El control judicial a la actividad administrativa
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Páginas | 835-917 |
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introdccin. e contro y a constitcin
en e estado de derecho
215. Entendido en su concepción material, el Estado social y democrático de derecho191 se sus-
tenta en la idea indiscutible de la consolidación de una sociedad justa y equitativa con sujeción al
ordenamiento jurídico192, en donde el derecho y los principios generales, al igual que los valores
inspiradores del ordenamiento, derivados entre otros del ámbito convencional, se articulan en precisos
conceptos ideológicos al servicio de las finalidades estatales y las necesidades o intereses generales,
para lo cual el mismo Estado de derecho desarrolla, consecuentemente, un complejo pero fortificado
sistema de controles que permiten que los reales propósitos de la institucionalización del poder se
hagan sustancialmente efectivos. Es decir, es de la esencia de la Constitución, como instrumento
jurídico de ese modelo de Estado, ser depositaria de límites y controles orientados a garantizar su
fuerza normativa, en consecuencia, determinante del ejercicio del poder. Constitución y control son,
entonces, conceptos incondicionalmente necesarios el uno del otro19, con sujeción a la preceptiva
sustancial de normas, principios y valores convencionales.
2155. Desde su formulación, el Estado de Derecho, en cuanto fenómeno contradicto rio del ab-
solutismo, la tiranía y la arbitrariedad19, predica como regla impulsora de su funcionamiento la de
los “pesos y contrapesos” para el ejercicio del poder. En ese sentido, y en la evolución posterior del
concepto, se puede afirmar que en todo Estado social y democrático, si realmente pretende ser cali-
ficado como de Derecho, el control de la actividad pública jamás podrá circunscribirse a las simples
formas o superficialidades de las normas jurídicas, sino que debe ir mucho más allá, profundizando
en las razones de existencia de la organización política y social, caracterizándose como un verdadero
sistema que se expande como malla protectora y garantizadora de la estabilidad, seguridad y justicia,
en relación con los derechos e intereses no solo subjetivos, sino también, y de manera primordial de
los colectivos, en cuanto que evita los desvíos y desmanes a los propósitos y finalidades estatales, por
quienes han asumido las responsabilidades públicas, fijando el posicionamiento objetivo del ordena-
miento jurídico, al igual que, propiciando las reparaciones y restablecimientos pertinentes a quienes
hubieren podido resultar lesionados con los abusos del poder, pero sobre todo reorientando las insti-
tuciones por los senderos materiales de las finalidades propias del interés general y del bien común.
2156. Desde esa perspectiva, dentro del moderno Estado de Derecho los controles no pueden
limitarse a los tradicionales juicios de legalidad o de formal comparación normativa. El carácter
sustancial de esta base edificadora del Estado conlleva que los controles que puedan surgir en las
* Capítulo revisado por maría juliana santaella cuberos, y elaborado con la colaboración del Doctor bernardo
reina parra.
191 manuel garcía pelayo. Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza Editorial, 198, p. 159.
192 otfried höffe. Justiça Política. Fundamentação de uma filosofia crítica do Direito e do Estado, São Paulo, Martins
Fontes, p. 27.
19 manuel aragón reyes. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del poder, Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 1999, p. 17.
19 eduardo garcía de enterría. La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo, Madrid, Civitas,
198, p. 11 y ss.
Compendio de derecho administrativo
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complejas intimidades de su estructura normativa no se agoten en simples esfuerzos sin sentido,
superficiales, formales, alejados de los principios y valores en que se fundan las instituciones. Im-
plica, por lo tanto, un claro posicionamiento ideológico en torno a los propósitos estatales, el interés
general, el respeto a los derechos fundamentales, la participación ciudadana, las garantías generales
a los asociados, la aceptación de la diversidad, la tolerancia, la justicia, etc., en fin, todo un esquema
de principios, valores y reglas de convivencia que en su conjunto diseñan lo que se conoce como la
filosofía del derecho por encima del formalismo, rescatando para los individuos y la colectividad, el
valor que realmente les corresponde en sus relaciones sociales y políticas, apartando por lo tanto los
conceptos sin sentido para lo social195.
2157. Siendo así las cosas, los “pesos y contrapesos” para el ejercicio del poder deben relacionarse
inequívocamente con las bases integrales de las instituciones, perceptibles de la simple aproximación
al orden convencional, en contexto con el ámbito Constitucional, sus principios y valores comunes
dentro del Estado democrático y social de derecho. De ahí la complejidad del sistema de controles,
complejidad perfectamente justificada en la medida de la necesidad de romper con la inseguridad
que el formalismo o el fundamentalismo positivista nos ofrece en la interpretación constitucional,
debiendo en consecuencia asumir la realidad del carácter finalista de la carta fundamental y el papel
del control como su característica básica para garantizar este sentido dinámico del texto fundamental del
Estado democrático, social y de derecho196.
2158. En tratándose específicamente del control de constitucionalidad de las leyes y de los actos
y actuaciones de la administración pública, la prevalencia del carácter material del Estado de derecho
constituye una necesidad inobjetable, inaplazable y primordial, independientemente del órgano o
autoridad que lo ejerza.
2159. El ejercicio de la función jurisdiccional de control convencional, constitucional y de lega-
lidad implica, dentro de un concepto de seguridad, paz y estabilidad institucional, el acercamiento
permanente del Estado a las diversas hipótesis de conflictos que se susciten en torno a la prevalencia
y adecuada aplicación de las normas, principios y valores incorporados o inspiradores de la Carta
Fundamental, en función de determinar no solo la prevalencia de la norma, principio o valor, sino
también, y esto es lo más importante, el sentido y alcance de dicha disposición conforme a las fuentes
inspiradoras del sistema. Se trata por lo tanto de una justicia relativa a los intereses de la generalidad,
que busca y procura básicamente la protección in continenti del ordenamiento, razón suficiente para
rechazar cualquier posibilidad de simple control formal o insustancial.
216. La justicia convencional y constitucional que implica inevitablemente la de legalidad, posee
unas bases conceptuales, filosóficas y políticas que la apartan en esencia de la justicia ordinaria. En el
juicio de constitucionalidad se resuelven pretensiones que si bien es cierto implican confrontación
normativa, también se sustentan en principios y valores edificantes del sistema jurídico, que buscan
desde una perspectiva eminentemente teleológica, la adecuación permanente del desarrollo institu-
cional y conceptual a lo esbozado por el constituyente y a los fundamentos conceptuales y filosófica
195 eduardo garcía de enterría. Reflexiones sobre la ley y los principios generales del derecho, Madrid, Civitas, 1986,
pp. 85 y ss.
196 manuel aragón reyes. Constitución y control del poder…, cit., nota , p. 5.
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que a este le sirvieron de sustento para diseñar la Carta Política del Estado. Del mismo modo, el de
convencionalidad supone un juicio de adecuación e integración del ordenamiento jurídico interno
conforme a los principios, valores y normas de derecho internacional.
2161. Se trata por lo tanto, en principio, de una justicia de interés general, de necesario acceso
ciudadano, permanente y garantizadora de la estabilidad institucional, a cargo, entre nosotros no solo
de la Corte Constitucional, sino también, y de manera mucho más comprensiva, de la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, que expande su radio de acción más allá del ordenamiento jurídico
local conforme al control de convencionalidad.
I. a conformacin de contro contencioso
administrativo en e sistema jrdico continenta
o eropeo de infencia francesa.
“
jger ’administration c’est encore administrer
”
2162. Fundamental para la consolidación del control a la actividad pública administrativa del Estado,
debe adelantarse tomando como base su carácter dialéctico y no meramente circunstancial, dentro
de la evolución jurídica europea, haciendo énfasis, eso sí, en las especiales elaboraciones surgidas a
propósito de particularidades de la historia del derecho francés y de los principios que por la época de
la Revolución se pusieron en juego dentro del pensamiento rebelde, como los de legalidad y división
de poderes, los cuales pasaron a convertirse en los sustentos de esta nueva concepción de justicia.
216. Dentro de la evolución del Estado constitucional el conocimiento de esa jurisdicción implica
aceptar de manera pacífica su indudable naturaleza de instrumento fundamental para el cumplimiento
de sus propósitos y finalidades, en especial, y de manera inicial e histórica, los de la consolidación
del régimen de garantías para la defensa de los derechos subjetivos, a partir de la incorporación de
la tutela judicial efectiva como un derecho fundamental para la defensa judicial de esos derechos
frente a los actos arbitrarios y desmanes de la administración que causen perjuicios a los asociados
individualmente considerados.
216. En sus recientes desarrollos el análisis de la institución nos acerca a la postulación de instru-
mentos judiciales tendientes a garantizar la protección y el respeto a la legalidad, el interés general y la
paz social con la incorporación en el ordenamiento de acciones de orden jurídico objetivo de protección
y defensa del orden constitucional y legal fundadas en la iniciativa pública o popular, e inspiradas en
la necesidad del común, del mantenimiento del orden institucional, como componente trascendente
del interés público. Todo lo cual de por sí significa un avance cualitativo frente a las iniciales elabo-
raciones del derecho francés, en especial respecto de su recurso por exceso de poder, e incluso ante
aquellos otros ordenamientos en donde se magnificaban las acciones tendientes a la protección de los
derechos individuales en detrimento del control ciudadano a la violación o desconocimiento simple
del orden jurídico, dejando con estos vacíos judiciales las puertas abiertas a la reprochable actividad
arbitraria de quienes ejercen el poder administrativo dentro del Estado de derecho.
2165. Sin embargo, así vista la jurisdicción contenciosa no se mantiene estática. En algunos or-
denamientos como el colombiano, por ejemplo, ha adquirido a través de los años profundas respon-
sabilidades de control de constitucionalidad y de juez del interés general, colectivo y de la paz social,
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