El procedimiento administrativo de formación de las decisiones administrativas
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Páginas | 341-506 |
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introdccin. a idea de procedimiento para e ejercicio
de a fncin pica administrativa
78. La idea de un procedimiento aplicable a la actividad administrativa –en especial a la formación
del acto administrativo–, símbolo indiscutible de la garantía de seguridad, defensa y contradicción,
en un ámbito de respeto al ordenamiento jurídico y como sinónimo de participación y debate entre
interesados y administración, en procura de decisiones administrativas sustanciales y respetuosas de los
derechos fundamentales, es reciente en el orden jurídico: prácticamente se relaciona con la evolución
del Estado de derecho, que tiene como punto de partida el Código austriaco de los procedimientos
administrativos de 1925[625] y no propiamente la conceptualización clásica francesa en relación con
el concepto de acto administrativo de contenido individual626.
79. Con anterioridad a 1925, incluso ya en marcha el Estado constitucional, resultaba extraño y
exótico referirse al procedimiento administrativo como presupuesto inevitable del acto administrativo
de contenido individual627, en cuanto pugnaba con las concepciones clásicas del ejercicio de la función
* Capítulo revisado por la profesora maría juliana santaella cuberos.
625 heinz schäffer. “El procedimiento administrativo en Austria. Origen, desarrollo, situación actual y efectos expansivos
en la codificación austriaca de 1925”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, n.º 9, Madrid, 25, pp. 2
a 2: “… Austria en 1925, tras muchos años de trabajos preliminares y con aprovechamiento de cincuenta años de
jurisprudencia continuada del Tribunal Contencioso-Administrativo Superior, efectuó una codificación de su Derecho
procedimental administrativo, que marcaría en Europa nuevas perspectivas en lo que se refiere a las acciones judiciales.
Esta codificación ha sido, sobre todo, una vía para su claridad, concisión y caracterización interna, y posteriormente
también se ha convertido en modelo para diferentes países. Ello tenía en 1925 el sentido, y también el efecto práctico,
de una unificación y simplificación radical del proceso administrativo, es decir, también en aquel tiempo se procedía
bajo la regla de reducir la proliferación normativa, lo que llevaría a un estatuto jurídico transparente y consolidado
de cada uno de los procedimientos. Asimismo, cada cuestión jurídica concerniente a las partes quedaba sujeta a una
verificación de control y a una garantía legal a través de la Jurisdicción contencioso-administrativa…”.
626 Al respecto cfr. nuestro trabajo “Carácter colectivo de las licencias urbanísticas bajo los presupuestos del Estado social
y democrático de derecho. La ruptura del individualismo clásico en el procedimiento y la decisión administrativa
urbanística”, Revista Digital de Derecho Administrativo, n.º 2, 29, Bogotá, Universidad Externado de Colombia. En
cuanto al origen del Derecho administrativo y sus razones económicas cfr. andreas von tuhr. Derecho civil, vol. i,
Buenos Aires, Depalma, 196, pp. 7 y ss.; michael e. tigar y madeleine r. levy. O direito e a ascensão do capita-
lismo, Rio de Janeiro, Zahar, 1977, pp. 185 y ss.
627 juan alfonso santamaría pastor. La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, Madrid, Instituto de
Estudios Administrativos, 1975, pp. 22 y 22. Los procedimientos administrativos corresponden a una evolución
posterior y tardía del concepto de acto administrativo de contenido unilateral, de conformidad con la caracterización
que del mismo se hizo en el incipiente derecho administrativo derivado de las elaboraciones conceptuales de los pri-
meros años de la Revolución Francesa. Sin embargo, en su evolución el concepto, por lo menos en el derecho francés,
al cual se le atribuye su origen, no surgió como un desarrollo estricto del principio de legalidad. La calificación de
actos administrativos aparece como un criterio empírico formalista o especie de denominación global que sirvió a las
autoridades para definir la competencia de los órganos de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, en su formación
se observa una interesante necesidad de tipo procesal y no, como en estricta lógica debió ocurrir, en coherencia con
el pensamiento revolucionario de la época, una primaria sujeción de la administración a la ley, limitativa del poder
absoluto. Paradójicamente esta calificación fue utilizada para identificar todas aquellas decisiones de la administración
que fueron sustraídas del conocimiento de la justicia ordinaria y atribuidas inicialmente –en Francia– a órganos de
la misma administración, y con posterioridad a la justicia especializada de lo contencioso administrativo. Aparece, en
Compendio de derecho administrativo
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administrativa. La administración se ubicaba en posición de superioridad y exorbitancia respecto de
los asociados. Sus pronunciamientos se caracterizaban por la unilateralidad en su formación, ausencia
de controversia, réplica o argumentación de los sujetos pasivos de sus decisiones628.
75. A partir de los aportes del positivismo, y principalmente de la legislación austriaca referen-
ciada629, el viejo concepto de acto administrativo individual o concreto cambió de sentido y posición
dentro de la dogmática del derecho administrativo, pasó de ser la decisión inicial de toda actuación,
o punto impulsor de cualquier actuación y operación de las autoridades administrativas, a consti-
tuirse en el producto final de un procedimiento debido y adecuado a la ley, plenamente garantístico,
en donde, previo debate y participación de los posibles destinatarios del accionar administrativo6,
se adoptó una decisión creadora, modificadora, transformadora en alguna forma del ordenamiento
jurídico específicamente aplicable al interesado, o como el moderno constitucionalismo lo acepta,
también al conjunto de interesados o colectividad en general, cuando pueda ser objeto de una decisión
administrativa que aborde de alguna maneras sus derechos subjetivos, al igual que los colectivos. La
decisión así vista, como efecto de un procedimiento, puede abordar derechos subjetivos y colectivos.
751. No se puede perder de vista, dentro de una concepción moderna de la institución, es decir, la
vinculada a un Estado constitucional y social de derecho, que el acto administrativo no puede seguir
entendiéndose como una creación espontánea y aislada, simple resultado del ejercicio arbitrario o
consecuencia, como un criterio de delimitación negativa de competencias de los tribunales ordinarios en lo referente al
conocimiento de los litigios de la administración, en virtud de la profunda desconfianza de los revolucionarios frente
a esa justicia. Con tales razonamientos la figura se acercaba más al principio de la separación de poderes que al de la
legalidad. La naturaleza del acto administrativo en sentido sustancial, como desarrollo directo y principal del principio
de legalidad, se consolidó en Francia muchos años después del acceso al poder de los revolucionarios.
628 eduardo garcía de enterría. La lengua de los derechos…, cit., p. 182, destaca cómo desde el mismo momento de
su surgimiento la administración pública adquirió una preponderancia inusitada, producto, entre otras cosas, de su
auge durante los últimos años del absolutismo y de la idea de los revolucionarios franceses de imponerse y consolidar
el proceso histórico iniciado: “… como consecuencia de la revolución, la Administración experimentó un desarrollo
espectacular, que la llevó a una posición más fuerte que la que caracterizó a la administración del príncipe absoluto…”.
629 alejandro nieto. “El procedimiento administrativo en la doctrina y legislación alemanas”, raP, n.º 2, Madrid, mayo-
agosto de 196, p. 76. Austria fue el primer país europeo que estableció un régimen sistemático de procedimientos
administrativos a través de la Ley del 21 de julio de 1925 sobre procedimientos administrativos generales, fruto de
las influencias jurídico positivistas kelsenianas. La influencia austriaca se dejó ver en las posteriores legislaciones en
Polonia en 1926 y en Checoslovaquia y Yugoslavia en 1928. Cfr. eloísa carbonell porras y josé luis muga mu-
ñoz. “Los procedimientos administrativos en Estados Unidos”, en Agencias y procedimiento administrativo en Estados
Unidos de América, Madrid, Marcial Pons, 1996, pp. 5 y ss. La influencia de la legislación austriaca en materia de
procedimientos administrativos es evidente en el ordenamiento administrativo norteamericano: en 196 el Congreso
expidió la Federal Administrative Procedure Act –apa–, aplicable a las agencias administrativas federales. Por su parte,
las agencias estatales poseen sus propias leyes de procedimientos administrativos emanadas de un modelo general
(Model State Administrative Procedure Act) aprobado por la American Bar Association y la National Conference of
Commissioners of Uniform State Laws. Para aldo sandulli. “Il procedimento”, en Trattato di diritto amministrativo,
Milano, Giuffrè, 2, pp. 928 y ss., la introducción del procedimiento destinado al ejercicio de los poderes públicos
ha significado un alto desarrollo en el proceso de civilización de las relaciones entre los ciudadanos y la administración
pública en cuanto significa abandonar el carácter absoluto del ejercicio del poder. En ese contexto, sostiene sandulli,
el procedimiento no solo representa la forma sino también la sustancia de la función administrativa.
6 adolf merKl. Teoría general del Derecho administrativo, Granada, Comares, 2, pp. 28.
El procedimiento administrativo de formación de las decisiones administrativas
prepotente de la fuerza, o de sus atribuciones, por parte de los órganos administrativos, sino, por el
contrario, como producto de un poder público aconductado y sometido al derecho, ejercido a través
de unos procedimientos garantísticos previamente definidos. Por este sendero doctrinal el acto ad-
ministrativo, particular, en la hora actual del derecho administrativo, se reconduce como el producto
final del debate, la controversia y la participación61.
752. De esa manera se acepta para el derecho administrativo, en especial para la actividad de las
autoridades que ejerzan funciones administrativas, la necesidad de incorporar, para el cabal cumpli-
miento de los preceptos, principios y valores del ordenamiento jurídico, un elemento adicional que
consolida la seguridad jurídica en la actividad administrativa: se trata del proceso, institución desa-
rrollada para el ejercicio de otras actividades estatales, como la judicial, y que no puede ser extraña
para el eficaz encauzamiento y organización de la actividad administrativa como instrumento garante
del Estado social de derecho para los asociados62.
75. En ese sentido, en tratándose del ejercicio de la función administrativa, la doctrina plantea la
necesidad de la presencia previa del sujeto pasivo de futuras decisiones como un presupuesto indis-
pensable para la defensa de sus intereses frente a las autoridades, para lo cual se hace indispensable
consolidar el principio de legalidad y acatamiento del orden jurídico por parte de las autoridades a
través de procedimientos verdaderamente garantísticos y participativos. En consecuencia, la admi-
nistración abandona cualquier plano de arbitrariedad y de ejercicio de poder unilateral para colocarse
en posición garantística, admitiendo que por su naturaleza las personas que se le relacionen tienen
derechos que pueden reclamar ante ella, y que por lo tanto su participación y contradicción resulta
vital para la consolidación de instituciones verdaderamente democráticas.
75. Ya no es un particular indefenso el que la administración va a tener en frente, en las relaciones
jurídicas, sino un particular bien armado con muchos derechos legales y con muchos mecanismos
jurídicos para garantizar esos derechos y controlar cualquier actitud que signifique la desmejora de
esas garantías6-6.
61 margarita beladiez rojo. Validez y eficacia de los actos administrativos, Madrid, Marcial Pons, 199, pp. 118 y ss.
62 allan r. brewer-carías. El Derecho administrativo y la Ley orgánica de procedimientos administrativos, Colección Estu-
dios Jurídicos, n.º 16, Caracas, Jurídica Venezolana, 1992, p. 1. Durante los primeros años del Estado institucionalizado,
el ejercicio de la función administrativa se incorporaba en una especie de oscurantismo que negaba a las personas que
pudieren resultar individualmente afectadas con las decisiones de la administración cualquier posibilidad de discusión
previa. La administración se había hecho depositaria de todos los poderes, potestades y derechos, quedando el particular
simplemente en situación de deber, sujeción y subordinación, sin tener realmente derechos ni disponer de mecanismos para
exigirlos. La reacción del Estado de derecho frente a esas concepciones, que implicaban una prolongación de la ideología
de injustificable poder público en el ejercicio de la función administrativa, no tardó en consolidarse en la doctrina y en el
pensamiento jurídico de quienes depuraban a la luz de los preceptos democráticos y hallaban en su esencia la necesidad
permanente de garantizar los derechos ciudadanos en cada una de las manifestaciones del poder.
6 allan r. brewer-carías. Instituciones políticas y constitucionales, t. vii, San Cristobal, Universidad Católica del Táchira
y Caracas, Edit. Jurídica Venezolana, 1977, p. 1.
6 sabino cassese. Las bases del Derecho administrativo, Madrid, map, 199, p. 27: “El procedimiento resulta importante
en cuanto establece límites a la actividad administrativa…”. Como sostiene cassese, “… la ciencia jurídico admi-
nistrativa venía ignorando este aspecto fundamental del proceso, interesándose sólo por los actos finales y no por los
aspectos anteriores a las decisiones administrativas, quizás un poco influenciada por las elaboraciones iusprivatistas,
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