Capítulo 9: La llamada autonomía sustentada en razones territoriales: la opción constitucional colombiana de dar protagonismo al municipio
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capítulo 9
la llamada autonomía sustentada en razones
territoriales: la opción constitucional
colombiana de dar protagonismo al municipio
No es posible abordar un estudio de la organización de
un país omitiendo las relaciones que se presentan entre el
Estado como persona jurídica de referencia y las llamadas
entidades territoriales. Este análisis requiere, indiscutible-
mente, un apartado diferente de aquel encargado de explicar
la descentralización administrativa, porque aun cuando se
esté frente a una manifestación de este fenómeno, el alcance
de este difiere sustancialmente de la llamada descentrali-
zación por funciones o servicios. Es cierto que también se
trata de una transferencia de competencias a una persona
jurídica distinta a la que se dota de autonomía a efectos
de una mejor prestación de los servicios públicos o de un
mejor desarrollo técnico de funciones administrativas; sin
embargo, son precisamente las características del sujeto y,
sobre todo el alcance de la autonomía que le es reconocida
lo que marca la distinción.
Cinco argumentos sustentan lo sostenido: 1. Su creación
es de raigambre constitucional, de forma tal que muchas
de sus funciones no dependen de la libertad de configura-
ción del legislador; 2. Se trata de sujetos públicos que aun
cuando hacen parte del Estado, y por tanto deben ajustar su
comportamiento a la ley, son en sí mismos centros de impu-
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tación de referencia, pues en su interior acogen fenómenos
de desconcentración y descentralización por funciones o por
servicios; 3. Lo anterior permite concluir que un aspecto que
precisa el alcance y contenido de su autonomía es la capacidad
de definir su propia estructura administrativa (secretarías,
establecimientos públicos, etc.); 4. Se trata de una capacidad
de autoorganización equivalente a la del Estado; 5. Dicha
estructura conlleva la capacidad de emisión de normas que
respecto de la ley constituyen verdaderos ordenamientos
jurídicos secundarios y derivados; 6. La potestad normativa
es posible dado el reconocimiento de la capacidad de autogo-
bierno, pero ante todo de la naturaleza política de la entidad
territorial, aspecto que la dota de legitimidad democrática.
Cada una de las aristas señaladas es consecuencia directa
Constitución, toda vez que tales disposiciones les recono-
cen a las entidades territoriales la capacidad de gestionar
aquellos intereses que les son propios, para lo cual se con-
sagran diferentes “derechos”/prerrogativas: 1. Gobernarse
por autoridades propias, lo que de suyo se traduce en la
posibilidad de elegir democráticamente a sus gobernantes;
2. Ejercer las competencias que les correspondan, lo que
significa la imposibilidad de avocación por parte del Es-
tado y representa un límite a la libertad de configuración
del legislador, quien debe regular las materias que puedan
afectar las realidades territoriales sin agotarlas, permitiendo
que exista un espacio de decisión que corresponda al nivel
local; 3. Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; se está
ante el reconocimiento de discrecionalidad política y admi-
nistrativa en cuanto a la manera como se utilizan los medios
financieros y respecto de la determinación de cómo estos
deben conseguirse; y 4. Participar en las rentas nacionales1.
1 Corte Constitucional. Sentencia C-978 de 2000.
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Cada una de las prerrogativas enunciadas constituye un
verdadero límite a la libertad de configuración del legislador,
pues resulta obligatorio que en el momento de acometer el
reparto de competencias administrativas no desconozca el
mínimo que le ha sido fijado constitucionalmente. Es cierto
que, en virtud de la ley, en algunas ocasiones se da primacía
al nivel nacional, pero esto no constituye un imperativo,
porque el modelo de Estado unitario debe guardar equilibrio
con la idea de gestión autónoma de los intereses territoriales;
de allí que la Corte Constitucional afirme que le está vedado
al Congreso permitir que las competencias nacionales pre-
valezcan sobre las departamentales o municipales cuando
no se demuestre que aquello que se está regulando tiene la
virtualidad de trascender el espacio local o regional.
Dentro de esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio
conforme al cual las limitaciones a la autonomía de las enti-
dades territoriales y regionales en materias en las cuales exista
concurrencia de competencias de entidades de distinto orden,
deben estar justificadas en el existencia de un interés jurídico
superior, y que la sola invocación del carácter unitario del
Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional
el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no
trasciendan el contexto local o regional2.
Dicho lo anterior, debe advertirse que el estudio del alcan-
ce de la autonomía territorial ya ha sido realizado por la
doctrina colombiana3, motivo por el cual, y a efectos de no
abordar temas que rompan el hilo conductor de este trabajo,
lo expuesto resulta suficiente. Así, en lugar de adelantar un
análisis pormenorizado de cada una de las prerrogativas
reconocidas a los entes territoriales en la Constitución, se
2 Ibíd.
3 roBledo SIlvA, pAulA. La autonomía territorial en Colombia, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2010.
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