Sentencia de Tutela nº 073/22 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2022

1. La señora L.S.F.D. y los señores H.G.F.D. y J.F.R. señalaron que desde el año 2013 trabajaban como vendedores informales de ayacos en la ciudad de Bucaramanga. Específicamente, manifestaron que desempeñaban sus labores en la Calle 56 entre la Carrera 17C y la Carrera 15,[2] al lado de un parqueadero y en un andén “bastante ancho que permite el flujo de PEATONES sin ningún obstáculo”,[3] en jornadas de 4:00 p.m. a 10:00 p.m. R. que con la venta de ayacos sufragan los gastos de sus respectivos hogares, debido a que no cuentan con otros ingresos económicos.

2. Estas tres personas señalaron que desde el 1 de abril de 2021, funcionarios de la Secretaría de Gobierno del Municipio de B. no les permiten trabajar en su sitio habitual, debido a que impiden la libre locomoción de los transeúntes. Comentaron que, al parecer, ello sucedió por solicitud del Centro Comercial San Andresito La Isla,[4] que se encuentra ubicado al frente del parqueadero, pasando la calle. Agregaron que en el Centro de Bucaramanga[5] hay otros vendedores informales a quienes sí se les permite desempeñar sus labores.

3. Expusieron que, debido a lo anterior, tuvieron que trasladarse a otro sector (Carrera 17C con Calle 56, al lado de una “bomba de venta de combustibles”), en donde el andén es reducido[6] y les dificulta realizar las ventas de su producto, además que solo les permiten trabajar hasta las 7:00 p.m.

4. En razón de lo expuesto, el 4 de mayo de 2021 la señora L.S.F.D. y los señores H.G.F.D. y J.F.R. presentaron acción de tutela contra la Alcaldía Municipal y la Secretaría de Gobierno de B. por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo y a la confianza legítima, y solicitaron que se ordene a esas entidades que les permitan seguir trabajando en el que era su sitio habitual, hasta que la Alcaldía determine el lugar donde puedan laborar garantizándoseles el flujo de ventas.

5. La acción de tutela fue repartida el 4 de mayo de 2021 al Juzgado Veintisiete Civil Municipal de B. que, mediante auto de esa misma fecha, resolvió avocar conocimiento y correr traslado a la Alcaldía de Bucaramanga -Secretaría de Gobierno de Bucaramanga- para que se pronunciara acerca de los hechos y las pretensiones.

6. El Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público del Municipio de B. solicitó que lo desvinculara por falta de legitimación por pasiva, toda vez que de los hechos narrados por los accionantes “no se avienen a un comportamiento que, por acción u omisión, pueda imputarse al Departamento (…)”, y porque no cuenta con atribuciones o calidades para dar solución de fondo a lo requerido. Por otra parte, sostuvo que las actuaciones adelantadas por la Secretaría del Interior o por la Policía Nacional encaminadas a proteger y preservar el espacio público obedecen al ejercicio de las facultades y competencias que les asigna el ordenamiento jurídico (v.gr. Artículo 87 de la Ley 1801 de 2016), y agregó que “de la mano con las disposiciones contenidas en el Plan de Desarrollo Municipal, se ofrecen alternativas de ocupación regulada del Espacio, a través de la oferta institucional disponible en el Municipio, a quienes cumplan con el perfil requerido de acuerdo con la normatividad vigente.” De otro lado, señaló que los accionantes manipulan alimentos “sin los protocolos de bioseguridad o sin cumplir las condiciones fitosanitarias que impone esa actividad que pueden llegar a vulnerar y menoscabar los derechos de los ciudadanos, la convivencia pacífica y la tranquilidad y salubridad públicas.”

7. El Secretario del Interior del Municipio de B. también solicitó su desvinculación. Al respecto, sostuvo que “en atención a las solicitudes y requerimientos que realiza tanto ciudadanía como autoridades, la Secretaría (…) en el marco de sus competencias, viene adelantando mediante trabajo coordinado con la Policía Metropolitana de Bucaramanga – MEBUC, acciones de recuperación de espacio público en los términos previstos en la Ley 1801 del 29 de julio de 2016 (…).” En particular, destacó que dicha norma establece en su Artículo 140 -numeral 6- que no pueden realizarse comportamientos consistentes en “[p]romover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente (…).” (Subrayas del interviniente). Por otro lado, destacó que “el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DAPEP, cuenta con una oferta institucional con las alternativas a la ocupación irregular del espacio público de la ciudad, para quienes cumplan con el perfil requerido de acuerdo a la normatividad vigente.”

8. A través de Auto de 12 de mayo de 2021, el Juzgado de primera instancia vinculó a la Policía Metropolitana de Bucaramanga para que, de considerarlo necesario, rindiera un informe y ejerciera su derecho de defensa.

9. El 13 de mayo de 2021, el Comandante de Estación de Policía Sur presentó un escrito en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela respecto de la Policía Metropolitana de B., por cuanto lo argüido por los accionantes es de resorte de las autoridades administrativas competentes en materia de espacio público. Agregó que no se ha impuesto ninguna orden de comparendo ni se han aplicado medidas correctivas a los accionantes. Por otra parte, manifestó que “por medio de una patrulla del sector objeto de la presente acción tuitiva, se adelantan las actividades de policía propias de la naturaleza preventiva y acompañamiento a las autoridades administrativas y/o policivas competentes, en el caso concreto, en materia de espacio público (…). Razón por la cual, la Estación de Policía Sur dentro de la competencia constitucional y legal conferida, realizó un procedimiento acorde con la función preventiva propia de [su] naturaleza institucional, sin que resultaran vulnerados los derechos fundamentales de la parte actora (…).”

10. El 14 de mayo de 2021, el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de B. negó la acción de tutela, tras considerar que (i) no se vulneró el principio de confianza legítima toda vez que los accionantes no allegaron prueba sumaria de que trabajaran vendiendo ayacos desde el año 2013 en la Calle 56 entre Carrera 17C y Carrera 15 de 4:00 p.m. a 10 p.m., y además “decidieron empezar a vender alimentos sin autorización alguna”; (ii) los accionantes podían acceder a la oferta institucional relacionada con las alternativas a la ocupación del espacio público; y (iii) aquellos se encontraban ejerciendo su actividad en otro punto de la ciudad. En particular, el Juzgado destacó que “[l]a ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución Nacional, en la medida que el espacio común, por ser un derecho de carácter colectivo prima o prevalece frente al derecho individual que pueda tener una persona a hacer uso de él, para ejercer actividades comerciales que le permitan obtener ingresos y así garantizar su subsistencia.”

11. La decisión fue impugnada por los accionantes, quienes sostuvieron que si bien era cierto que empezaron a vender alimentos sin autorización, ello se debía que el Municipio de B. “no expide ningún carné que le permita a los Vendedores Informales trabajar en el Espacio Público (…).” Por otra parte, adujeron que las autoridades vulneran el principio de confianza legítima, “tal como lo ha señalado la corte Constitucional en Sentencia SU-360 de 1999, Sentencia de Tutela T-231 de 2014, T-424-17”, al prohibirles de forma intempestiva continuar trabajando como vendedores de ayacos en su habitual sitio de trabajo, en donde laboraban desde hace nueve años.[7] Reiteraron que el lugar a donde se trasladaron tiene menos espacio, lo que les impide realizar ventas ya que “las personas pasan y no nos pueden comprar los AYACOS, por falta de Espacio y corren riesgo al ser atropellados por alguna motocicleta o algún vehículo.” Adicionalmente, señalaron que su derecho a la igualdad es vulnerado en tanto a otros vendedores informales de ayacos sí les permiten “trabajar en la CALLE 56 entre la CARRERA 17 C Y CARRERA 15 (…).”

12. De otro lado, sostuvieron que las secretarías del Interior y de “Espacio Público” tienen pleno conocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, toda vez que en la Sentencia T-231 de 2014 fue resuelta una tutela en la que el Municipio de B. fue accionado. Respecto de la oferta de programas institucionales, destacaron que estos solo estaban disponibles para los vendedores informales censados (barrios Real de Minas, Centro y Cabecera del Llano), entre los que no se incluían los que trabajaban en el barrio R..

13. La sentencia de tutela de primera instancia fue confirmada el 4 de junio de 2021 por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de B.. Este reiteró que no se encontraba acreditado que los tutelantes ejerzan la actividad informal que manifestaron desarrollar, ni actitudes de la administración municipal que hubiera generado en ellos “la íntima convicción de que la venta informal de alimentos ocupando el espacio público, era una actividad jurídicamente aceptada y no susceptible de reproche alguno por parte de las autoridades.”[8] Adicionalmente, señaló que los accionantes se encuentran ejerciendo su actividad informal “en un sector aledaño a aquel en donde la desempeñaban inicialmente, aunque exponiendo inconvenientes de carácter logístico por lo exiguo del espacio donde se ubican, no obstante, nada se señala en cuanto al hecho de que no estén percibiendo ingresos económicos.”

14. W.G.A.G. (de 43 años de edad) manifestó que tenía un puesto de venta (de relojes, bolsos, billeteras y otros artículos), ubicado en la Carrera 3 con calles 34 y 35 en la ciudad de Montería (Córdoba), y que lo que recibe de esa actividad constituye su única fuente de ingresos.[9]

15. Informó que el 3 de noviembre de 2020[10] radicó un derecho de petición ante la Alcaldía de Montería solicitando un módulo,[11] pero que aquella fue negada el 30 de noviembre de 2020[12] por ser un vendedor informal semiestacionario.[13] (Cfr. Art. 3 de la Ley 1988 de 2019).[14]

16. Indicó que a inicio de 2021[15] funcionarios de la Alcaldía “pasaron de puesto en puesto” informando a todos los vendedores informales semiestacionarios que a partir del 18 de enero de 2021 tenían que ubicarse en la Calle 35, y que “los que desobedecieran se [debían] atener a las consecuencias”, medida que, señaló, no fue concertada ni socializada.

17. Expresó que “evitando problemas con los funcionarios de la alcaldía, obedeció, y como pudo se ubicó en la calle 35 con 3, casi en la esquina, pues allí no hay espacio suficiente para tanto comerciante informal semiestacionario.” Agregó que, como consecuencia de ese traslado, sus ingresos se redujeron,[16] y que dada la insuficiencia de espacio[17] para todos los vendedores informales, no podían cumplir el distanciamiento social ordenado por el Gobierno nacional para efecto de mitigar el contagio de Covid-19, lo que ponía en riesgo su salud y su vida.

18. A través de apoderado judicial, el 29 de enero de 2021 W.G.A.G. presentó acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Montería, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, al trabajo, al mínimo vital, a la igualdad y el debido proceso. Solicitó que, en consecuencia, se ordene a la accionada que lo reinstale en la Carrera 3 con calles 34 y 35 hasta que haya una reubicación concertada y definitiva. Esto también lo pidió como medida provisional.

19. La acción de tutela fue repartida el 29 de enero de 2021 al Juzgado Tercero Civil Municipal de Montería que, a través de auto de esa misma fecha resolvió -entre otras cosas- admitir la acción de tutela, negar la medida provisional[18] y correr traslado a la Alcaldía, a quien requirió además para que enviara algunos documentos.[19]

20. El 1 de febrero de 2021, el Secretario de Gobierno de la Alcaldía de Montería señaló que el accionante no aparecía registrado en los censos que reposan en los archivos de la Secretaría.[20] Además, sostuvo que no se venían realizando censos porque se estaba dando continuidad a los proyectos que la administración anterior no alcanzó a ejecutar en su totalidad, por lo que el accionante debía esperar el inicio de un nuevo proyecto de reubicación de vendedores informales. Agregó que “[n]o existe política pública municipal tendientes (sic) prevenir o mitigar los efectos nocivos de la recuperación del espacio público”, razón por la que la Alcaldía estaba adelantando acciones con los vendedores informales semiestacionarios por medio de mesas de trabajo para definir una hoja de ruta y mejorar su condiciones y garantizar el derecho al trabajo. Ligado a esto, mencionó que solo han reubicado a los vendedores informales estacionarios, por ser quienes ocupan el espacio público de manera permanente y no transitoria, razón por la que esas medidas no han sido implementadas con los vendedores semiestacionarios.

21. El 12 de febrero de 2021, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Montería negó la acción de tutela. En primer lugar, señaló que no podía perderse de vista que la preservación y la conservación del espacio público es un deber imperativo de las distintas autoridades, y que aunque los vendedores informales son sujetos de especial protección constitucional (Cfr. Sentencia T-386 de 2013), no evidenciaba una vulneración de los derechos fundamentales del accionante en tanto no fue desalojado del todo y seguía recibiendo ingresos económicos (aunque estos se redujeran, lo que era normal debido a las medidas de bioseguridad y restricciones a la movilidad de los ciudadanos), por cuanto la administración municipal solo había dado una orden de traslado de los vendedores semiestacionarios ubicados en la carrera 3 con calles 34 y 35 (i.e. el traslado se produjo a menos de dos calles). El Juzgado destacó que tampoco observaba “la causación de un perjuicio irremediable real, cierto e inminente”, aunado a que la Alcaldía venía adelantando mesas de trabajo para establecer una hoja de ruta y mejorar las condiciones de trabajo de los vendedores informales semiestacionarios. Sin perjuicio de lo anterior, conminó a la accionada para que realizara una nueva mesa de trabajo con los vendedores informales semiestacionarios sobre la distribución del espacio público, las medidas de distanciamiento y el diseño de metodologías, políticas y escenarios para mitigar el contagio de Covid-19, “todo ello en coordinación con la Secretaria de Desarrollo de la Salud Departamental, y en el marco de la garantía del derecho a la salud.”

22. La anterior decisión fue impugnada por el apoderado del accionante, quien cuestionó, entre otras cosas, el hecho de que el Juzgado de primera instancia supusiera que la reducción en las ventas tuviera explicación en la pandemia, ya que esta comenzó mucho antes del traslado del señor W.G.A.G. (el 18 de enero de 2021), momento a partir del cual se afectaron sus ingresos.

23. El 17 de marzo de 2021, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Montería confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, respecto a la improcedencia de la reubicación en el puesto de trabajo, y tuteló los derechos fundamentales a la vida y a la salud del accionante, por lo que ordenó a la Alcaldía Municipal de Montería que procediera “a realizar las acciones necesarias, para la distribución del espacio público y medidas de distanciamiento en la zona donde el accionante ejerce el comercio informal (calle 35 con carrera 3), así como, el diseño de metodologías, políticas y escenarios encaminados a mitigar los factores de riesgo a los cuales están expuestos dichos vendedores por posibles contagios de COVID-19, cumpliendo con los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control del Coronavirus.”

24. En sus consideraciones, el Juzgado comenzó por señalar que había una inconsistencia sobre la ubicación en la que desempeñaba sus labores, “pues a folio 32 del escrito de demanda se observa un certificado de fecha 07 de octubre de 2020, en donde los señores Y.A., E.D., E.C., J.D. y J.L., certifican que el accionante viene desempañando sus funciones como comerciante en la calle 35 con carreras 2 y 3, desde hace 15 años, asistiéndole la razón al A quo al manifestar que la reubicación del mismo fue de bajo impacto teniendo en cuenta que el desplazamiento efectuado fue de corta trayectoria.”[21] Adicionalmente, resaltó que en su respuesta a la acción de tutela, la Alcaldía de Montería adjuntó el registro de asistencia a una mesa de trabajo celebrada el 26 de noviembre de 2020, en donde se concertaría la reubicación de los vendedores informales, y allí aparecía el nombre del accionante, “pudiéndose entender que fue discutido con antelación el tema relacionado a la reubicación, salvaguardando el principio de confianza legítima del actor (…).” Por otra parte, en lo referente a la protección invocada respecto de los derechos fundamentales a la salud y a la vida, el Juzgado sostuvo que del material probatorio allegado se colegía que, debido al poco espacio y a la cantidad de vendedores informales semiestacionarios ubicados en la Calle 35 con Carrera 3, podían ser propensos a un posible contagio de Covid-19.

25. El 2 de agosto de 2021, los accionantes del expediente T-8.292.660 presentaron un escrito a la Corte Constitucional para que su caso fuera seleccionado. En general, reiteraron varios de los argumentos expuestos en la acción de tutela y en el escrito de impugnación.

26. El 30 de agosto de 2021, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte Constitucional[22] escogió para revisión los expediente de la referencia, acumulándolos por presentar unidad de materia, y los repartió al despacho de la suscrita Magistrada.[23]

27. En virtud del Artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional,[24] mediante Auto de 8 de noviembre de 2021, fue solicitada información a (i) los accionantes del expediente T-8.292.660[25] y a la Alcaldía de B.,[26] y (ii) al accionante del expediente T-8.309.211[27] y a la Alcaldía de Montería.[28]

28. El 11 de noviembre de 2021, el Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público del Municipio de B. presentó un documento a la Corte, pero las respuestas correspondían a las preguntas que se formularon a la Alcaldía Municipal de Montería (accionada en el expediente T-8.309.211). Por tanto, mediante Auto de 16 de noviembre de 2021 se solicitó a la Alcaldía de B. que informara todas y cada una de las cuestiones del Auto de 8 de noviembre de 2021 que le correspondían.

29. El 17 de noviembre de 2021 los accionantes informaron que continúan trabajando en la Calle 56 entre carreras 17C y 15, y que las autoridades municipales a veces los dejan laborar normalmente, pero otras veces les exigen que se trasladen o levanten sus utensilios de trabajo, lo que los mantiene en una situación de zozobra. Por otro lado, L.S.F.D. y J.F.R. señalaron que nunca se les ha hecho una oferta institucional de reubicación por parte de la Alcaldía, mientras que H.G.F. sostuvo que algunos años le ofrecieron reinstalarlo en un Centro Comercial, pero en un local “muy escondido” ubicado debajo de una escalera, que no contaba con servicios públicos y no tenía flujo de clientes.

30. El 18 de noviembre de 2021, el Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público del Municipio de B. respondió que desde octubre de 2020 la administración municipal puso en marcha una nueva caracterización de vendedores informales, pero que en el sector donde están ubicados los accionantes (alrededor del Centro Comercial La isla) “no ha llegado la caracterización por tanto no están incluidos en los censos de vendedores informales.” No obstante, destacó que los accionantes no han solicitado ser incluidos en las caracterizaciones ni que se les tenga en cuenta como trabajadores informales en el espacio público.

31. Por otro lado, explicó que actualmente cuenta con una oferta institucional consistente en programas de reubicación en centros comerciales y plazas de mercado, pero no especificó si los accionantes podían postularse.

32. De otra parte, en relación con las preguntas acerca de si al momento de trasladar a los accionantes les informaron sobre la existencia de algún programa institucional y sobre los criterios que tuvieron en cuenta para reubicarlos, el Director del referido Departamento señaló que el Municipio “en ningún momento ha determinado el traslado de los Accionantes. (…) Los Accionantes están haciendo alusión a una actuación de policía adelantada conforme el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016 (…), el cual establece las condiciones bajo las cuales se debe desarrollar toda actividad comercial, competencias atribuidas a la Policía Nacional, (…) en cuanto a la conservación y preservación del espacio público y así evitar que las conductas y sus consecuencias trasciendan a un problema de carácter judicial e inclusive de carácter penal.”

33. El 16 de noviembre de 2021, el Secretario (e) de Gobierno Municipal de Montería señaló que el accionante no es un vendedor permanente sino semiestacionario (aunque no aparece registrado en los censos de la entidad), y que los procesos de reubicación se han concentrado en los primeros. En particular, destacó que entre 2019 y 2020 el Municipio creó soluciones de reubicación definitiva, pero que en estos momentos no cuenta con proyectos que permitan la postulación del señor A.G.. Por otra parte, indicó que el 18 de marzo de 2021 se realizó una mesa de trabajo -con el acompañamiento de la Personería municipal y un delegado de la Defensoría del Pueblo- con el objetivo de “asignar espacios a vendedores estacionarios y semiestacionarios ubicados en las calles 34 y 35 con carrera 3, donde se concertó una reubicación temporal entre las calles 35 entre las carreras 1 y 4.”[29] Finalmente, refirió que, en cumplimiento de la sentencia de tutela de segunda instancia, se demarcaron las zonas donde se ubican los vendedores semiestacionarios, “las cuales cuentan con un espacio de 2 metros entre cada puesto (…) en aras de mitigar los factores de riesgo a los que están expuestos los vendedores por posibles contagios de COVID-19, además en la zona se instaló un dispensador de agua y jabón para lavado de manos e inspecciones por parte de la secretaria (sic) Municipal de Salud.”

34. El 18 de noviembre de 2021, el accionante, a través de su apoderado, explicó que tiene más de 16 años de ser comerciante informal, y que “actualmente se encuentra en la carrera 3, entre las calles 34 y 35 de la ciudad de Montería.” Dijo, además, que la administración no lo ha incluido en ningún programa institucional y, por el contrario, “quiso reubicarlo en un lugar donde se empeoró su situación económica, como también lo puso en riesgo de contraer covid 19, por lo apretado que estaban entre comerciante y comerciante (90 cm).” De otro lado, manifestó que de su actividad depende su núcleo familiar, especialmente su hija, que “nació con varias deformaciones y padecimientos (…).”

35. A través de Auto de 22 de noviembre de 2021, y con fundamento en el Artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte, se requirió nuevamente al accionante para que informara algunas cuestiones relacionadas con su retorno al sitio de trabajo en el que se encontraba antes del traslado del 18 de enero de 2021.[30]

36. El 2 de diciembre de 2021, el apoderado del accionante informó que (i) el accionante decidió regresar a su lugar de trabajo porque en donde había sido reubicado transitoriamente no contaba con garantías para su salud y su vida, y porque “no vendía lo suficiente para sostenerse él y su familia”; (ii) ese retorno se dio para la fecha de la tutela de primera instancia; y (iii) su permanencia en el referido sector ha sido permitida tácitamente por la Alcaldía (“porque la sentencia de segunda instancia colminó (sic) a la Alcaldía para que respete el distanciamiento social para evitar el contagio de covid 19”), la cual no le ha vuelto a requerir que se traslade, aunque no le ha informado sobre algún programa de reubicación.

37. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer de las decisiones judiciales materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

38. A continuación, la Sala (i) analizará la procedencia de las acciones de tutela. De superarse dicho análisis, (ii) estudiará si en alguno de los casos se configuró la carencia actual de objeto, en razón de la información recibida en sede de revisión. Y (iii) de ser negativa la respuesta a lo anterior, en los dos expedientes, establecerá el problema jurídico y pasará a resolverlo.

39. De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, los requisitos de procedencia son los de (i) legitimación por activa, que consiste en que la acción de tutela puede ser usada por todas las personas cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados, por sí misma o por quien actúe a su nombre;[31] (ii) legitimación por pasiva, según el cual el amparo procede contra las acciones u omisiones de las autoridades públicas y -en ciertos eventos- de particulares;[32] (iii) inmediatez, que conlleva que no pueda transcurrir un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado entre la actuación u omisión y el uso del amparo;[33] y (iv) subsidiariedad, que implica que la acción de tutela resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial disponibles, cuando los mecanismos disponibles no resultan idóneos o eficaces para el caso concreto[34] o, cuando aun siéndolo, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable y se usa como mecanismo transitorio.[35]

40. En particular, tratándose del requisito de subsidiariedad en casos relacionados con el traslado o reubicación de vendedores informales, la Corte ha indicado que aun cuando existan otro medios de defensa judicial, el análisis de procedencia debe flexibilizarse[36] dada su condición de sujetos de especial protección constitucional.[37]

41. Al respecto, en la Sentencia T-424 de 2017[38] la Sala Tercera de Revisión sostuvo que “cuando se trata de solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos adoptados por autoridades administrativas en juicios de policía de restitución de bienes de uso público, la acción de tutela, por regla general, se torna improcedente, debido a la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial.”[39] Sin embargo, precisó que “tal acción constitucional procederá: (i) como mecanismo definitivo, cuando el medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo carezca de idoneidad o eficacia para salvaguardar los derechos del peticionario o; (ii) como mecanismo transitorio de amparo, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.”[40]

42. En el mismo sentido se pronunció la Sala Octava de Revisión en las sentencias T-701 de 2017[41] y T-090 de 2020[42] al advertir que, si bien este tipo de asuntos pueden discutirse en la Jurisdicción Contencioso Administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -donde incluso pueden solicitarse medidas cautelares de urgencia-, estos mecanismos no son eficaces y que su exigencia implicaría imponer una carga desproporcionada a los vendedores informales, quienes no están en capacidad de soportarla debido a que son sujetos de especial protección constitucional. Similares consideraciones fueron plasmadas por la Sala Sexta de Revisión en la Sentencia T-607 de 2015 respecto del medio de control de reparación directa.[43] Así las cosas, la acción de tutela ha sido considerada como “el mecanismo de defensa judicial por excelencia” en este tipo de casos.[44]

43. De conformidad con los cuatro presupuestos de procedencia recién expuestos, la Sala constata que en esta oportunidad las acciones de tutela cumplen esos requisitos, como pasa a explicar -siguiendo el mismo orden en el que fueron enunciados-.

44. En el expediente T-8.292.660 la acción de tutela (i) fue presentada por las tres personas que estiman vulnerados sus derechos fundamentales (la señora L.S.F.D. y los señores H.G.F.D. y J.F.R.); (ii) se dirige contra la Alcaldía Municipal y la Secretaría de Gobierno de Bucaramanga, así como contra la Policía Metropolitana de Bucaramanga (vinculada durante el trámite de primera instancia), autoridades públicas a las que los accionantes señalan de desconocer sus derechos; (iii) fue instaurada de manera oportuna (4 de mayo de 2021), ya que la presunta conducta vulneradora data del 1 de abril de 2021, transcurriendo cerca de un mes entre las dos fechas; y (iv) es el mecanismo principal de defensa, dada la ineficacia de otros mecanismos judiciales.

45. Al respecto, es necesario resaltar que el Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público del Municipio de B. señaló, en sede de revisión, que el Municipio “en ningún momento ha determinado el traslado de los Accionantes”, por lo que de esta respuesta no puede inferirse la existencia de un acto administrativo en el que se hubiera determinado el traslado de vendedores informales y que pueda ser atacado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa por parte de los accionantes.

46. Por otra parte, al responder el requerimiento realizado en primera instancia, el Secretario del Interior del Municipio de B. sostuvo que venía adelantando, “mediante trabajo coordinado con la Policía Metropolitana de Bucaramanga – MEBUC, acciones de recuperación de espacio público en los términos previstos en la Ley 1801 del 29 de julio de 2016.” Como se determinó en la citada Sentencia T-424 de 2017, cuando se controviertan “actos administrativos adoptados por autoridades administrativas en juicios de policía de restitución de bienes de uso público” si bien existe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, este mecanismo debe ser analizado en el caso concreto en cuanto a su idoneidad y eficacia. En la situación de los accionantes, según la respuesta del Secretario del Interior, tampoco se deriva la existencia de un acto administrativo proferido por esa entidad que hubiera ordenado su traslado. Adicionalmente, dado que los accionantes cuestionan las medidas correccionales de policía (con las que no se les permite continuar vendiendo en su ubicación habitual), aquellos tendrían que acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,[45] pero ello implicaría imponerles una carga desproporcionada -como se sostuvo en las citadas sentencias T-701 de 2017 y T-090 de 2020- por cuanto son sujetos de especial protección constitucional. Esto, ya que se trata de personas que pertenecen a un grupo considerado vulnerable (vendedores informales) y se encuentran en precarias condiciones económicas[46] y laborales, de las cuales dependen para su sustento y el de sus familias.

47. Por su parte, en el expediente T-8.309.211 la acción de tutela (i) fue instaurada a través del apoderado judicial del señor W.G.A.G. (en el expediente se encuentra el correspondiente poder especial[47]), quien estima afectados sus derechos fundamentales; (ii) fue presentada contra la Alcaldía Municipal de Montería, entidad que, según el accionante, es la responsable de vulnerar sus derechos fundamentales; (iii) fue radicada el 29 de enero de 2021, once días después de que tuviera que trasladarse de su sitio habitual de trabajo; y (iv) aunque se adoptó un acto administrativo verbal (con el que se comunicó a los vendedores que a partir del 18 de enero de 2021 no podrían ubicarse en su sitio habitual de trabajo) que sería susceptible de control en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esto implicaría imponer una carga desproporcionada, como se reseñó respecto del expediente T-8.292.660. Es necesario destacar que el accionante, dada su condición de vendedor informal semiestacionario, también es un sujeto de especial protección constitucional que depende de los ingresos que percibe de esa actividad para su supervivencia y la de su familia.[48] Al respecto, la Sala resalta que, según la información que el accionante remitió en sede de revisión, aquél tiene una hija menor de edad en condición de discapacidad.

48. Si bien las acciones de tutela son procedentes, antes de pasar al planteamiento y análisis del problema jurídico, la Sala debe determinar si se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto, debido a la información recibida en sede de revisión.

49. La Corte Constitucional ha señalado que hay situaciones en las que los supuestos de hecho que daban lugar a la eventual amenaza de violación o desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales cesaron, desaparecieron o se superaron, dejando de existir el objeto jurídico respecto del cual la autoridad judicial, en sede constitucional, debía adoptar una decisión.[49]

50. Dicho fenómeno, denominado “carencia actual de objeto”, se configura en los siguientes eventos:[50] (i) hecho superado, se presenta cuando se satisfacen por completo las pretensiones del accionante a partir de la conducta desplegada por el agente transgresor;[51] (ii) daño consumado, se da en aquellas situaciones en las que se afectan de manera definitiva e irreversible los derechos fundamentales antes de que el juez de tutela logre pronunciarse sobre la petición de amparo;[52] o (iii) situación sobreviniente, comprende los eventos en los que la vulneración de los derechos fundamentales cesó por causas diferentes a las anteriores, como cuando el resultado no tiene origen en el obrar de la entidad accionada, porque un tercero o el accionante satisficieron la pretensión objeto de la tutela, o porque el actor perdió el interés, entre otros supuestos.[53] Asimismo, esta Corporación ha establecido que la ocurrencia de alguno de esos tres supuestos implican “la desaparición del supuesto básico del cual parte el artículo 86 de la Constitución”,[54] tornándose inane o superflua cualquier determinación acerca del fondo del asunto.[55]

51. Ahora bien, respecto de la actitud que deben adoptar los jueces de tutela cuando se presenta alguno de los anteriores supuestos, se ha indicado que si se está ante un daño consumado, “en estos casos resulta perentorio que el juez de amparo, tanto de instancia como en sede de Revisión, se pronuncie sobre la vulneración de los derechos invocados en la demanda, y sobre el alcance de los mismos”,[56] mientras que en los demás supuestos de carencia actual de objeto no es imperioso que el juez de tutela haga una declaración de fondo sobre la materia. Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional, se podrá realizar cuando sea necesario para, entre otros aspectos, (i) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela;[57] (ii) advertir sobre la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes;[58] (iii) corregir las decisiones judiciales de instancia;[59] o (iv) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental.[60]

52. En el expediente T-8.292.660 no se configuró ninguno de los supuestos de carencia actual de objeto. Los accionantes refirieron que desde 2013 trabajaban como vendedores informales de ayacos en la Calle 56 entre carreras 17C y 15, en la ciudad de Bucaramanga, y que desde el 21 de abril de 2021, por instrucciones de funcionarios de la Secretaría de Gobierno del Municipio, tuvieron que trasladarse a la Carrera 17C con Calle 56 (aunque no existiera una orden de traslado, lo cierto es que hubo medidas de policía que, en la práctica, les ha impedido continuar ejerciendo la labor informal en el mismo sitio que venían ocupando). Por tal motivo, presentaron acción de tutela para que la Alcaldía les permita seguir trabajando en el primer lugar, en las mismas condiciones en que venían desempeñando sus labores (en jornadas de 4:00 p.m. a 10:00 p.m.).

53. Aunque en sede de revisión los accionantes manifestaron que otra vez se encontraban vendiendo ayacos en la Calle 56 con C. 17C -lugar al que pretendían retornar con la acción de tutela-, lo cierto es que especificaron que las autoridades municipales a veces los dejan laborar normalmente, pero en otras ocasiones les impiden ejercer su trabajo en ese sector o les exigen que levanten sus utensilios de trabajo, lo que los mantiene en una situación de zozobra. De esta manera, sus pretensiones no se han satisfecho por completo y sus derechos fundamentales siguen siendo amenazados por la conducta de las autoridades municipales, aspecto que estas no controvirtieron, a pesar de que la información recaudada en sede de revisión se puso a disposición de todas las partes e intervinientes.

54. Por el contrario, en el expediente T-8.309.211 sí se configuró la carencia actual de objeto por situación sobreviniente. El señor W.G.A.G. adujo que tenía un puesto de venta en la Carrera 3 con calles 34 y 35, en la ciudad de Montería, pero que el 18 de enero de 2021, por instrucciones de funcionarios de la Alcaldía, tuvo que trasladarse a la Calle 35 con Carrera 3. Instauró acción de tutela para que, entre otras cosas, que la Alcaldía lo reubicara en su sitio de trabajo habitual.

55. En sede de revisión, el accionante manifestó a través de su apoderado -el 18 de noviembre y el 2 de diciembre de 2021- que, por su propia decisión, se encuentra trabajando nuevamente en la Carrera 3 con calles 34 y 35 desde la fecha en la que se profirió la sentencia de tutela de primera instancia (12 de febrero de 2021), lo que ha sido permitido tácitamente por la Alcaldía de Montería. De esta manera, la Sala estima que en este caso la vulneración de los derechos fundamentales del señor W.G.A.G. cesó por su propia conducta, y que no hay motivos que justifiquen una decisión de fondo. Sin embargo, dado que la Alcaldía de Montería manifestó que se encuentra adelantando “acciones con los vendedores informales semiestacionarios por medio de mesas de trabajo para definir una hoja de ruta y mejorar su condiciones y garantizar el derecho al trabajo”, la Sala la instará para que en el diseño e implementación de las medidas que adopte, tenga en cuenta los estándares constitucionales en la materia (ver infra, acápite “e” de las consideraciones), y que las medidas adoptadas comprendan al accionante.

56. Por tanto, la Sala procederá a plantear y resolver el problema jurídico únicamente respecto del expediente T-8.292.660, ya que en relación con el expediente T-8.309.211 declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente.

57. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional debe resolver el siguiente problema jurídico:

58. ¿Una alcaldía municipal (Alcaldía de Bucaramanga) vulnera el principio de confianza legítima y el derecho fundamental al trabajo de vendedores informales (H.G.F.D., L.S.F.D. y J.F.R.) al impedir el desempeño de sus labores en el lugar que ha sido su sitio de trabajo -según afirmaron- durante varios años (8 años)?

59. Para abordar el estudio del problema jurídico, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la armonización entre derecho al espacio público y derecho al trabajo de los vendedores informales, (ii) estudiará el caso concreto, y (iii) presentará una síntesis de la decisión.

60. El Artículo 82 de la Constitución Política establece el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público[62] y por su destinación al uso común.[63] Para cumplir este mandato, la Carta asignó a las autoridades administrativas municipales, concejos y alcaldes, la competencia para regular los aspectos esenciales y protección del espacio público. Por un lado, el numeral 7° del Artículo 313 dispone que los concejos municipales son competentes para reglamentar los usos del suelo, y el Artículo 315 establece que los alcaldes tienen la obligación de acatar y hacer cumplir el ordenamiento jurídico, integrado por las normas que expida el concejo municipal, lo cual implica que deben hacer cumplir “las normas relativas a la protección y acceso al espacio público.”[64]

61. Por otra parte, la Corte ha referido que las ventas informales[65] son una forma de precariedad laboral en la que las personas se encuentran en una situación de vulnerabilidad, ya que no cuentan con una relación salarial en las que se garantice su estabilidad laboral y la afiliación al sistema de seguridad social y en salud, aunado a que quienes recurren a esas actividades lo han hecho por la falta de oportunidades académicas o laborales, sumado a la escasez de recursos económicos.[66] Además, por lo general, se trata de trabajos mal remunerados en los que priman las cualidades individuales, son inciertas las oportunidades[67] y la manera en la que se desarrolla (espacios físicos, contingencias de seguridad, desalojos, sanciones etc.), y los ingresos fluctuantes.[68]

62. Esas circunstancias han sido tenidas en cuenta por esta Corporación, de cara a la cláusula material de igualdad contenida en el Artículo 13 de la Constitución, por lo que ha determinado que, por regla general,[69] los vendedores informales son sujetos de especial protección constitucional, debido a que son una población en situación de vulnerabilidad y marginación social por sus condiciones de pobreza o precariedad económica -circunstancias que deben ser constatadas por el juez de tutela-[70] y, en consecuencia, requieren una mayor atención por parte del Estado.[71] Además, respecto de las situaciones en las que los derechos de los vendedores informales entren en tensión con el derecho al espacio público, la Corte ha señalado que “si las razones prevalentes para que perviva la economía informal, derivan de problemas estructurales de la política de pleno empleo por parte del Estado, la ausencia de oportunidades que además origina desigualdad social, lo que corresponde es armonizar los derechos que se encuentran en tensión (…).”[72]

63. Es decir, si bien el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público (en particular los alcaldes, como máxima autoridad del municipio), esta obligación encuentra límites en los derechos de las personas que, amparadas en el principio de buena fe,[73] se han dedicado a las actividades informales en esas zonas.[74] De esta manera, la recuperación del espacio público no puede derivar en arbitrariedad, ni desconocer los postulados del Estado Social de Derecho, por lo que debe respetarse el derecho al trabajo de los vendedores informales, conforme al principio de confianza legítima y con enfoque diferencial (incluyendo a todas las categorías de vendedores informales, de conformidad con lo establecido en el Artículo 3 de la Ley 1988 de 2019).[75]

64. La Corte ha señalado que los cambios generados por la administración en ejecución de los planes de restitución del espacio público ocupado por los trabajadores informales vulneran el principio de confianza legítima[76] cuando (i) ocurren de modo intempestivo; (ii) suceden sin que haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento del debido proceso; y (iii) no se evalúan cuidadosamente las circunstancias que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al comercio informal involucradas y la administración se abstiene de adoptar trámites indispensables para ofrecerles alternativas de subsistencia.[77]

65. Estas consideraciones no solo han sido útiles para estudiar casos concretos, sino también para analizar algunas demandas contra el Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016).

66. En la Sentencia C-211 de 2017 la Sala Plena revisó una demanda contra el Artículo 140 de la Ley 1801 (numeral 4, y parágrafos 2 -numeral 4- y 3), que establece que “ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes” es un comportamiento contrario al cuidado e integridad del espacio público -por lo que no debe efectuarse-, y que quien incurra en esa conducta será objeto de aplicación de una multa general tipo 1, aunado a que si el comportamiento de ocupación indebida[78] del espacio público se realiza dos veces o más, se impondrá además el decomiso o la destrucción del bien con que se incurra en tal ocupación.

67. La Sala declaró la exequibilidad simple del numeral 4 y la exequibilidad condicionada de los parágrafos 2 y 3 en el entendido “que cuando se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de confianza legítima, no se les aplicarán las medidas correccionales de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, en garantía de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y trabajo.” Lo anterior, teniendo en cuenta que “la preservación del espacio público no es incompatible con la protección que, a la luz de la Constitución, cabe brindar a las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a actividades informales en zonas consideradas como espacio público y frente a las cuales, al momento de aplicar las medidas correctivas, se tendrán en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en los términos de la jurisprudencia constitucional.”[79]

68. Por otro lado, en la Sentencia C-489 de 2019[80] la Sala Plena examinó otra demanda dirigida contra el Artículo 140 de la Ley 1801 (numeral 6), que establece como un comportamiento contrario al cuidado e integridad del espacio público el “[p]romover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente”. Para los demandantes, las expresiones “promover” o “facilitar” permitían a las autoridades de policía la facultad de sancionar a las personas que acuden a mercados informales (ambulantes o ubicados en el espacio público) para adquirir productos, lo que contrariaba el derecho a la libertad y la protección del derecho al trabajo en todas sus modalidades. La Sala declaró le exequibilidad condicionada de las expresiones cuestionadas por los demandantes, “en el entendido de que las mismas no comprenden conductas de adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por vendedores informales en el espacio público”.

69. Al respecto, la Sala señaló que la norma tenía dos connotaciones. Entender que (i) la promoción y facilitación del espacio público permite imponer medidas correccionales a aquellas personas particulares que adquieren productos y mercancías de vendedores ambulantes o informales ubicados en el espacio público; o (ii) lo que es objeto de correctivo es la sanción a la promoción y facilitación de la cooptación del espacio público de actores que irregularmente pretenden su apropiación. Así, encontró que el primer escenario debía ser excluido, en tanto el deber de velar por la integridad del espacio público encuentra límites en los derechos fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a las actividades informales en esas zonas, “de manera que al sancionarse a quienes adquieren sus productos, se afecta y criminaliza el ejercicio del derecho del trabajo lo que de contera contraviene la cláusula constitucional del artículo 25 superior.”

70. Ahora bien, retomando lo relativo al respeto del principio de confianza legítima de los vendedores informales, en cuanto a las medidas que implementen las autoridades para la recuperación del espacio público la Corte ha advertido que (i) no pueden imponerse cargas desmedidas o desproporcionadas a quienes derivan su sustento de las ventas informales; (ii) el Estado tiene la obligación de crear una política de recuperación que contenga alternativas económicas adecuadas que se compadezcan con las circunstancias particulares de los afectados; y (iii) deben establecerse medidas complementarias y eficaces para contrarrestar los efectos negativos, de manera tal que las personas puedan preservar sus ingresos mientras realizan su transición a la formalidad o a mecanismos de protección social que les permitan subvenir sus necesidades.[81]

71. En el mismo sentido, la Corte ha advertido que la protección de los derechos de los vendedores informales no se limita a su reubicación en otro lugar donde puedan ser nuevamente objeto de desalojo, por el contrario, el Estado asume la cargar de localizarlos en un sitio que les permita el desarrollo de su actividad en similares condiciones; y que las políticas públicas que en materia de espacio público adelante la administración además de procurar la reubicación de los trabajadores informales también pueden ofrecer programas que conduzcan a la vinculación laboral en condiciones dignas.[82] Sobre lo anterior ha precisado que “la reubicación no es la única alternativa, pues las autoridades locales, en ejercicio de su autonomía, pueden definir cuáles van a ser las políticas, los programas, los proyectos y las medidas mediante los cuales va a garantizar en su municipio la integración social, el fomento del empleo, la formalización del comercio informal y, en general, las políticas de apoyo a la población que deriva su sustento de las ventas informales.”[83]

72. Vistas las anteriores consideraciones, corresponde a la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional determinar si la Alcaldía Municipal de B. desconoció el principio de confianza legítima y vulneró el derecho fundamental al trabajo de H.G.F.D., L.S.F.D. y J.F.R., al impedir el desempeño de sus labores como vendedores informales en el lugar que ha sido su sitio de trabajo durante ocho años.[84]

73. Los accionantes manifestaron que desde 2013 trabajaban como vendedores informales de ayacos en la Calle 56 entre carreras 17C y 15 (en un andén “bastante ancho que permite el flujo de PEATONES sin ningún obstáculo”, en jornadas de 4:00 p.m. a 10:00 p.m.), en la ciudad de Bucaramanga, y que desde el 21 de abril de 2021, por instrucciones de funcionarios de la Secretaría de Gobierno del Municipio, tuvieron que trasladarse a la Carrera 17C con Calle 56, lo que implicó la reducción en sus ventas debido a que en ese sector el andén donde se ubican es reducido y solo les permitían trabajar hasta las 7:00 p.m. Por tal motivo, presentaron acción de tutela para que la Alcaldía les permita seguir trabajando en el primer lugar, en las mismas condiciones en que venían desempeñando sus labores.

74. Al responder la acción de tutela, el Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público del Municipio de Bucaramanga indicó -entre otras cosas- que (i) las actuaciones adelantadas por la Secretaría del Interior o por la Policía Nacional encaminadas a proteger y preservar el espacio público obedecen al ejercicio de las facultades y competencias que les asigna el ordenamiento jurídico; (ii) el Municipio cuenta con una oferta institucional para quienes cumplan con el perfil requerido; y (iii) los accionantes manipulan alimentos sin los protocolos de bioseguridad o sin cumplir las condiciones fitosanitarias que impone esa actividad.

75. Adicionalmente, en sede de revisión el referido Director señaló que (i) desde octubre de 2020 la Administración puso en marcha una nueva caracterización de vendedores informales, pero que esto no ha aplicado en el sector donde están ubicados los accionantes, por cuanto no están incluidos en los censos de vendedores informales; (ii) existen programas de reubicación en centros comerciales y plazas de mercado, sin detallar si los accionantes podían postularse; y (iii) que el Municipio “en ningún momento ha determinado el traslado de los Accionantes. (…) Los Accionantes están haciendo alusión a una actuación de policía adelantada conforme el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016 (…), el cual establece las condiciones bajo las cuales se debe desarrollar toda actividad comercial, competencias atribuidas a la Policía Nacional, (…) en cuanto a la conservación y preservación del espacio público y así evitar que las conductas y sus consecuencias trasciendan a un problema de carácter judicial e inclusive de carácter penal.”

76. Por su parte, el Secretario del Interior del Municipio de B. sostuvo que “viene adelantando mediante trabajo coordinado con la Policía Metropolitana de Bucaramanga – MEBUC, acciones de recuperación de espacio público en los términos previstos en la Ley 1801 del 29 de julio de 2016 (…)”. En particular, destacó que, de conformidad con el Artículo 140 -numeral 6- de esa norma, no pueden realizarse comportamientos consistentes en “[p]romover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente (…).” (Subrayas del interviniente).

77. A su vez, el Comandante de Estación de Policía Sur indicó que en el sector donde trabajan los accionantes se han adelantado procedimientos de acompañamiento a las autoridades administrativas en materia de recuperación del espacio público.

78. De otro lado, cuando impugnaron la sentencia de primera instancia, los accionantes resaltaron, respecto de la oferta de programas institucionales, que estas solo estaban disponibles para los vendedores informales censados (barrios Real de Minas, Centro y Cabecera del Llano), entre los que no se incluían los que trabajaban en el barrio R.. Asimismo, en sede de revisión informaron que nuevamente se encuentran laborando en la Calle 56 con Carrera 17C y Carrera 15, y que las autoridades municipales a veces los dejan laborar normalmente, pero otras veces les exigen que se trasladen o levanten sus utensilios de trabajo, lo que los mantiene en una situación de zozobra.

79. Sobre este último punto la Sala ya refirió que no se configuraba ninguno de los supuestos de carencia actual de objeto, ya que las pretensiones de los accionantes no se han satisfecho por completo y sus derechos fundamentales continúan siendo amenazado. Esto, en la medida que su permanencia en el sitio habitual de trabajo no está garantizada y depende de la determinación de las autoridades municipales, según refirieron estos y no fue desvirtuado por las accionadas.

80. Ahora bien, aunque el Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público de B. afirmó que el municipio no ha ordenado el traslado de los accionantes, lo cierto es que (i) también dijo que los accionantes se referían -y cuestionaban- una actuación de policía adelantada conforme a la Ley 1801 de 2016, y las labores desplegadas por la Secretaría del Interior o la Policía Nacional encaminadas a proteger y preservar el espacio público. Además, (ii) el Secretario del Interior del Municipio de B. expuso que viene adelantando, de manera coordinada con la Policía Metropolitana de B., acciones de recuperación del espacio público; y (iii) el Comandante de Estación de Policía Sur también explicó que en el sector donde trabajan los accionantes se han adelantado procedimientos de recuperación del espacio público. Aunado a ello, (iv) los demandantes adjuntaron en la acción de tutela dos fotografías, en una de las cuales se ven dos personas que, según aquellos, son funcionarios de la Secretaría de Gobierno (aparecen en un andén vacío frente de una pared amarilla, que es el sector donde los accionantes dijeron que era su sitio habitual de trabajo).

81. Por lo tanto, se infiere que las afirmaciones de los accionantes son ciertas, en cuanto a los impedimentos que han enfrentado para realizar su ventas en el lugar donde normalmente se ubican, lo que lleva a la Sala a concluir que las autoridades accionadas han desconocido el principio de confianza legítima y, en consecuencia, su derecho fundamental al trabajo. La Sala destaca que no son de recibo las consideraciones plasmadas por el juez de segunda instancia, en el sentido que si bien los accionantes, al momento de adoptar esa decisión, se encontraban ejerciendo su actividad informal en otro sector cercano, continuaban percibiendo ingresos (aunque admitió que enfrentaban inconvenientes de carácter logístico por lo exiguo del espacio donde se ubican). Al respecto, es necesario reiterar que las reubicaciones deben realizarse respetando el principio de confianza legítima y, desde luego, asegurando la realización de las actividades informales en similares condiciones.

82. Lo anterior se ve reforzado, en la medida en que las autoridades accionadas no demostraron que sus actuaciones (i) no hubieran sido intempestivas; (ii) hayan contado con un aviso previo o luego de adelantar un trámite administrativo en el que se haya respetado el debido proceso de los accionantes; ni (iii) que hubieran evaluado su situación concreta.

83. Esto no implica que el municipio no pueda velar por la integridad del espacio público o, incluso, adelantar políticas públicas encaminadas a la reubicación de los vendedores informales, solo que ello debe realizarse de conformidad con los estándares constitucionales en la materia. Para ello debe tener en cuenta las garantías que se derivan del principio de confianza legítima y el derecho al trabajo de los vendedores informales (ver supra, acápite “e” de las consideraciones).

84. Por otra parte, aunque el Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público del Municipio de B. expresó que los accionantes manipulaban alimentos sin los protocolos de bioseguridad, lo cierto es que no presentó soportes que respaldaran su afirmación. Y aunque en caso de presentarse ese tipo de incumplimientos pueden adoptarse las medidas previstas en el ordenamiento jurídico (Cfr. Ley 1801 de 2016), la consecuencia jurídica no puede ser la de impedir el desempeño de sus labores en su lugar habitual o trasladar intempestivamente a los vendedores informales. Por un lado, porque como se ha reiterado, ello puede desconocer el principio de confianza legítima y el derecho al trabajo en caso de que no se sigan los estándares constitucionales, y por otro, porque esa medida no es pertinente para lograr el cumplimiento del manejo sanitario de los alimentos.

85. Asimismo, si bien el referido Director y el Secretario del Interior de B. adujeron que el Municipio cuenta con una oferta institucional, el propio D. aclaró que la actual caracterización de vendedores informales no ha aplicado en el sector donde están ubicados los accionantes, lo que fue corroborado por ellos, quienes precisaron que esas ofertas solo estaban disponibles para los vendedores informales censados barrios Real de Minas, Centro y Cabecera del L., mientras que ellos desempeñan sus labores en el barrio R.. Incluso, en sede de revisión se les preguntó qué oferta institucional existía para que los accionantes puedan postularse, pero no emitieron una respuesta concreta.

86. Finalmente, llama la atención de la Sala que el Secretario del Interior del Municipio de B. manifestó que las medidas adoptadas respecto de los vendedores informales se adelantaron de conformidad con el Artículo 140 -numeral 6- de la Ley 1801 de 2016, en el entendido que no pueden realizarse comportamientos consistentes en “[p]romover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente (…)” (subrayas del Secretario). Al respecto, es conveniente reiterar que en la Sentencia C-489 de 2019 la Sala Plena dilucidó el contenido y alcance de esa norma, “en el entendido de que las mismas no comprenden conductas de adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por vendedores informales en el espacio público”, por lo que su objeto es sancionar la promoción y facilitación de la cooptación del espacio público de actores que irregularmente pretenden su apropiación. De esta manera, en la aplicación de la norma debe velarse por respetar los derechos fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a las actividades informales en el espacio público.

87. De conformidad con lo expuesto, la Sala Primera de Revisión revocará la sentencia de tutela proferida el 4 de junio de 2021 por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de B., mediante la cual confirmó la providencia dictada el 14 de mayo de 2021 por el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de B., que negó la acción de tutela. En su lugar, concederá el amparo del derecho al trabajo de L.S.F.D., H.G.F.D. y J.F.R., y ordenará a la Alcaldía Municipal de Bucaramanga -a través de las dependencias correspondiente- y a la Policía Metropolitana de B. que no impidan que los accionantes laboren en su sitio habitual de trabajo (Calle 56 entre carreras 17C y 15). Lo anterior, sin perjuicio de las facultades con las que cuenta el Municipio para velar por la integridad del espacio público, lo cual debe realizarse de conformidad con los estándares constitucionales en la materia. En particular, es importante reiterar (ver supra, párrafo 71) que la reubicación no es la única alternativa, pues las autoridades locales, en ejercicio de su autonomía, pueden definir cuáles van a ser las políticas, los programas, los proyectos y las medidas mediante los cuales va a garantizar en su municipio la integración social, el fomento del empleo, la formalización del comercio informal y, en general, las políticas de apoyo a la población que deriva su sustento de las ventas informales.

88. Correspondió a la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional estudiar las acciones de tutela instauradas por (i) H.G.F.D., L.S.F.D. y J.F.R. contra la Alcaldía Municipal y la Secretaría de Gobierno de Bucaramanga (expediente T-8.292.660); y (ii) W.G.A.G. contra la Alcaldía Municipal de Montería (expediente T-8.309.211). Los accionantes mencionaron que eran vendedores informales, y que fueron trasladados -o se les impidió realizar sus labores en el sitio habitual- de manera arbitraria por las accionadas. En consecuencia, instauraron acción de tutela en aras de la protección de sus derechos fundamentales, y para que se ordenara a las entidades demandadas que permitieran su retorno al que era su sitio habitual de trabajo.

89. Luego de verificar el cumplimiento de los requisitos de procedencia, la Sala determinó que se configuró la carencia actual de objeto por situación sobreviniente en el caso del señor W.G.A.G. contra la Alcaldía Municipal de Montería (expediente T-8.309.211), por cuando en sede de revisión manifestó que, por su propia decisión, desde febrero de 2021 se encontraba trabajando en el sitio al que pretendía retornar con la acción de tutela, lo que era permitido tácitamente por la Alcaldía de Montería. No obstante, como esta entidad manifestó que se encuentra adelantando acciones para mejorar las condiciones laborales de los vendedores informales semiestacionarios, la Sala determinó que la instaría para que en el diseño e implementación de las medidas que adopte, tenga en cuenta los estándares constitucionales, y que las medidas adoptadas comprendan al accionante.

90. Posteriormente, la Sala señaló que le correspondía determinar si la Alcaldía Municipal de B. desconoció el principio de confianza legítima y vulneró el derecho fundamental al trabajo de H.G.F.D., L.S.F.D. y J.F.R. (expediente T-8.292.660), al impedir el desempeño de sus labores como vendedores informales en el lugar que ha sido su sitio de trabajo durante ocho años.

91. Después de reiterar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la armonización entre derecho al espacio público y derecho al trabajo de los vendedores informales, la Sala concluyó que las autoridades accionadas desconocieron el principio de confianza legítima y, en consecuencia, el derecho fundamental al trabajo de los accionantes, por cuanto les impidieron continuar laborando en el sitio habitual donde desempeñaban sus funciones, por lo que tuvieron que trasladarse. Ello se dio manera intempestiva, sin realizar un aviso previo o luego de adelantar un trámite administrativo en el que se haya respetado el debido proceso, y sin haber evaluado la situación concreta de los accionantes.

92. Por tanto, la Sala decidió revocar las sentencias de tutela de instancia (que habían negado el amparo) y, en su lugar, tuteló el derecho al trabajo de los accionantes, ordenando a la Alcaldía Municipal de B. y a la Policía Metropolitana de B. que no impidan que los accionantes laboren en su sitio habitual de trabajo. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades con las que cuenta el Municipio para velar por la integridad del espacio público, lo cual debe realizarse de conformidad con los estándares constitucionales.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,