El acuerdo de paz, la coca y las lecciones no aprendidas de la sustitución de cultivos
| Autor | José Luis Bernal, Juan David Gélvez Ferreira, Juan Carlos Garzón |
| Páginas | 159-195 |
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EL ACUERDO DE PAZ,LA COCA Y
LAS LECCIONES NO APRENDIDAS
DE LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS
*
José Luis Bernal
Juan David Gélvez Ferreira
Juan Carlos Garzón
Introducción
En mayo del 2014, se hizo público el acuerdo al que llegaron el Gobierno
y las FARC , sobre el tema de las drogas ilegales y el narcotráfico, en el
marco de las negociaciones de paz que se adelantaban en La Habana
—en adelante punto 4 del acuerdo de paz—. Aunque las partes habían
pactado que “nada estaba acordado hasta que todo estuviera acordado”,
la información sobre las respuestas a los cultivos ilícitos salió a la luz
de manera anticipada. Lo pactado por las partes proponía un ambicioso
plan de sustitución voluntaria, conectado con la reforma rural integral.
El objetivo principal no solo era terminar con las plantaciones de coca,
aprovechando el desarme de las FARC , sino cambiar las condiciones de
vulnerabilidad de las poblaciones dependientes de esta economía ilegal.
*Para citar este capítulo: http://dx.doi.org/10.51569/2021.08
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Casi tres años más tarde, luego del plebiscito en el cual la mayoría
de los colombianos expresaron su desacuerdo con el acuerdo de paz, el
Gobierno y las FARC definieron las características y condiciones del nuevo
Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNI S),
el cual se propuso en su primer año disminuir 50 000 hectáreas de coca vía
sustitución voluntaria.
En medio del proceso de diálogo del Gobierno y las FARC , los cultivos
de coca se duplicaron, pasando de 69 000 a 146000 hectáreas entre el 2014 y
el 2016 (SI MCI, 2020). La apuesta del Ejecutivo era que, una vez firmada la
paz, con el desarme de las FARC y su apoyo a la sustitución, se generarían
las condiciones favorables para la disminución del área sembrada y la
producción de cocaína. Para esto sería clave crear condiciones de desarrollo
en la ruralidad y alternar los factores que habían facilitado el surgimiento y
la consolidación de la cadena del narcotráfico. Sin embargo, en el 2017 los
cultivos de coca continuaron aumentando, llegando al máximo histórico
de 171 000 hectáreas (SIMC I, 2020). A partir del 2018, se comienza a dar una
leve baja en el número de hectáreas de coca, llegando a 154 000 en el 2019,
aunque el potencial de producción de cocaína continuó en aumento.
Aun cuando el alza en el área sembrada y la producción de cocaína
obedecen a múltiples factores, el proceso de paz con las FARC y lo acordado
en La Habana ha sido identificado como una de las principales causas del
nuevo boom de la coca en Colombia. El propio presidente Santos, en la
etapa final de su mandato, afirmó:
Es cierto que los cultivos ilícitos han aumento en los últimos
tres años y yo asumo esa responsabilidad [.. .] precisamente
por imponer a las FARC en la agenda el tema del narcotráfico y
eso tuvo un incentivo perverso, porque los campesinos dijeron:
“aquí va a haber una sustitución voluntaria, entonces va a haber
beneficios cultivando coca, pues vamos a sembrar coca y se
aumentó”. (La República, 2018)
En medio del ascenso, el ambiciosoplan de sustitución de cultivos ilícitos
ha sido objeto de críticas, cobrando intensidad las voces que demandan un
mayor énfasis en las medidas de fuerza y el regreso de la aspersión área,
cuyo uso fue suspendido en medio de los diálogos de paz.
Pero, ¿cómo se relaciona el proceso de paz con las FARC y el notable incre-
mento de los cultivos de coca en Colombia? ¿Qué ocurrió con lo acordado
en La Habana? ¿Cómo fue su implementación y cuáles fueron sus conse-
cuencias? ¿El esquema de sustitución voluntaria planteado en el punto 4
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no funcionó o el Gobierno falló en su implementación? Estas son algunas
de las preguntas que surgen al analizar lo ocurrido en años recientes, con
implicaciones de fondo para el desarrollo alternativo y la manera como el
Estado responde al desafío de los cultivos ilícitos en Colombia.
En este capítulo abordaremos estos interrogantes, a partir de la siguiente
hipótesis: el proceso de diálogo del Gobierno y las FARC generó las
condiciones adversaspara la implementación del punto 4, y específicamente
la sustitución de cultivos.
Entre los hechos y las dinámicas que respaldan esta afirmación
encontramos: (1) los incentivos generados con el anuncio temprano de
lo acordado, que incluía beneficios a cambio de la erradicación de cultivos;
(2) el vacío de política de drogas y el debilitamiento de las herramientas
para dar respuesta al desafío de los cultivos ilícitos; (3) el debilitamiento
de la Unidad de Consolidación y de la capacidad del Estado para poner en
marcha iniciativas vinculadas al desarrollo alternativo, y (4) la ausencia de
una estrategia de seguridad y fortalecimiento del Estado en la ruralidad.
Con el diseño y la implementación del PN IS, algunos de estos puntos
tomaron notoriedad. Además, los acuerdos a los que llegaron el Gobierno
y las FARC para la puesta en marcha del programa —como la entrega de
subsidios monetarios directos— sumaron nuevos problemas y alejaron la
posibilidad del tránsito a la legalidad de cientos de familias vinculadas a
los cultivos de coca.
Como se verá en este capítulo, la experiencia y las lecciones de más
de treinta años de desarrollo alternativo en Colombia se enfrentaron a la
presión por el aumento notable de las plantaciones de coca y la necesidad
de mostrar resultados en el corto plazo. En este contexto, el PNI S avanzó en
los componentes de erradicación voluntaria
1
, estando aún lejos de generar
las condiciones para el tránsito a la legalidad y la sustitución de cultivos.
El capítulo abre con una descripción sobre la metodología y las fuentes
que se emplearon para la construcción de este texto. Luego se da paso a una
breve historia del desarrollo alternativo en Colombia, que será la base para
el análisis de lo acordado en La Habana y del diseño e implementación del
PNI S. Un punto importante para señalar es que partimos de una noción
amplia y comprensiva del “desarrollo alternativo”, que no solo incluye la
sustitución de un cultivo ilícito por uno ilícito, sino también el cambio en
las condiciones de desarrollo de las zonas afectadas por las plantaciones.
1
Se entiende por erradicación voluntaria el proceso de arrancar de raíz los cultivos de coca tras
un consentimiento previo por parte del cultivador,generalmente condicionado a un beneficio
monetario o en especie.
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