Capítulo 5: La Administración como sujeto: la forma de imputar las consecuencias jurídicas positivas y negativas que se generan con las actuaciones desplegadas
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capítulo 5
la administración como sujeto:
la forma de imputar las consecuencias
jurídicas positivas y negativas que se generan
con las actuaciones desplegadas1
una vez desarrollada la organización como función resulta
apropiado analizarla como sujeto que hace parte de rela-
ciones jurídicas. Por ello, lo primero que debe señalarse es
que en los estudios sobre la estructura de la Administra-
ción esta dimensión no se suele abordar con profundidad;
de hecho, la mayor parte de los autores que se ocupan del
tema se circunscriben a describir la conformación de la rama
ejecutiva, por lo que la labor de los manuales de derecho
administrativo se reduce a la explicación de la manera como
se conforman internamente los ministerios, departamentos
administrativos, etc., y del lugar que estos organismos u
1 La mayor parte del contenido del título 1.5 se basa en la ponencia realizada
por el autor en las Jornadas de Derecho Administrativo en septiembre de 2015.
En su momento se publicó como capítulo de libro, y aun cuando en esencia
el contenido coincide con el de esta parte de la obra, lo cierto es que ha sido
modificado en gran medida para adaptarlo al plan de trabajo; otras partes han
sido conservadas, por considerarse relevantes para el desarrollo del escrito.
Ver rINcóN córdoBA, Jorge IváN. “Los límites orgánicos de la responsabilidad
del Estado”, en La responsabilidad extracontractual del Estado: ¿qué?, ¿por qué?,
¿hasta dónde?, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2015, pp. 127 a
162.
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entidades ocupan en la estructura del Estado2. Sin negar
la importancia de estos trabajos para la comprensión de
la organización, hay que decir que se trata de un abordaje
incompleto, que deja de lado algunas de las aristas más
relevantes para entender el funcionamiento de la estructura
administrativa.
Como se dijo, describir el cómo se conforman los dife-
rentes moldes organizacionales en que se descompone la es-
tructura administrativa colombiana, constituye una vertiente
del estudio de la teoría de la organización, concretamente
aquella encaminada a sustentar que la Administración
es un sujeto jurídico, a más de ser también una función o
competencia3. Como de la segunda acepción no se ocupa
este trabajo, basta con señalar que el estudio que aquí se
propone busca explicar al Estado en su dimensión adminis-
trativa como parte integrante de relaciones jurídicas que se
desarrollan en diferentes planos: “inter-orgánicamente con
sus dependientes laborales y extra-orgánicamente cuando
se entabla entre diferentes entidades u organismos públicos
o cuando se presenta entre éstos y los ciudadanos”4.
Como puede observarse, el Estado se justifica no solo
por ser la sumatoria de recursos financieros, materiales y
humanos para la consecución de finalidades de interés ge-
neral, sino que también encuentra su fundamento cuando
se crea un nuevo organismo u entidad, comoquiera que se
posibilita un escenario en el que se da cabida a la confor-
mación de multiplicidad de relaciones jurídicas que son
posibles por el reconocimiento que el ordenamiento jurídico
hace de competencias, potestades, derechos y obligaciones5.
2 Ver rodríguez rodríguez, lIBArdo. Estructura del poder público en Colombia,
Bogotá, Temis, 2012.
3 Ver cAvAllo, BruNo. Teoria e prassi della pubblica organizzazione, Milano, Giuffrè,
2005.
4 rINcóN córdoBA. “Los límites orgánicos de la responsabilidad”, cit., p. 124.
5 morell ocAñA. Curso de derecho administrativo, t. I, cit., p. 359.
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De otra parte, cuando se explica la Administración como
sujeto se aborda también la manera en que el ordenamiento
jurídico asigna diferentes competencias, pues al hacerlo
también realiza una labor de delimitación de espacios de
actuación. Así las cosas, se materializa el principio según
el cual, “cuando el incumplimiento de normas jurídicas
genera un daño que el particular no está en la obligación
legal de soportar, deben arbitrarse mecanismos a efectos
de que la autoridad responda”6. En este punto, la doctrina
colombiana no ha establecido una relación directa entre
la responsabilidad civil extracontractual y la teoría de la
organización, pues el estudio del problema se agota en el
análisis de las clásicas preguntas: ¿cuál fue el hecho gene-
rador del daño?, ¿cómo se establece correctamente el nexo
de causalidad?, ¿bajo qué argumentos pueden atribuirse
al Estado las consecuencias jurídicas de su actuar activo u
omisivo? (fundamentos como la falla del servicio, el daño
especial, etc.). Sin demeritar el esfuerzo realizado, brilla
por su ausencia un aspecto de gran trascendencia, esto es,
la explicación organizacional de la responsabilidad, a partir
del cual se pueden establecer criterios claros en términos
sustanciales y procesales para determinar con claridad a
qué sujeto público se puede hacer la imputación, o lo que
es igual, asegurar que cuando se demanda no se pueda
excepcionar la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Ya en este punto es preciso hacer una advertencia inicial,
y es la de que, si bien en el ordenamiento colombiano se
concibe a la Nación como persona jurídica que representa
el modelo de Estado unitario consagrado en el artículo 1.º
de la Constitución, también es verdad que esta construcción
no excluye la posibilidad de establecer en su interior una
pluralidad de instrumentos que hagan posible su repre-
sentación, pues la concurrencia en procesos judiciales o la
6 rINcóN córdoBA. “Los límites orgánicos de la responsabilidad”, cit., p. 130.
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