central S.A. (nueva vocera del Fondo Nacional de la Salud de las Personas Privadas de la Libertad) y a los comandantes de las estaciones de Policía Leticia, Norte, Centro y Sur de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta, L. y B., para que, en adelante, acaten las directrices y órdenes expedidas por las autoridades competentes en situaciones de emergencia sanitaria o de relevancia epidemiológica.

Por lo demás, la Sala es consciente del impacto que implican las medidas adoptadas en el contexto de un evento epidemiológico para los derechos de las personas privadas de la libertad. Dicho contexto, al final, agudiza la problemática estructural que fue reconocida por la Sala Plena en la Sentencia SU-122 de 2022. Por ello, la Sala considera apropiado remitir copia de esta decisión y del proceso a la Sala Especial de Seguimiento a las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022, para que, en el marco de sus competencias[230], valore la pertinencia de adoptar medidas relacionadas con la garantía de los derechos de la PPL en centros de detención transitoria en contextos de emergencia sanitara o eventos epidemiológicos[231].

Circunstancias que pueden estar configurando obstáculos o vulneración de derechos las personas migrantes indocumentadas detenidas en los centros de detención transitoria

Al analizar la información remitida por distintas autoridades en el presente trámite, la Sala de Revisión encontró que se están presentando algunas circunstancias que inciden en la garantía de los derechos de las personas migrantes indocumentadas privadas de la libertad en los centros de detención transitoria. Se trata de circunstancias que afectan a un grupo poblacional determinado y que corresponden más a obstáculos administrativos que, en principio, suponen una solución coordinada entre varias entidades. Sumado a ello, son aspectos que no fueron evidenciados por la Corte en las sentencias previas en las que ha abordado la problemática en los centros de detención transitoria, ni tampoco han sido advertidos en el seguimiento del estado de cosas inconstitucional de la población privada de la libertad.

De un lado, existen dificultades u obstáculos de índole administrativo que impiden que personas privadas de la libertad extranjeras indocumentadas sean trasladadas de forma expedita a centros penitenciarios y carcelarios. De otro lado, no se está afiliando en salud a estas personas, entre otras razones, por su situación migratoria y su falta de identificación.

Dificultad para efectuar el traslado a establecimientos penitenciarios y carcelarios de personas privadas de la libertad extranjeras indocumentadas. El Director Regional Oriente del INPEC y el comandante de la estación de Policía Norte informaron que el INPEC no recibe en los establecimientos de reclusión a los ciudadanos extranjeros indocumentados, hasta tanto no se cuente con un resultado “NO HIT” tras consultar la identidad del sujeto en el sistema de la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante, RNEC)[232]. Según el comandante de la estación, el referido documento “se genera por orden de la fiscal titular del proceso”[233]. Indicaron que lo anterior dilata el traslado de estas personas y dificulta la reducción del hacinamiento que se presenta en las estaciones de Policía.

La Dirección de Custodia y Vigilancia del INPEC explicó lo siguiente frente a la exigencia del reporte que arroja la consulta al sistema de la Registraduría, para permitir el traslado de un PPL extranjero indocumentado. Por una parte, justificó que el fundamento normativo de esta exigencia es el artículo 25 del Reglamento General de los establecimientos de reclusión del orden nacional –ERON– a cargo del INPEC, adoptado mediante la Resolución 6349 de 2016, según el cual el ingreso de una PPL a un ERON se hará “siempre que esté plenamente identificada”[234]. Así, señaló que en los eventos en los que para la recepción de la persona no se acredite su plena identificación, bien sea con la cédula de ciudadanía, cédula de extranjería o el pasaporte, “se hace necesario que el funcionario de policía aporte la consulta (CCT) de la RNEC, la cual […] debe ser el Informe sobre Consulta Web o el Informe Sobre Identificación – No Hit”[235].

Por otra parte, explicó que el reporte de consulta al sistema de la Registraduría es indispensable “en los casos con afectación de la identidad de los ciudadanos”[236], tales como: (i) suplantación de identidad; (ii) doble nacionalidad, toda vez que se han presentado casos en los que extranjeros indocumentados “cuentan con cupo numérico (NUIP) en las bases de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil”[237]; y (iii) casos de nombres falsos, suplantación u homonimia. De esta manera, precisó que si bien el reporte “NO HIT” de la Registraduría no acredita la plena identidad, “permite inferir a través del formato donde se realizó el cotejo de las impresiones dactilares que no existe ninguna clase de información biométrica para la identificación de la Persona Privada de la Libertad en el Estado Colombiano”[238].

Sobre este aspecto, la Registraduría Nacional del Estado Civil explicó que su competencia se circunscribe al registro de la vida civil e identificación de los ciudadanos colombianos, de modo que no es su “función constitucional ni legal de […] ‘identificar extranjeros’ o ‘migrantes’”[239] (énfasis original). Agregó que incluso desconoce “el procedimiento que se surte para este propósito”[240], pese a reconocer que la identificación de la población migrante es un reto importante. Sin perjuicio de lo anterior, precisó que con un resultado “NO HIT” es posible tener certeza de que “no se ha tramitado una tarjeta de identidad o cédula de ciudadanía por parte de la Registraduría Nacional con esas huellas dactilares”[241].

Por su parte, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (en adelante, Migración Colombia) puso de presente a la Sala el instructivo Atención a Ciudadanos Extranjeros en Condiciones Jurídicas Especiales, en el cual se establecen las actividades para proveer a las autoridades judiciales de la información necesaria para identificar y/o individualizar a ciudadanos extranjeros. En el instructivo se prevé la consulta en distintos sistemas, siempre que la autoridad judicial indique que, pese a haber adelantado todos los actos urgentes, “no fue posible la plena identidad”[242] del sujeto. La consulta en las bases de datos puede arrojar información de la persona, pero, cuando ello no ocurre, esta es registrada “a partir de la información biográfica suministrada por la Autoridad Judicial”[243] y se le asigna un número consecutivo nacional (HE)[244]. Para adelantar este procedimiento, es necesario que la autoridad judicial conduzca “al ciudadano extranjero a las instalaciones de Migración Colombia”[245].

Por lo demás, el artículo 128 de la Ley 906 de 2004 establece que “[l]a Fiscalía General de la Nación estará obligada a verificar la correcta identificación o individualización del imputado, a fin de prevenir errores judiciales”. Para tales efectos, la misma norma prevé el procedimiento que el ente acusador debe llevar a cabo para lograr la identificación e individualización del imputado, el cual, en todo caso, no contempla la forma de hacerlo en relación con ciudadanos extranjeros[246].

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala de Revisión advierte que se está presentando una dificultad para efectuar, de manera rápida y eficiente, el traslado a los ERON de los detenidos extranjeros indocumentados. Esto, porque el INPEC, a través de la Dirección de Custodia y Vigilancia, exige para su ingreso que se corrobore que a nombre del detenido no esté asociado un documento de identidad como nacional colombiano, a efectos de evitar situaciones de suplantación de identidad, doble nacionalidad, nombres falsos u homonimia. Si bien el INPEC justificó este requisito en que el reglamento exige para el ingreso de una persona a un ERON que esta esté plenamente identificada, luego precisó que en realidad este responde a la necesidad de evitar problemas en la identificación del detenido, más no para corroborar su plena identidad.

La Sala reconoce que la preocupación del INPEC frente a los posibles problemas de identidad que se pueden presentar con la población migrante indocumentada es válida y relevante. No obstante, pone en duda que la manera idónea y correcta para afrontar esa eventual problemática sea la creación de un requisito formal que carece de fundamento normativo y que está generando un obstáculo para lograr el traslado eficiente y oportuno de los detenidos extranjeros indocumentados a los ERON, llevando a que permanezcan en lugares que no están acondicionados para garantizar sus derechos. Ello, especialmente si se tiene en cuenta que, en principio, les corresponde a los fiscales identificar e individualizar a los imputados a efectos de “prevenir errores judiciales”.

De esta manera, la Sala advierte que posiblemente se pueden estar presentando dificultades por parte de la Fiscalía General de la Nación en la verificación de la identificación e individualización de los imputados extranjeros indocumentados o que probablemente no hay una debida coordinación entre las autoridades que participan en la captura, reseña, judicialización y custodia de un detenido, en cuanto a la documentación que da respaldo suficiente sobre su plena identidad.

Por lo anterior, la Sala de Revisión (i) ordenará remitir copia de esta decisión y del proceso a la Sala Especial de Seguimiento a las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022, para que, en el marco de sus competencias, tome nota de la problemática descrita, a efectos de profundizar en ella y establecer su alcance en el contexto del estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario. Además, para que determine, si lo estima conveniente, las medidas idóneas y coordinadas para superar las dificultades que impiden el traslado oportuno a los ERON de los detenidos extranjeros indocumentados. Asimismo (ii) ordenará comunicar esta decisión a la Fiscalía General de la Nación, al INPEC y a la Policía Nacional para que estén al tanto del hallazgo de la Sala y, según consideren, actúen en el marco de sus competencias para superar la dificultad que se está presentando frente a la remisión de detenidos extranjeros indocumentados.

Falta de afiliación en salud de personas privadas de la libertad extranjeras indocumentadas. Los comandantes de las estaciones de Policía Norte[247], Centro[248] y Sur de Bucaramanga[249], Floridablanca[250], La Cumbre[251], G.[252], L.[253] y Piedecuesta[254], del departamento de Santander, informaron que los privados de la libertad extranjeros indocumentados no son afiliados a salud, principalmente, por su situación migratoria irregular y por no contar con documento de identificación. Se reportó que esta circunstancia ha sido un “impedimento en la atención en salud para las personas privadas de la libertad de origen extranjero teniendo en cuenta que, durante la etapa del proceso de Juzgamiento [sic], no se logra establecer la plena identidad, así mismo según lo manifestado por las Secretaria de Salud, el ingreso de manera irregular de estas personas al país, es una causal de impedimento para la afiliación en salud”[255]. En algunos eventos, estos ciudadanos “son atendidos solo en caso de urgencias”[256].

En la Sentencia SU-122 de 2022, la Sala Plena ordenó a las entidades territoriales verificar y garantizar la afiliación en salud de las personas detenidas preventivamente en los denominados centros de detención transitoria. Asimismo, delegó en la Sala Especial de Seguimiento a las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022 “la verificación del cumplimiento de las órdenes” impartidas. Por esta razón, la Sala de Revisión remitirá copia de esta decisión y del proceso a la referida Sala, con el fin de que, si lo considera pertinente, constate y ahonde en las circunstancias que están dificultando la afiliación en salud de los migrantes irregulares indocumentados detenidos en los centros de detención transitoria y tome las medidas que estime pertinentes.

Síntesis de la decisión

Las defensoras del Pueblo – regionales Amazonas y Santander presentaron acciones de tutela por la presunta vulneración de los derechos de las personas detenidas en la estación de Policía de Leticia, Amazonas, para el 21 de agosto de 2020 (exp. T-8.221.599), y en las estaciones de Policía Norte, Centro y Sur de Bucaramanga, Floridablanca, La Cumbre, G., Piedecuesta, L. y B., para el 15 de octubre de 2020 (exp. T-8.247.863).

En primer lugar, la Sala consideró que las acciones de tutela eran procedentes. En efecto, cumplían el requisito de legitimación en la causa por activa, habida cuenta de que (i) fueron interpuestas por defensoras del Pueblo regionales, quienes, conforme a la Constitución, el Decreto Ley 2591 de 1991 y su manual de funciones y como lo ha reconocido la jurisprudencia de tutela, están legitimadas para promover este tipo de acciones en representación de terceros; (ii) se instauraron en representación de personas en situación de desamparo e indefensión, toda vez que los sujetos detenidos en las estaciones de Policía, para el momento en que las defensoras del Pueblo presentaron las tutelas, no tenían la posibilidad física y jurídica para presentar dichas acciones por cuenta propia; y (iii) se interpusieron en favor de sujetos que en su mayoría fueron determinados e individualizados por la Sala de Revisión. También cumplieron el requisito de inmediatez, por cuanto para el momento en que se interpusieron las, la situación presuntamente vulneradora –detención prolongada en sitios no acondicionados para ello– aún se consumaba. Por último, colmaron el requisito de subsidiariedad, toda vez que no existen mecanismos idóneos y eficaces para atender la grave situación de hacinamiento y afectación de derechos en las estaciones de Policía concernidas.

En segundo lugar, la Sala constató que se configuró una carencia actual de objeto por daño consumado, en la medida en que (i) hay detenidos que han permanecido en la estación más de un año y hasta casi dos años; (ii) personas que debían ser trasladadas de las estaciones de Policía a establecimientos penitenciarios y carcelarios, una vez se reactivó la posibilidad de efectuar dicho traslado por fenecimiento del término de suspensión dispuesto por el Decreto 546 de 2020, permanecieron en las estaciones de Policía; (iii) las estaciones de Policía no son lugares idóneos y adecuados para garantizar las condiciones mínimas de una vida digna de las personas que permanecen allí por un tiempo importante, por ejemplo, para las personas condenadas significó no acceder a programas de resocialización y, en Leticia, supuso no tener acceso a la alimentación y (iv) el alto nivel de hacinamiento en las estaciones de Policía agravó las condiciones de habitabilidad de esos lugares, suponiendo una limitación importante a los derechos de quienes estaban allí detenidos.

En tercer lugar, dada la ocurrencia del daño consumado, la Sala consideró que se había configurado una vulneración de derechos. Por una parte, porque la situación ventilada en este caso se embarca en el contexto de vulneración sistemática y generalizada de derechos identificada por la Sala Plena en la Sentencia SU-122 de 2022. Por otra parte, por cuanto, pese a los esfuerzos ejecutados para afrontar la pandemia generada por el COVID-19, no hubo un cumplimiento adecuado a las directrices y órdenes expedidas por el gobierno nacional en el referido contexto excepcional. Por lo anterior, la Sala de Revisión decidió, de un lado, ordenar a los comandantes de varias estaciones Policía y al INPEC que, en un término perentorio, coordinen el traslado de quienes son beneficiarios de la presente acción de tutela a un establecimiento de reclusión o a su vivienda, según corresponda y siempre que este aún no se haya efectuado. De otro lado, instar a las autoridades concernidas, para que, en adelante, acaten las directrices y órdenes expedidas por las autoridades competentes en situaciones de emergencia sanitaria o de relevancia epidemiológica. Por último, dispuso remitir copia de esta decisión y del proceso a la Sala Especial de Seguimiento a las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022, para que, en el marco de sus competencias, valore la pertinencia de adoptar medidas relacionadas con la garantía de los derechos de la PPL en centros de detención transitoria en contextos de emergencia sanitara o eventos epidemiológicos.

En cuarto y último lugar, la Sala encontró que se están presentando algunas circunstancias que inciden en la garantía de los derechos de las personas migrantes indocumentadas privadas de la libertad en los centros de detención transitoria. Por una parte, existen dificultades u obstáculos de índole administrativa que impiden que estas personas sean trasladadas de forma expedita a centros penitenciarios y carcelarios y, por otra, no se está afiliando en salud a estas personas, entre otras razones, por su situación migratoria y su falta de identificación. Por ello, la Sala ordenó comunicar esta decisión a la Fiscalía General de la Nación, al INPEC y a la Policía Nacional para que conozcan el hallazgo de la Sala en relación con la dificultad que se está presentando frente a la remisión de detenidos extranjeros indocumentados a los establecimientos de reclusión del orden nacional y, según lo consideren, actúen en el marco de sus competencias para superar la referida dificultad. Asimismo, también reiteró la remisión de una copia de la decisión y el proceso a la Sala Especial de Seguimiento, para que estudie la problemática que se está presentado para efectuar, de manera rápida y eficiente, el traslado a los establecimientos de reclusión del orden nacional y la afiliación en salud de los detenidos extranjeros indocumentados, establezca su alcance en el contexto del estado de cosas inconstitucional y determine, si lo estima conveniente, las medidas idóneas y coordinadas que permitan superar la referida problemática.