Capítulo 8: Las relaciones que se presentan en el interior de la Administración Pública
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capítulo 8
las relaciones que se presentan
en el interior de la administración pública
Dado que el concepto de organización-Administración
implica la existencia de variadas estructuras, así como el
reconocimiento por parte del ordenamiento jurídico de
capacidad jurídica a cada una de ellas, puede decirse que
el calificativo de sujeto que se había utilizado de forma
singular en este punto debe pluralizarse, pues cada entidad
u organismo es depositario de las relaciones jurídicas que
se dan en su interior entre los órganos (empleos públicos)
o en el exterior con otras instancias de decisión adminis-
trativa. En el último caso estas variarán dependiendo de la
posición que ocupe cada organización dentro del Estado.
Por este motivo, lo que sigue es precisamente delimitar los
principios que permiten la interacción de la que se habla.
Así las cosas, en el desarrollo de este título se hará, en
primer lugar, una referencia al modelo de Estado adoptado
en la Constitución Política haciendo hincapié en el carácter
unitario del mismo. Este aspecto debe ser tratado toda vez
que es solo a través del análisis de este que puede compren-
derse en su justa dimensión la manera como se relacionan
entidades u organismos. Desde ahora se hace una adverten-
cia, y es que la connotación de la que se habla se confunde
a menudo con la centralización, pero que a medida que
se avance en este escrito se desarrollará el postulado de la
Constitución Política que establece que Colombia también
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es un Estado descentralizado y con autonomía de sus en-
tidades territoriales.
Posteriormente se procurará establecer las clases de rela-
ciones que se entablan con el objetivo de dividir la actividad
administrativa y racionalizar el ejercicio de las competen-
cias. Así, se hablará de fenómenos como la delegación, la
desconcentración y la descentralización en sus diferentes
modalidades. Al realizar este ejercicio es perfectamente
posible vislumbrar aquellas interacciones que se presen-
tan para compatibilizar, complementar o aunar ámbitos
competenciales; asegurar que no haya contradicción en la
toma de decisiones; garantizar la obtención de resultados
y el sometimiento a la legalidad, y reconducir la actividad
de las personas jurídicas menores al Estado como principal
centro de imputación. En este punto se abordarán temas
como la jerarquía, la dirección, el control, la colaboración
y la coordinación.
I. eStAdo uNItArIo como mArco deNtro del cuAl
Se eStructurA lA AdmINIStrAcIóN púBlIcA, y Su coNfuSIóN
coN lA ceNtrAlIzAcIóN de competeNcIAS AdmINIStrAtIvAS
La Constitución Política dispone en el artículo 1.º que Co-
lombia es un Estado de carácter unitario, estableciendo así
una fórmula organizacional que condiciona la actividad del
legislador en el momento de determinar la estructura de la
Administración, pues a partir de este postulado se deben
enmarcar todas y cada una de las relaciones que se presen-
ten entre diferentes organismos y entidades públicas. Aun
cuando se trata de un mandato, la verdad es que poco se
ha abordado este punto desde la doctrina administrativa1,
1 El desarrollo de la fórmula organizacional Estado unitario ha sido analizado
por el derecho constitucional contemporáneo como una forma o modelo de
Estado en contraste con aquellos que son federaciones, Estados regionales o
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reservándose la construcción de su contenido casi que en
exclusiva a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Es necesario señalar que, aunque en su origen hablar de
Estado unitario implicaba que este debía ser necesariamente
centralizado, en la actualidad son dos características que
no deben estar juntas de forma inexorable.
Cuando de Estado unitario se habla, se hace referencia
específicamente al elemento territorial, en concreto, a la
manera como se articula internamente, a efectos de deter-
minar el modo como se va a dar el ejercicio del poder del
cual es titular. Estas cuestiones han llevado a hablar de la
existencia de diversas “formas de Estado”, no para explicar
la clásica división de las funciones legislativa, ejecutiva y
judicial, de marcado carácter horizontal (relaciones que
constitucionalmente se enmarcan dentro del estudio de los
“regímenes políticos”), sino para establecer una fragmenta-
ción vertical de las competencias en un proceso histórico y
político en el que se presentan tensiones entre la generación
de un centro de imputación originario y varias localidades
que demandan para sí espacios de decisión separados. Por
ello, generalmente, a la fórmula organizacional que acá se
analiza se contrapone el modelo federal2.
Aun cuando desde la Constitución de 1886 la fórmula
organizacional del unitarismo se ha mantenido, lo cierto
es que en la conformación política de Colombia se puede
observar históricamente una tensión entre la influencia
continental europea, que defendía el modelo de Estado
unitario que finalmente se adoptó, y la estadounidense, que
en el siglo xIx crea un nuevo paradigma dando nacimiento
al federalismo. Esto es fácilmente constatable si se miran las
cartas políticas adoptadas de 1821 a 1991. En resumen, se
autonómicos. Ver pérez royo, JAvIer. Curso de derecho constitucional, Madrid,
Marcial Pons, 2012, pp. 753 a 757.
2 Ibíd.
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