Las víctimas y la responsabilidad del estado
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Páginas | 741-832 |
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introdccin. a responsaiidad de estado
en e conteto de a ase constitciona
de estado socia y democrtico de derecho
1919. La cláusula constitucional de la responsabilidad del Estado que se consagra en la Car ta Política
colombiana de 1991 viene a reflejar, sin duda alguna, la consolidación del modelo de Estado social de
derecho, y la superación de la idea de la irresponsabilidad de la administración pública. Se trata
de afirmar los presupuestos en los que se sustenta el Estado moderno, donde la primacía no se cir-
cunscribe al respeto de los derechos, bienes e intereses consagrados en las cartas constitucionales,
sino que se desdobla de tal manera que implica, también, su reconocimiento, medidas y objeto de
protección de las normas de derecho internacional de los derechos humanos y del derecho interna-
cional humanitario, con lo que el ámbito de indagación de la responsabilidad se ha venido ampliando
de tal manera que permita lograr un verdadero “garantismo constitucional”.
192. De acuerdo con esos presupuestos, las consideraciones clásicas que sustentaban la res-
ponsabilidad del Estado en razones de interés subjetivo individualista ya no son las mismas bajo
las condiciones y parámetros del Estado social y democrático de derecho, frente a las decisiones y
operaciones administrativas, esto, en el entendido de que constituyen presupuestos insoslayables de
la concepción social y democrática del Estado, que irradian y permean al derecho administrativo.
1921. Se trata de un problema complejo en el análisis e interpretación de los fenómenos que em-
bargan las concepciones clásicas del derecho, en especial el de la responsabilidad del Estado, soportado
durante muchos años en pilares estrictamente individualistas, pero que ante factores y circunstancias
vivenciales de la sociedad misma, nos vemos avocados a reconstruir su entendimiento bajo conside-
raciones colectivas que van más allá de las simples elaboraciones y apreciaciones jurídicas de estricta
estirpe subjetiva, reconociendo intereses y derechos indiscutibles en la comunidad. Situación esta
que se advierte de manera irrefutable en materia urbanística y territorial al penetrar las intimidades
fácticas, y las consecuentes propuestas jurídicas que surgen en relación con la responsabilidad que le
pueda corresponder a todas y cada una de las entidades públicas estatales y particulares comprome-
tidas en la dinámica urbanística y territorial, en relación con las cuales adicionalmente el legislador y
las autoridades con competencia normativa han elaborado extensos regímenes de normas principios
y reglas que determinan de manera concreta muchas de sus decisiones, actuaciones y operaciones.
1922. Resulta difícil a esta altura de la evolución de nuestras instituciones seguir considerando la
responsabilidad del Estado como un fenómeno de estructura y materia exclusivamente individualista,
ausente de contextura constitucional, cuando la realidad nos muestra que no se mide tan solo en la
esfera de los intereses individuales, sino que puede comprender de manera activa a la comunidad en
general, creando nuevas condiciones y afectaciones en cada uno de los miembros de la sociedad, e
incluso en el mismo grupo social.
192. El modelo constitucional de Estado social y democrático de derecho nos determina un camino
sustancial diferente ante esa problemática conceptual de la responsabilidad del Estado. Sin desconocer
* Capítulo revisado por la profesora maría juliana santaella cuberos, y elaborado con la colaboración del profesor
andrés briceño cháves.
Compendio de derecho administrativo
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el papel del individuo, sus derechos e intereses (por lo tanto sujeto posible de daños antijurídicos), el
ordenamiento constitucional establece para el derecho de la responsabilidad del Estado una base de
sustento que retoma y enaltece a la sociedad como un cuerpo material actuante y doliente con inte-
reses y derechos comunes, en todo aquello que nos comprende y compromete colectivamente, por lo
tanto, igualmente potencial destinatario de daños antijurídicos imputables a la administración pública.
192. Derechos e intereses que devienen de la evolución sustancial de los derechos fundamentales,
del reconocimiento al colectivo, esto es, a la generalidad de la población propiamente dicha, de titu-
laridades jurídicas, de verdaderos derechos humanos en su conjunto, esto es, derechos que van más
allá de las conquistas históricas individualistas de los derechos civiles y políticos, y que se plantean
como la superación al reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, y respuesta
a los raudos y profundos cambios de la dinámica social y de las relaciones de la comunidad, y sobre
todo, a las necesidades vitales del conglomerado.
1925. Conforme a lo expuesto, son varios los escenarios materiales en los cuales las acciones y
omisiones de los agentes públicos o de los privados que cumplan funciones administrativas, pueden
de alguna manera configurar hipótesis de daños antijurídicos y consecuentemente generar imputación
de responsabilidad a las administraciones públicas.
I. estrctra de a responsaiidad de estado
a a z de artco 9 constitciona. dao
antijrdico. imptacin. reparacin integra
1926. En los términos del artículo 9 constitucional el Estado responderá patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
En ese sentido la cláusula constitucional de la responsabilidad extracontractual del Estado158 tiene
como fundamento la determinación de un daño antijurídico producido u ocasionado a un administrado,
y la imputación del mismo a la administración pública1581 tanto por la acción, como por la omisión
158 Corte Constitucional. Sentencia C-86 de 2; cfr. también Corte Constitucional. Sentencia C-7 de 2:
“[…] . Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre
la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en
especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada –en especial en el ar-
tículo 16– los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo
extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen
de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad
patrimonial del Estado”.
1581 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-619 y C-918 de 22. Conforme a lo establecido en el artículo 9 de la Carta
Política “… los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al Estado son: a) el daño antijurídico y
b) la imputabilidad del Estado”; cfr. Sentencia del 21 de octubre de 1999, exps. 198-116. Es, pues “menester,
que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita
encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la impu-
tatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”; cfr. Sentencia del 1 de julio de 199. En el precedente jurisprudencial
constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta
que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte,
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Las víctimas y la responsabilidad del Estado
(omisión propiamente dicha o inactividad) de un deber normativo1582. Luego en su construcción
inicial, el régimen de responsabilidad considera tres elementos básicos: a. El daño antijurídico; b. El
juicio de imputación, y c. La reparación integral. Tales elementos son el mínimum, el sustrato básico y
esencial para encaminarse en la consideración de la responsabilidad158. Y es a esos tres elementos
a los que cabe llevar la valoración de la actividad administrativa en materia urbanística y territorial.
A. e dao antijrdico
1. a nocin de dao en s sentido genera
1927. El daño ha de entenderse como la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente
tutelado de una persona. Sin embargo, el daño objeto de la reparación solo es aquel que reviste la
característica de ser antijurídico. En ese sentido el daño solo adquiere el carácter de antijurídico y,
en consecuencia, es indemnizable si cumple una serie de requisitos como son: ser personal, cierto y
directo. Tal como lo explica Mazeaud es
… un principio fundamental del derecho francés, aun cuando no esté formulado en ningún texto legal,
que, para proceder judicialmente, hay que tener un interés: “donde no hay interés, no hay acción”. Una
vez establecido el principio, ha surgido el esfuerzo para calificar ese interés que es necesario para dirigirse
a los tribunales: debe ser cierto, debe ser personal. Pero se agrega: debe ser “legítimo y jurídicamente
protegido” […]158.
[1928]. Ahora bien, los elementos constitutivos del daño son: (1) la certeza; (2) el carácter personal, y ()
su carácter directo. Las doctrinas colombiana y francesa han planteado el la certeza como elemento cons-
esta responsabilidad se configura ‘siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable
a la acción u omisión de un ente público’”.
1582 adolf merKl. Teoría general del derecho administrativo, México, Edinal, 1975, pp. 212 y 21 : “Toda acción admi-
nistrativa concreta, si quiere tenerse la certeza de que realmente se trata de una acción administrativa, deberá ser
examinada desde el punto de vista de su relación con el orden jurídico. Sólo en la medida en que pueda ser referida a
un precepto jurídico o, partiendo del precepto jurídico, se pueda derivar de él, se manifiesta esa acción como función
jurídica, como aplicación del derecho y, debido a la circunstancia de que ese precepto jurídico tiene que ser aplicado
por un órgano administrativo, se muestra como acción administrativa. Si una acción que pretende presentarse como
acción administrativa no puede ser legitimada por un precepto jurídico que prevé semejante acción, no podrá ser
comprendida como acción del Estado”.
158 fernando garrido falla. “La constitucio nalización de la responsabilidad patrimonial del Estado”, Revista de
Administración Pública, n.º 119, mayo-agosto de 1989 pp. 1-11. La “teoría de la responsabilidad patrimonial de
la Administración surge como consecuencia de la actividad administrativa ilícita […] ausencia de una obligación
legal, por parte del dañado, de soportar el daño. Dicho de otra forma: la actividad lícita de la Administración se
corresponde con la obligación del administrado de soportar dicha actividad justificada por el interés público que se
satisface, pero que determina el nacimiento de un derecho a reclamar indemnización por parte del perjudicado”.
158 henry mazeaud. Lecciones de derecho civil. Parte primera. Introducción al estudio del derecho privado, derecho objetivo
y derechos subjetivos, luis alcalá-zamora y castillo (trad.), Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América,
1959, p. 51.
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