Los actos administrativos
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Páginas | 509-585 |
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introdccin. e acto administrativo
en e sistema de ordenamiento jrdico
122. Estudiadas las bases conceptuales de las actuaciones administrativas y los medios accesorios a
la actividad de la administración pública como formas de expresión jurídica institucional de las auto-
ridades y los particulares con funciones administrativas, nos corresponde abordar en este capítulo el
medio directo por excelencia para el cumplimiento de los fines y propósitos estatales, conocido como
decisión administrativa, y enmarcado tradicionalmente dentro de la teoría del acto administrativo991.
122. El estudio específico de este instrumento jurídico administrativo se debe hacer necesaria-
mente a partir de su estructura, concepto, modalidades y finalidad, dentro del contexto de relación con
el devenir de las instituciones jurídicas del Estado contemporáneo, esto es, del Estado social y demo-
crático de derecho, entendiéndolo básicamente como un fenómeno sustancial, ligado a los principios
de legalidad, división de poderes y control de la actividad administrativa, de los cuales se desprende
como una consecuencia lógica e inmediata992, y así mismo, connatural al debido proceso. Dentro
de una concepción moderna de la institución, es decir, la vinculada a un Estado constitucional y social de
derecho, no se puede perder de vista que el acto administrativo no debe seguir entendiéndose como
una creación espontánea y aislada, simple resultado del ejercicio arbitrario o prepotente de la fuerza de
los órganos administrativos, o de sus atribuciones, sino, por el contrario, como producto de un poder
público aconductado y sometido al derecho, ejercido a través de unos procedimientos garantísticos
* Capítulo revisado por la profesora maría juliana santaella cuberos.
991 miguel acosta romero. “La unilateralidad del acto administrativo en el derecho mexicano”, Revista de la Facultad
de Derecho de México, t. xxix, n.º 112, enero-abril de 1979, unam; sabino álvarez-gendín. Tratado general de derecho
administrativo, cit.; renato alessi. Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, Bosch, 197; andrés betancor
rodríguez. El acto ejecutivo, Centro de Estudios Constitucionales, 1992.; allan r. brewer-carías. “Ley orgánica
del procedimiento administrativo y el contencioso administrativo en el procedimiento administrativo”, en Archivo
de Derecho Público y Ciencia de la Administración, vol. iv, 198-1981, Caracas, Universidad Central de Venezuela;
carlos garcía oviedo y enrique martínez useros. Derecho administrativo, Edit. Iberoamericanas, 195; t. ii,
Madrid, eisa, 1968; juan carlos cassagne. Derecho administrativo, cit.; josé cretella jr. Curso de direito romano:
o direito romano e o direito civil brasileiro no novo Código Civil, Rio de Janeiro, Forense, 29; manuel maría díez.
“Actos administrativos”, Enciclopedia Jurídica Omega, t. i, Bibliográfica Argentina; íd. “Noción conceptual de acto
administrativo”, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, n.os y , julio-diciembre de 1975, Montevideo;
íd. “El acto administrativo en la Ley 19.59”, en Acto y procedimiento administrativo, Buenos Aires, Plus-Ultra, 1975;
íd. El acto administrativo, Tipográfica Editora Argentina; ernst forsthoff. Tratado de derecho administrativo, cit.;
massimo severo giannini. L’interpretazione dell’atto amministrativo e la teoria giuridica generale dell’interpretazione,
Milano, Giuffrè, 199; agustín gordillo. El acto administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 196; enrique sa-
yaguéz laso. Tratado de derecho administrativo, t. i, Montevideo, 197; álvaro tafur galvis. “El concepto de acto
administrativo en el nuevo código”, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, n.º 65, abril-junio de 198,
Medellín, Universidad Pontificia Bolivariana; íd. “Evolución del concepto de acto administrativo”, Revista del Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, n.º 512, octubre-diciembre de 198; massimo a. tucci. L’atto amministrativo
implicito, Milano, Giuffrè, 199.
992 massimo severo giannini. “Atto amministrativo”, en Enciclopedia del Diritto, t. iv, Milano, Giuffrè, 1959, pp. 159 y
ss.; eduardo garcía de enterría y tomás ramón-fernández. Curso de Derecho Administrativo, cit., supra, nota 1,
p. 517.
Compendio de derecho administrativo
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previamente definidos. Por ese sendero doctrinal el acto administrativo, general, particular, o incluso
el de contenido colectivo, en la hora actual del derecho administrativo, se reconduce como el producto
final del debate, la controversia, la participación y la prevalencia de los derechos.
1225. Esa es la razón para que a partir del principio de la legalidad, en sentido amplio y material
–sujeción al sistema del ordenamiento jurídico–, se sustente esa magnífica construcción jurídica en
todos sus aspectos. La legalidad así entendida enmarca tanto procedimientos como decisiones de
quienes ejercen funciones administrativas tendientes a la producción de efectos jurídicos dentro de
un Estado organizado como de derecho. Esta sujeción necesaria se complementa con mayor razón
en los actuales momentos de la evolución política y jurídica, en donde lo social y lo democrático
tienen prevalencia y determinan en lo material el ordenamiento administrativo. Como consecuencia,
resulta imposible una aproximación sustancial al concepto, negándole entidad al orden convencional,
constitucional y legal, entendiendo el acto administrativo como el instrumento jurídico del Estado
de derecho puesto a disposición de quienes ejercen funciones administrativas en el ámbito de las
relaciones jurídico administrativas.
I. e acto administrativo como restado
de a evocin potica, jrdica y econmica
de estado institcionaizado
A. srgimiento de a figra en e derecho
francs como criterio emprico formaista.
aportes de a doctrina aemana para s entendimiento
como fenmeno sstancia con contenido y forma
1226. En su evolución, por lo menos en el derecho francés al cual se le atribuye su origen, el concepto
no surgió como un desarrollo estricto del principio de legalidad. La calificación de actos administra-
tivos aparece como un criterio empírico formalista o especie de denominación global que sirvió a las
autoridades para definir la competencia de los órganos de lo contencioso administrativo. Por lo tanto,
en su formación se observa una interesante necesidad de tipo procesal y no, como en estricta lógica
debió ocurrir en coherencia con el pensamiento revolucionario de la época, una primaria sujeción de
la administración a la ley99 limitativa del poder absoluto99.
1227. Paradójicamente esa calificación fue utilizada para identificar todas las decisiones de la ad-
ministración que fueron sustraídas del conocimiento de la justicia ordinaria y atribuidas inicialmente
99 eduardo garcía de enterría. Revolución Francesa y administración contemporánea, cit., pp. 22 a 25. Para los teóricos
de la revolución el principio de legalidad significó el principal instrumento para romper las cadenas de la arbitrariedad
y el absolutismo. Al diseñarse un gobierno por y en virtud de las leyes, dentro de un orden institucional, el hombre
no dependería más del mismo hombre, sino de un marco normativo impersonal propugnador de la igualdad.
99 juan alfonso santamaría pastor. La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, Madrid, Instituto de Es-
tudios Administrativos, 1975, pp. 22 y 22.
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Los actos administrativos
–en Francia– a órganos de la misma administración, y con posterioridad a la justicia especializada
de lo contencioso administrativo. En consecuencia, en lo referente al conocimiento de los litigios de
la administración aparece como un criterio de delimitación negativa de competencias de los tribu-
nales ordinarios en virtud de la profunda desconfianza de los revolucionarios frente a esa justicia.
Con esos razonamientos la figura se acercaba más al principio de la separación de poderes que al de
la legalidad. La naturaleza del acto administrativo en sentido sustancial, como desarrollo directo y
principal del principio de legalidad, se consolidó en Francia muchos años después del acceso de los
revolucionarios al poder995.
1228. Con anterioridad a la elaboración del concepto de acto administrativo –ancien régime– se
acudía a otras expresiones con las cuales se intentaba identificar fenómenos similares que se confi-
guraban a partir del ejercicio del poder concentrado en el Estado personalizado; entre otras: actos
del rey, actos de la corona, actos del fisco. No obstante, se puede afirmar con certeza que antes de
la Revolución Francesa la teoría del acto administrativo era prácticamente desconocida. Se trata, en
esencia, de un fenómeno típico de la evolución institucional del Estado de derecho.
1229. La concepción formalista y procesalista, que, como anotábamos, fue con la que se inició
en el derecho francés el concepto de acto administrativo, tuvo sus principales manifestaciones en
multiplicidad de normas constitucionales y legales de ese país. Al hacer un recuento de este conjunto
de disposiciones relativas al concepto de acto administrativo, Santamaría Pastor996 precisa que ese
principio ha sido reiterado en los textos legales de los primeros años de la revolución: el artículo 7.º
de la Ley del 22 de diciembre de 1789 sobre constitución de las asambleas primarias y de las asam-
bleas administrativas, y la instrucción del 8 de enero de 179, en los cuales se proscribe todo acto de
perturbación de la actividad administrativa por los tribunales judiciales, calificando cualquier decisión
de estos frente a aquella como inconstitucional y sin posibilidad de surtir efectos.
12. En similar sentido, la Ley básica del 16-2 de agosto de 179 sobre organización judicial,
que de manera directa señalaba que “las funciones judiciales son distintas y deberán permanecer
siempre separadas de las administrativas. Los jueces no podrán, so pena de prevaricato, perturbar de
cualquier manera las operaciones de los cuerpos administrativos, ni mucho menos citar delante de ellos
a los administradores por razón de sus funciones…”; la Ley del 7-1 de octubre de 179 que sustrajo
expresamente el recurso por incompetencia del conocimiento de los jueces ordinarios, y reiteró la
competencia de la administración para conocerlos; la Constitución del -1 de septiembre de 1791 que
995 Ibíd., pp. 22 y 225. andrés betancor rodríguez (El acto, cit., p. 1) sostiene que formalmente el acto adminis-
trativo es una creación del régimen administrativo nacido de las revoluciones burguesas. Inicialmente constituyó el
principal instrumento para delimitar el ámbito de lo administrativo y lo judicial, tal como se desprende de las leyes
del 2 de agosto de 179 y 16 fructidor del año ii. No obstante, este modo formalista y negativo de concebir el acto
administrativo fue decayendo en favor de un concepto sustantivo del mismo proceso que se desarrolló a la par de la
evolución del control contencioso administrativo. fernando garrido falla. Tratado de derecho administrativo, cit.,
vol. i, p. 6: “La teoría del acto administrativo nace ligada a la jurisdicción administrativa…”; cfr., así mismo, lorenzo
martín retortillo baquer. “Actos administrativos generales y reglamentos”, Revista de Administración Pública, n.º
, enero-abril de 196, pp. 25 y ss.: “La técnica del acto era, pues, la solución histórica más adecuada para controlar
jurídicamente a la administración, en unas circunstancias que en conjunto y en línea general eran adversas a ello…”.
996 juan alfonso santamaría pastor. La nulidad de pleno derecho, cit., pp. 226 a 229.
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