Sentencia de Tutela nº 247/21 de Corte Constitucional, 29 de Julio de 2021

El accionante fue calificado con pérdida de capacidad laboral del 69%, por lo que solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, pero esa entidad le negó la petición. El accionante pide aplicar las Sentencias SU-442 de 2016[2], SU–556 de 2019[3] y T-188 de 2020[4] de la Corte Constitucional, para proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, petición y habeas data. En concreto, solicita que se ordene a la accionada dejar sin efectos los actos administrativos que le niegan el reconocimiento pensional y, en su lugar, emitir un nuevo acto administrativo en el que se pronuncie de fondo sobre los argumentos presentados en el recurso de apelación[5].

1. El señor H.I.E.M., de 70 años de edad y, quien se desempeñó laboralmente en oficios varios dentro del área de la construcción, está afiliado en la actualidad a COLPENSIONES. De acuerdo con la historia laboral emitida por esa entidad el 30 de agosto de 2018[6], el accionante cotizó al Sistema de Seguridad Social en Pensiones aproximadamente un total de 957.57 semanas entre el 16 de enero de 1979 y el 31 de diciembre de 2015. Del total de aportes, aproximadamente 602.87 semanas fueron cotizadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

2. Según el dictamen N° 8317645-14654 del 25 de octubre de 2017, emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez[7], el accionante tiene una pérdida de capacidad laboral del 69% de origen común, estructurada el 11 de abril de 2014. Con fundamento en esta calificación, solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, que le fue negada por medio de la Resolución No. 215011 del 13 de agosto de 2018[8]. En este acto administrativo la entidad señaló que el accionante había cotizado 866 semanas, equivalentes a 6062 días, de los cuales 1475 correspondían a tiempos públicos de cotización con el municipio de Andes, Antioquia.

3. Con posterioridad, el accionante accedió a un reporte de historia laboral actualizado a 30 de agosto de 2018, según el cual contaba con 957,57 semanas cotizadas, de las cuales 213,86 correspondían a tiempos públicos cotizados con el municipio de Andes, Antioquia[9].

4. Ante la respuesta negativa de la entidad y con fundamento en el reporte de su historia laboral, el señor E.M. interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES. En sentencia del 11 de abril de 2019, el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, y al mínimo vital del peticionario[10]. En consecuencia, ordenó a COLPENSIONES reconocer y pagar la pensión de invalidez conforme al Decreto 758 de 1990, de manera transitoria y temporal, por el término de 4 meses.

5. En cumplimiento de la orden judicial anterior, COLPENSIONES expidió la Resolución No. SUB 101363 de 29 de abril de 2019, por medio de la cual reconoció el pago de una pensión de invalidez a favor del señor E.M. por cuantía de $828.116 pesos[11]. No obstante, impugnó la decisión de primera instancia.

6. El 23 de mayo de 2019, la S. de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de Medellín, al pronunciarse sobre la impugnación, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente el amparo[12]. COLPENSIONES revocó, entonces, la resolución que reconocía el pago de la pensión de invalidez durante 4 meses[13] y ordenó a la Entidad Promotora de Salud ECOOPSOS EPS, devolver el valor de $99.400.00 por concepto de aportes en salud de la vigencia del 2019-06[14].

7. El expediente fue remitido para su eventual revisión a esta Corporación. La Secretaría General le asignó el número de radicado interno T -7.478.534 y mediante Auto del 30 de julio de 2019[15], la S. de Selección Número Siete decidió no escoger para revisión el asunto.

8. El 8 de noviembre de 2019, el accionante solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez[16]. Mediante Resolución SUB 61264 de 2 de marzo de 2020, COLPENSIONES estudió una vez más la pretensión y la negó, con fundamento en los siguientes argumentos:

   En primer lugar, el accionante no acreditó 50 semanas cotizadas en los tres años anteriores al 11 de abril de 2014, fecha en la que se estructuró la pérdida de capacidad laboral. Por lo tanto, no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 860 de 2003. En segundo lugar, la figura jurídica de la condición más beneficiosa, en atención a la jurisprudencia de la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, exige que la estructuración de la pérdida de capacidad laboral ocurra entre el 29 de diciembre de 2003 y el 29 de diciembre de 2006, inclusive. Como la pérdida de capacidad laboral en este caso se configuró en una fecha posterior a la establecida, consideró que no procedía la aplicación de este principio constitucional. En tercer lugar, aunque COLPENSIONES estudiara la solicitud con fundamento en la fecha del dictamen (27 de octubre de 2017) y no en la fecha de estructuración, como lo ordena la jurisprudencia de la Corte Constitucional para el caso de enfermedades degenerativas, el solicitante tampoco cumpliría con el requisito de las 50 semanas de cotización en los tres años anteriores, establecido en la Ley 860 de 2003[17].

   Ahora bien, cabe destacar con respecto a esta decisión que, aunque el reporte de historia laboral actualizado al 30 de agosto de 2018 señalaba que el accionante cuenta con 957,57 semanas cotizadas, - como se mencionó con anterioridad-, en este acto administrativo la entidad reiteró lo establecido en la Resolución No. 215011 del 13 de agosto de 2018[18], con fundamento en la cual, el demandante contaba aparentemente con 866 semanas, equivalentes a 6062 días, de los cuales 1475 correspondían a tiempos públicos de cotización con el municipio de Andes, Antioquia.

9. El actor apeló[19] la resolución mencionada, al considerar que la administración desconoció el precedente establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-442 de 2016[20]. Manifestó que la jurisprudencia aludida establece que el principio de la condición más beneficiosa incluye todo esquema normativo anterior. En ese sentido, la entidad debió verificar que el solicitante cumple con los requisitos consagrados en el Decreto 758 de 1990 para acceder a la pensión de invalidez y conceder la solicitud presentada. En consecuencia, pidió la revocatoria de la resolución aludida para que, en su lugar, la entidad le conceda la prestación requerida. Adicionalmente, solicitó que la entidad le aclare los constantes cambios en su historia laboral, puntualmente, en el número de semanas cotizadas.

10. El 4 de julio de 2020, el peticionario adicionó el recurso de apelación presentado[21], con el propósito de solicitar que COLPENSIONES le diera aplicación a la jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias SU-556 de 2019[22] y T-188 de 2020[23], relacionadas con la protección de su derecho fundamental a la seguridad social. El 7 de julio de 2020, COLPENSIONES informó al peticionario que su solicitud sería tramitada con el radicado No. 2020-6334269 del 4 de julio de 2020[24].

11. Mediante Resolución DPE 9277 de 7 de julio de 2020, COLPENSIONES confirmó su decisión de negar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez[25].

12. Por otra parte, el 13 de julio de 2020, el accionante solicitó también copia del formulario de retiro que soporta su desvinculación de Representaciones NIMAR Ltda., toda vez que encontró inconsistencias en su historia laboral relacionadas con el tiempo en que estuvo vinculado laboralmente con este empleador. Una solicitud, que según indica, no fue contestada de manera oportuna.

13. En vista de lo anterior, el peticionario interpuso acción de tutela en contra de COLPENSIONES, por considerar que, mediante la segunda negativa de reconocer el derecho a la pensión de invalidez, la entidad vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de petición, por dos razones. En primer lugar, la entidad omitió pronunciarse sobre los argumentos que presentó el actor en el recurso de apelación[26], y “desconoció sin más, el precedente de la Corte Constitucional” en materia de aplicación del criterio de condición más beneficiosa, para el caso de su solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez. En segundo lugar, el 13 de julio de 2020, el accionante le pidió a la entidad copia de la desafiliación realizada por Representaciones NIMAR Ltda., por medio de comprobante de pago N.. 51038902043201 del 26 de marzo de 2010, y la entidad no respondió la solicitud, en el término establecido por la ley.

    Adicionalmente, el actor estimó que COLPENSIONES vulneró su derecho fundamental al habeas data, toda vez que la entidad reportó distintos números de semanas cotizadas al sistema pensional. Así, mientras que la historia laboral emitida por las bases de datos registra un total de 957 semanas cotizadas, en las resoluciones proferidas por esa entidad en el trámite administrativo descrito, se reportaron sólo 866 semanas[27]. Por lo tanto, solicitó que se le ordene a la entidad accionada que le informe el motivo de los constantes cambios en el número de semanas que aparecen cotizadas y precise su información pensional – habeas data- en el Sistema de Seguridad Social en Pensiones conforme a su verdadera historia laboral.

    2. Actuaciones en sede de tutela

14. Mediante Auto del 18 de agosto de 2020[28], el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito de Medellín admitió y corrió traslado de la acción de tutela a la entidad acusada, para que se pronunciará sobre los hechos.

    Intervención de COLPENSIONES

15. La entidad manifestó que actúo de conformidad con el debido proceso, toda vez que respondió las solicitudes presentadas por el accionante con la debida motivación legal. Adicionalmente, puso de presente que existen mecanismos ordinarios de defensa a los que el accionante puede acudir en caso de encontrar inconformidades con los actos administrativos proferidos. Por lo tanto, solicitó negar las pretensiones del accionante y declarar la improcedencia del amparo[29].

    Fallo de tutela de primera instancia

16. En Sentencia del 26 de agosto de 2020[30], el juez de primera instancia se pronunció sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso, y omitió hacer referencia a la presunta vulneración del derecho al habeas data del accionante. En cuanto, a las alegaciones presentadas con ocasión de la Resolución DPE 9277 de 7 de julio de 2020[31], consideró que COLPENSIONES resolvió de fondo y oportunamente el recurso de apelación interpuesto por el accionante y su posterior adición. Así, el despacho resaltó que la respuesta negativa a las pretensiones del actor no conllevaba a la vulneración de sus derechos de petición y al debido proceso. De igual forma, destacó que el accionante debía acudir a los medios ordinarios de defensa, para debatir el contenido de la respuesta de la administración.

    De otra parte, en cuanto a la solicitud relacionada con la aparente desafiliación realizada por Representaciones NIMAR Ltda., por medio de comprobante de pago N.. 51038902043201 del 26 de marzo de 2010, –según la petición presentada por el accionante el 13 de julio de 2020– el despacho puso de presente que la respuesta otorgada por la entidad no cumplía con los requisitos establecidos por la jurisprudencia. En consecuencia, amparó el derecho fundamental de petición del accionante en lo que respecta a dicha solicitud y negó las demás pretensiones, incluso la relacionada con la presunta afectación del derecho al habeas data.

17. COLPENSIONES informó al juez que, mediante respuesta proferida el 24 de agosto de 2020[32], cumplió con el fallo de primera instancia. La información fue remitida a la dirección electrónica señalada por el accionante[33].

18. El 29 de agosto de 2020, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia[34]. Para fundar su inconformidad, en primer lugar, manifestó que la resolución que resolvió negativamente el recurso omitió pronunciarse sobre los argumentos de la apelación, de manera tal que, a diferencia de lo enunciado por el juez de instancia, la resolución resultó incongruente e imprecisa. En segundo lugar, señaló que la entidad accionada tampoco se refirió a la disparidad del número total de semanas cotizadas en los actos administrativos relacionados, ni respondió satisfactoriamente la solicitud radicada el 13 de julio de 2020. En consecuencia, solicitó al juez de segunda instancia ordenar a COLPENSIONES: (i) dejar sin efectos la resolución DPE 9277 del 7 de julio de 2020 para que, en su lugar, resuelva el recurso en debida forma y responda a los argumentos planteados por el actor; (ii) proferir un pronunciamiento sobre la disparidad en el registro total de semanas cotizadas; y (iii) responder adecuadamente la solicitud presentada el 13 de julio de 2020[35].

19. La S. Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 5 de octubre de 2020, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, en cuanto ampara el derecho fundamental de petición del accionante[36]. El ad-quem consideró que COLPENSIONES: (i) omitió pronunciarse sobre el argumento expuesto por el actor, consistente en solicitar la aplicación del precedente de la Sentencia SU-442 de 2016 en la resolución por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación, y (ii) no contestó debidamente la petición presentada por el accionante el 13 de julio de 2020; por lo tanto, en ninguno de los casos existió respuesta de fondo. En consecuencia, modificó el numeral segundo de la decisión de primera instancia y ordenó a COLPENSIONES resolver nuevamente el recurso de apelación interpuesto por el accionante y responder de fondo las solicitudes presentadas[37].

20. El 16 de marzo de 2021 la Secretaría General de la Corte Constitucional solicitó al despacho de segunda instancia, remitir el expediente completo en el caso de la referencia para efectos de adelantar el trámite de selección[38]. Sin embargo, el expediente no fue remitido en su totalidad. Por lo tanto, mediante Auto del 7 de mayo de 2021[39], la magistrada sustanciadora (i) reiteró dicha solicitud a la S. Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, ante la falta de piezas procesales en sede de revisión, y (ii) solicitó a su vez a la S. de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de Medellín, que remitiera los elementos procesales más relevantes del primer trámite de tutela adelantado por el actor en 2019. También ofició al accionante para que (iii) respondiera un cuestionario de 15 preguntas con el propósito de determinar las condiciones de su entorno y contar eventualmente con documentos, certificaciones y declaraciones que sustentaran sus afirmaciones. Finalmente, (iv) ordenó a COLPENSIONES informar las actuaciones adelantadas con posterioridad a la decisión del ad-quem, para dar cumplimiento al fallo de segunda instancia[40].

    Respuesta del accionante

21. El 18 de mayo de 2021, el actor aportó su respuesta al cuestionario formulado en el auto indicado, y puso de presente que su situación socioeconómica es precaria[41]. Al respecto informó a la Corte que: (i) no cuenta con vivienda propia y vive en arriendo con su hermana de 68 años de edad[42]. (ii) Ninguno de los dos trabaja, y no tienen pensión o subsidios gubernamentales que les permitan asumir su manutención mensual. (iii) Los recursos que perciben provienen de las ayudas que les brinda el hijo de su hermana y de la caridad de algunos vecinos y amigos, y (iv) en cuanto a su nivel de escolaridad, manifestó que estudió hasta quinto de primaria[43].

    Por otra parte, sostuvo que (v) no cotizó al Sistema de Seguridad Social en Pensiones entre el 31 de julio de 2006 y el 1º de marzo de 2014, porque algunos de sus empleadores no cumplieron con la obligación de cotizar al sistema. Adicionalmente, señaló que sus cotizaciones entre el 2014 y 2015, fueron producto de un subsidio que recibió en aquella época, denominado Colombia Mayor. Pero al cumplir 65 años fue desvinculado del programa[44].

    Finalmente, señaló que presentó demanda ordinaria laboral en contra de COLPENSIONES[45]. La demanda está en trámite ante al Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, Antioquia[46], y como COLPENSIONES no propuso fórmula conciliatoria, el juez fijó como fecha para la primera audiencia el 5 de septiembre de 2022[47].

22. Recibidas las pruebas solicitadas, el accionante aportó escrito en el que manifestó que COLPENSIONES no resolvió satisfactoriamente su petición del 13 de julio de 2020. En primer lugar, afirma que solicitó copia del formulario de retiro que soporta su desvinculación de Representaciones NIMAR Ltda., porque encuentra irregularidades en la información registrada en su historia laboral. De hecho, considera llamativo que dicho empleador comunicó la novedad de retiro a COLPENSIONES, 10 años después de la culminación de la relación laboral, mediante comprobante número 51038902043201 del 26 de marzo de 2010. En segundo lugar, sostiene que estuvo vinculado a la empresa mencionada ininterrumpidamente desde octubre de 1996 hasta enero de 2000. Sin embargo, en los reportes de COLPENSIONES aparece un periodo de cesación de pagos entre marzo y noviembre de 1999. A pesar de lo anterior, la entidad no le ha informado en dónde o cómo puede solicitar esos documentos[48].

    Por último, reiteró que COLPENSIONES, de forma injusta, ha reducido sus semanas de cotización debido a que, conforme a su historia laboral, a 30 de agosto de 2018 contaba con 957 semanas cotizadas, pero en el reporte remitido por la entidad a la Corte Constitucional se omite el tiempo de servicios laborados en el municipio de Andes, Antioquia[49].

23. Mediante escrito del 14 de mayo de 2021, la directora (A) de acciones constitucionales de COLPENSIONES manifestó que la entidad en mención desplegó las siguientes actuaciones, para cumplir el fallo de segunda instancia. De un lado, respondió la solicitud presentada por el accionante el 13 de julio de 2020[50]. De otro, resolvió nuevamente el recurso de apelación interpuesto por el peticionario[51]. En ese sentido, la accionada manifestó que el acto administrativo que dio respuesta a la solicitud analizó la procedencia de la aplicación de la Sentencia SU-442 de 2016 al caso concreto[52]. Adicionalmente, pidió al juez de primera instancia que declarara el cumplimiento del fallo, con fundamento en las actuaciones adelantadas[53].

    En el nuevo acto administrativo proferido señaló que, en lo concerniente al principio de la condición más beneficiosa, la entidad aplica el precedente establecido por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. En su criterio, la Sentencia SU-442 de 2016 contradice esa jurisprudencia al permitir la aplicación del Decreto 758 de 1990 cuando la invalidez se estructura en vigencia de la Ley 860 de 2003. Por lo tanto, lo establecido en la Sentencia SU-442 de 2016, no resulta aplicable al caso.

    Por otra parte, COLPENSIONES allegó la historia laboral del accionante, actualizada al 7 de octubre de 2020. De conformidad con ese documento, el sistema registra un total de 743, 86 semanas cotizadas[54].

24. Vencido el término de traslado probatorio, la entidad accionada remitió a esta Corporación una intervención en la que se pronunció sobre los hechos objeto de estudio. Sin embargo, no será tenida en cuenta dentro de esta decisión, por resultar extemporánea[55].

    Respuestas del Tribunal Administrativo de Antioquia y de la S. de Decisión Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín

25. La Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia anexó la documentación faltante del expediente objeto de revisión[56], conforme al requerimiento de la Corte.

26. Sin embargo, ante la ausencia de respuesta sobre la primera tutela interpuesta por el accionante, por parte de la S. de Decisión Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, la magistrada sustanciadora reiteró la solicitud de remitir las piezas más relevantes de ese trámite. En respuesta al requerimiento, ese despacho envió el escrito de tutela[57], la respuesta de la accionada[58], así como los fallos de primera[59] y segunda instancia[60] del proceso de amparo adelantado en el 2019, con número de radicado 05001 31 09 009 2019 00065[61].

1. La S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. El accionante es un adulto mayor de 70 años, que fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 69%, de origen común, con fecha de estructuración del 11 de abril de 2014. En la actualidad, cuenta con un total aproximado de 957.57 semanas de cotización al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, causadas entre el 16 de enero de 1979 y el 31 de diciembre de 2015. En el año 2020, el actor solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, pero la entidad decidió negar su requerimiento, por considerar que el actor no cumplió con los requisitos establecidos en la ley vigente al momento en que se estructuró su invalidez, ni con los definidos por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia para aplicar el principio constitucional de la condición más beneficiosa.

   Así, para el accionante la entidad demandada vulneró sus derechos al debido proceso, de petición y al habeas data, pues al resolver el recurso propuesto contra la resolución que negó la pensión de invalidez inicial, la entidad omitió pronunciarse sobre su requerimiento de aplicar la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con las Sentencias SU-442 de 2016[62], SU-556 de 2019[63] y T-188 de 2020[64]. De conformidad con aquellas sentencias, la aplicación del principio de la condición más beneficiosa permite valorar los requisitos del Decreto 758 de 1990 y, de este modo, el accionante podría acceder a la pensión solicitada.

   El actor manifestó, además, que COLPENSIONES omitió contestar la petición que presentó el 13 de julio de 2020, y dar respuesta a la presunta afectación de su derecho al habeas data en materia pensional, dada la disparidad en los reportes relacionados con su historia laboral. En efecto, en las bases de datos se registra a su favor un total de 957,57 semanas cotizadas. Sin embargo, en las resoluciones proferidas por la entidad en el trámite administrativo, se da cuenta sólo de un total de 866 semanas cotizadas y, en sede de revisión, según un nuevo reporte, las semanas realmente cotizadas son aparentemente 743,86. Por lo anterior, solicita que la entidad acusada expida un nuevo acto administrativo en el que se dé respuesta a sus solicitudes y se considere relevante la valoración de la condición más beneficiosa en materia pensional en los términos fijados por la jurisprudencia constitucional.

3. En atención a lo anterior, esta S. deberá resolver de manera preliminar, los siguientes problemas jurídicos:

   · ¿Existe cosa juzgada constitucional en el presente caso, o la posibilidad de que se consolide una actuación temeraria por parte del accionante, toda vez que adelantó un proceso de tutela en el 2019, aparentemente con identidad de partes y bastante cercanía con la solicitud actual del peticionario?

   · ¿Cumple la acción de tutela de la referencia el requisito de subsidiariedad, dado que existe un proceso laboral en curso por estos hechos?

4. De considerarse procedente la tutela, la S. deberá resolver de fondo, los siguientes interrogantes adicionales:

   · ¿COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales del demandante a la seguridad social, de petición y al debido proceso, al negarse a aplicar en el caso concreto los criterios establecidos por la Corte Constitucional en las Sentencias SU-442 de 2016[65], SU-556 de 2019[66] y T-188 de 2020[67] para el reconocimiento de una pensión de invalidez, sobre la base de la aplicación del principio constitucional de la condición más beneficiosa?

   · ¿COLPENSIONES lesionó el derecho fundamental al habeas data del accionante, al existir disparidad de criterios con respecto a las semanas cotizadas realmente por el actor, acorde a diversos reportes presentados por la misma entidad, con relación a la historia laboral del peticionario?

   · ¿La administradora de pensiones vulneró el derecho fundamental de petición del accionante al no dar respuesta de fondo a la solicitud presentada el 13 de julio de 2020?

   · ¿Existe una carencia actual de objeto por hecho superado, ya que la accionada resolvió finalmente el recurso de apelación y profirió un nuevo acto administrativo, con posterioridad al trámite tutelar?

5. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se revisarán de manera preliminar, (i) los fenómenos procesales de la cosa juzgada constitucional y la temeridad, y (ii) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en estos casos, a fin de establecer, prima facie, si el amparo es o no procedente acorde con las solicitudes del demandante. De ser pertinente el estudio de fondo, se revisarán brevemente a manera de reiteración, las reglas jurisprudenciales relacionadas con (iii) el derecho fundamental de petición; (iv) la procedencia de la acción de tutela para reclamar la aplicación de la condición más beneficiosa en materia de pensiones de invalidez, y (iv) el derecho al habeas data en este mismo tema. Una vez identificadas las premisas centrales en la discusión, la S. analizará el caso concreto.

   Cuestión previa: inexistencia de temeridad y de cosa juzgada constitucional

   Cosa Juzgada

6. La situación fáctica expuesta al inicio de la providencia, permite advertir que el demandante interpuso una acción de tutela en el año 2019, con pretensiones similares a las que ocupan a la S. en esta oportunidad, y con una clara identidad con respecto a las partes involucradas. Por lo tanto, le corresponde a esta Corporación analizar preliminarmente si se configuró o no la figura de la cosa juzgada constitucional, y si, eventualmente, el actor incurrió en temeridad.

7. En lo que respecta a la cosa juzgada, es pertinente recordar que se trata de una institución jurídico-procesal que se consolida como una garantía del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Como figura legal, le permite a los sujetos procesales tener la certeza de que las controversias que son puestas en conocimiento de las autoridades revestidas de funciones jurisdiccionales, serán resueltas de manera definitiva[68]. Así, las sentencias judiciales ejecutoriadas, cuentan en principio con un carácter inmutable, definitivo y vinculante[69], que asegura que las controversias judiciales no sean indefinidas para los involucrados y se afecte con ellas la seguridad jurídica de las partes[70]. En el caso del recurso de amparo, la existencia de la cosa juzgada constitucional se consolida como un límite legítimo al ejercicio del derecho de acción, el cual impide que se acuda de forma repetida e indefinida a los jueces de tutela, cuando el asunto ya ha sido resuelto en la jurisdicción con anterioridad[71]. Por esta razón, la Corte Constitucional ha destacado la necesidad de respetar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en el recurso de amparo, de manera tal que, ante la existencia de un proceso de tutela previo, con identidad de partes, causa y objeto, sea necesario declarar la improcedencia de la nueva acción[72]. Lo anterior, a fin de garantizar el debido respeto por las decisiones judiciales en su conjunto.

8. El fenómeno de la cosa juzgada, como se mencionó, se consolida cuando existe una decisión judicial previa y en firme, con la que se comparten las partes[73], el objeto[74] y la causa pretendi[75]. Así, solo puede predicarse la existencia de cosa juzgada constitucional en sede de tutela, respecto: (i) de los fallos proferidos y ejecutoriados por la misma Corte Constitucional, y (ii) en el caso de las decisiones proferidas por los jueces de instancia, una vez este Tribunal haya desistido de la revisión de un asunto[76], a través de auto ejecutoriado.

9. Ahora bien, a pesar de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las personas pueden interponer una nueva acción de tutela con identidad tripartita, sin que se configuren los fenómenos de la temeridad, ni de la cosa juzgada constitucional[77], cuando[78]: (i) surgen hechos nuevos o se verifica que algunos hechos no fueron considerados para decidir las tutelas anteriores, cuyo análisis permita advertir la necesidad de proteger los derechos fundamentales del accionante[79]; (ii) la Corte Constitucional, con posterioridad a la decisión definitiva de la(s) tutela(s) previas, profiere una sentencia de unificación con efectos inter pares que crea o modifica una regla relacionada con el caso objeto de controversia[80]; (iii) los jueces de instancia de la(s) tutela(s) previas no se pronunciaron de fondo sobre las pretensiones del accionante[81]; o (iv) el juez advierte que la vulneración de los derechos fundamentales invocada en el primer recurso de amparo continúa[82].

10. Conforme a las pruebas recaudadas en el proceso, el demandante interpuso una acción de tutela en el año 2019, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, los cuales consideró vulnerados por COLPENSIONES, al negarle la pensión de invalidez solicitada, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa[83]. El conocimiento de dicha tutela fue asumido en primera instancia por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín que, en sentencia del 11 de abril de 2019[84], tuteló transitoriamente los derechos del accionante y ordenó a COLPENSIONES reconocer la pensión de invalidez, durante 4 meses, mientras el demandante acudía a los jueces ordinarios para reclamar su derecho. No obstante, en segunda instancia, la S. de Decisión Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín revocó la “providencia anterior y declaró la improcedencia de la acción, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad”[85]. El expediente fue remitido para su eventual revisión a esta Corporación. La Secretaría General le asignó el número de radicado interno T -7.478.534 y mediante Auto del 30 de julio de 2019[86], la S. de Selección Número Siete decidió no escoger para revisión el asunto.

11. Ante los anteriores supuestos, para la S. es claro que el caso objeto de estudio está dentro de escenarios que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, permiten al juez constitucional el estudio de fondo de una solicitud de amparo fundada en hechos distintos a los alegados en una anterior, sin que se configure la cosa juzgada. De un lado, la tutela de la referencia, a diferencia del amparo anterior al que se alude, cuenta con hechos materialmente distintos, que involucran el agotamiento de la vía gubernativa (que no se dio en la primera oportunidad) y las modificaciones realizadas por la entidad de manera unilateral al número total de semanas cotizadas por el accionante sin justificación alguna. Por tanto, el proceso administrativo y las resoluciones sobre las que se contrae la decisión en esta tutela, responden también a actos administrativos diferentes, a la solicitud de aplicación de nuevas providencias constitucionales a las que no se refirió el trámite de tutela inicial, y a los cambios injustificados de la historia laboral del trabajador.

    Además, el alcance de la tutela que hoy se analiza difiere de la inicial. En efecto, la primera tutela se centró en la solicitud de protección de los derechos a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, mientras que las garantías que hoy se invocan van más dirigidas a salvaguardar, los derechos de petición, al debido proceso y al habeas data. Estas nuevas circunstancias justifican la presentación de una nueva acción de tutela[87].

12. De otro lado, con posterioridad a la decisión definitiva de la primera tutela, adoptada en sentencia del 23 de mayo de 2019, por medio de la cual declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad[88], la Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-556 del 20 de noviembre de 2019. En dicha providencia, la S. Plena de esta Corporación cambió la regla jurisprudencial relacionada con la valoración de la exigencia de subsidiariedad de la acción de tutela cuando se pretende el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa. Esta situación constituye un hecho nuevo jurídicamente relevante para la resolución del caso concreto que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, justifica la presentación de una nueva tutela, sin que se configure el fenómeno de la cosa juzgada.

    Temeridad

13. La temeridad[89] consiste en la interposición injustificada por parte de peticionarios y/o de sus representantes, de tutelas idénticas en cuanto a las (i) partes, (ii) hechos y (iii) objeto[90], que supone un uso abusivo e indebido del amparo como herramienta constitucional. Su prohibición busca garantizar el principio constitucional de buena fe y, a su vez, la eficiencia y prontitud en el funcionamiento del Estado y de la administración de justicia[91]. Sin embargo, “la conducta temeraria debe encontrarse plenamente acreditada y no puede ser inferida de la simple improcedencia de la tutela o revisando circunstancias meramente formales. Tal conducta requiere de un examen minucioso de la pretensión de amparo, de los hechos en que se funda y del acervo probatorio que repose en el proceso”[92].

14. Acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, una interpretación inicial del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991[93] permitió considerar que la sola presentación de las acciones de tutela en tales condiciones era suficiente para rechazar o resolver desfavorablemente las pretensiones por temeridad[94]. Con posterioridad, la misma jurisprudencia llegó a la conclusión de que rechazar la acción de tutela implicaba una restricción al derecho de acceso a la justicia que solo puede ser legítima ante la actuación dolosa del accionante[95]. Así pues, determinó que una persona incurre en temeridad cuando, entre las tutelas propuestas, concurren los siguientes elementos: (i) identidad de hechos; (ii) identidad del demandante, ya sea que actúe directamente o por medio de representante; (iii) identidad de sujeto accionado; (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción; y (v) la intención dolosa de defraudar la buena fe de las partes[96]. En estos eventos, el juez constitucional puede rechazar el recurso de amparo e imponer las sanciones previstas en la ley[97].

15. Ahora bien, debido a que de las pruebas recaudadas en el proceso no es posible advertir una actuación dolosa o amañada del accionante, de la cual pueda derivarse el uso temerario de la acción de tutela, la S. concluye que en este caso tampoco se consolida la temeridad enunciada. En efecto, el actor al interponer acción de tutela objeto de revisión limitó sus pretensiones a los hechos nuevos configurados con el segundo trámite administrativo que adelantó para acceder a su pensión de invalidez, sin esconder los distintos momentos la historia del debate administrativo. Además, al evaluar los argumentos allí presentados, para la S. es evidente que el accionante nunca pretendió ocultar información, ni ha acudido a la tutela en forma abusiva ni tampoco para proteger sus derechos a partir de las mismas circunstancias. De los hechos que reseña, se desprende, que su objetivo era obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y habeas data, presuntamente vulnerados dentro del trámite administrativo, a fin de poder determinar el estado real de sus cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y establecer la razones por las cuales sus argumentos no fueron estudiados dentro del trámite adelantado ante la entidad[98]. Una realidad que la ratifica el hecho de que el actor estuvo dispuesto a acudir al proceso ordinario laboral de manera concomitante al trámite constitucional. Bajo estos supuestos, procederá entonces la S., a continuar con el análisis correspondiente.

16. Legitimación por activa. De acuerdo con el artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular. La legitimación para solicitar el amparo constitucional en tales casos es un presupuesto que parte de una relación jurídico-procesal válida[100], que autoriza a quien estime vulnerados sus derechos fundamentales, exigir su protección constitucional. Así, el caso objeto de estudio cumple precisamente con esa condición, por cuanto el accionante presentó la demanda a nombre propio, con el fin de obtener la protección directa de sus derechos fundamentales.

17. La legitimación por pasiva dentro del trámite de tutela se refiere a la capacidad legal de quien es accionado, para ser demandado, al estar llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental afectado, en el evento en que se acredite en el proceso. En este caso, la tutela está dirigida contra COLPENSIONES, que como entidad financiera de carácter especial[101], tiene a su cargo la administración pensional de sus afiliados, por lo que, en el caso del actor, es a ella a quien le corresponde estudiar la solicitud pensional del accionante y decidirla positiva o negativamente. De este modo, se trata de una entidad legitimada por pasiva en esta actuación.

18. Con el fin de garantizar que el amparo cumpla con su finalidad de proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata y urgente, la acción de tutela debe interponerse dentro de un plazo razonable y oportuno[102], con respecto al hecho o la conducta que causa la vulneración de los derechos fundamentales, cuya protección se invoca. El incumplimiento de este requisito da lugar, en general, a declarar la improcedencia de la acción[103].

    En la tutela de la referencia, la Resolución DPE 9277, que es la que presuntamente afecta los derechos fundamentales del accionante, fue proferida el 7 de julio de 2020 y la acción de tutela fue admitida el día 18 de agosto de 2020 por el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Ello quiere decir que sólo transcurrió 1 mes y 11 días entre la presunta vulneración alegada y la solicitud de amparo, por lo que, la S. estima que se trata de un tiempo razonable para invocar la protección constitucional enunciada.

19. El principio de subsidiariedad (Art. 86 C.P.[104]), implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial que resulte eficaz para proteger sus derechos[105], salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[106].

20. De acuerdo con lo expuesto, es procedente el amparo constitucional, cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de protección. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela también debe analizarse de una manera flexible, cuando así lo amerite el caso concreto. Por lo tanto, con fundamento en los artículos 86 superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, este Tribunal ha determinado que existen dos excepciones que justifican la procedibilidad[107] de la acción de tutela, aún en aquellos eventos en que exista otro medio de defensa judicial, así:

    (i) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia; escenario en el que el amparo es procedente como mecanismo definitivo; y,

    (ii) Cuando, a pesar de existir un medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable; circunstancia en la que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio[108].

21. Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios de defensa judiciales, debe realizarse en cada caso una evaluación de la idoneidad del mecanismo propuesto, para determinar si dicho medio tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal y debe tener en cuenta que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. Así, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo, la acción de tutela puede proceder de manera definitiva.

    Con respecto a la idoneidad del medio de defensa judicial al alcance del afectado, debe decirse, además, que esta no puede determinarse en abstracto, sino que, por el contrario, la aptitud para la efectiva protección del derecho debe evaluarse en el contexto concreto[109], pues podría advertirse que la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una dimensión constitucional o tomar las medidas necesarias para la protección o restablecimiento de los derechos fundamentales afectados.

22. Cuando se trata adicionalmente de sujetos de especial protección constitucional, esta Corporación ha reconocido, a su vez, una mayor flexibilidad en lo concerniente al cumplimiento del requisito de subsidiariedad. De este modo, si el amparo es promovido por personas que requieren especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes, personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, aunque no menos rigurosos[110]. En efecto, en tales oportunidades, la jurisprudencia ha sostenido que el juez de tutela debe brindar un tratamiento diferencial al accionante y verificar si este se encuentra en la posibilidad de ejercer el medio de defensa en igualdad de condiciones al común de la sociedad[111]. Pues de esa valoración dependerá establecer si el requisito de subsidiariedad se cumple o no, en el caso concreto.

23. La Corte Constitucional ha considerado que la condición de vulnerabilidad o la calidad de sujeto de especial protección constitucional del interesado no son suficientes para que, solo por esa circunstancia, la tutela sea procedente en materia pensional[112]. En ese sentido, esta Corporación, en la Sentencia SU-556 de 2019[113], estableció algunas reglas particulares para revisar las pretensiones ligadas al eventual reconocimiento de una pensión de invalidez, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa, por vía de la tutela. Así, para efectos de otorgar seguridad jurídica en la valoración de este tipo de pretensiones, se determinó que se debe cumplir con un “test de procedencia” que tiene el siguiente alcance:

    Test de procedencia

    Primera condición

    Debe acreditarse que el accionante, además de ser una persona en situación de invalidez[114], pertenece a un grupo de especial protección constitucional o se encuentra en una situación de riesgo derivada de, entre otras, alguna de las siguientes condiciones: (i) analfabetismo, (ii) vejez, (iii) pobreza extrema, (iv) cabeza de familia, (v) desplazamiento o (vi) padecimiento de una enfermedad crónica, catastrófica, congénita o degenerativa.

    Segunda condición

    Debe poder inferirse razonablemente que la carencia del reconocimiento de la pensión de invalidez afecta directamente la satisfacción de las necesidades básicas del accionante, esto es, su mínimo vital y, en consecuencia, una vida en condiciones dignas.

    Tercera condición

    Deben valorarse como razonables los argumentos que proponga el accionante para justificar su imposibilidad de haber cotizado las semanas previstas por las disposiciones vigente al momento de la estructuración de la invalidez.

    Cuarta condición

    Debe comprobarse una actuación diligente del accionante para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez.

24. En virtud de estas reglas generales en materia de subsidiariedad, en momentos en los que se alega por vía de tutela la protección de derechos ligados a trámites de reconocimiento de la pensión de invalidez, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa, procederá la S. a realizar la valoración de las circunstancias del caso, para evaluar la procedencia o no de la acción de tutela.

25. Así las cosas, en esta ocasión el actor pretende la protección de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y al habeas data, dentro del trámite administrativo dirigido a obtener el reconocimiento de su pensión de invalidez ante COLPENSIONES, dado el interés que tiene de que se le garantice la aplicación del principio de la condición más beneficiosa. En ese sentido, la S. advierte que, el accionante, en principio, cuenta con un medio de defensa judicial para obtener la protección de sus derechos fundamentales. Así, en virtud del numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[115], el demandante puede entablar un proceso ordinario laboral para debatir el contenido de la Resolución DPE 9277 del 7 de julio de 2020[116], y los constantes cambios advertidos en su historia laboral. Incluso, dentro de este proceso podría solicitar acceso a los documentos a los que hizo referencia en la petición del 13 de julio de 2020.

    No obstante, lo anterior, para el caso concreto, el proceso ordinario laboral no ha resultado idóneo, ni eficaz para proteger los derechos del accionante. El pasado 24 de agosto de 2020, el ciudadano entabló una demanda ordinaria laboral, en contra de COLPENSIONES, ante el J. Primero Laboral del Circuito de Envigado, Antioquia[117]. La entidad demandada no propuso formula conciliatoria[118], por lo tanto, el J. fijó como fecha para la primera audiencia el 5 de septiembre de 2022 a las 2:30 P.M.[119]. Esto significa que el accionante tendrá que aguardar más de un año, adicional a los tres últimos años en los que ha esperado una respuesta positiva en el trámite administrativo, en aplicación del precedente jurisprudencial, para ser escuchado por el juez ordinario por primera vez. Una espera de dichas proporciones resulta irrazonable para el accionante, toda vez que es una persona de la tercera edad que se encuentra en una situación económica crítica[120], y cuenta con una afectación importante en su salud debido a una pérdida de visión del 36% en su ojo derecho[121].

26. Con todo, la S. advierte que es probable que el derecho a la seguridad social del actor también requiera de un pronunciamiento constitucional, en la medida en que la discusión administrativa sobre la que debaten las partes supone la aplicación o no de las determinaciones fijadas por esta Corporación al respecto. De hecho, esa discusión ha dado pie a la aparente vulneración de los derechos fundamentales del actor, ante la decisión de COLPENSIONES de separarse del alcance que la Corte Constitucional le ha dado al análisis de la condición más beneficiosa en materia de pensión de invalidez. Por esta razón será necesario analizar la procedibilidad eventual de la solicitud de amparo respecto de estos derechos, para que, en caso de considerarlo pertinente, la S., en ejercicio de sus facultades ultra y extra petita, pueda pronunciarse a este respecto.

27. Bajo ese entendido, es pertinente recordar, que la Corte Constitucional ha reconocido la eficacia del proceso ordinario laboral, como el mecanismo principal e idóneo para proteger los derechos fundamentales relacionados con el reconocimiento y el pago de la pensión de invalidez. En todo caso, ha señalado que cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional o de personas en situación de debilidad manifiesta, el juez constitucional debe flexibilizar el estudio de la procedencia de la acción de tutela para proteger los derechos de esas personas que posiblemente resulten vulnerados en trámites administrativos de reconocimiento pensional. Lo anterior, con el fin de hacer efectivo el mandato de la justicia material[122].

    Así, en las circunstancias objeto de esta tutela, esta Corporación ha señalado que las controversias relativas al reconocimiento y pago de pensiones de invalidez, por regla general, deben tramitarse ante la justicia laboral ordinaria[123]. Solo excepcionalmente, y en tanto se den las circunstancias concurrentes establecidas en la jurisprudencia, a las que se ha hecho mención previamente, el asunto puede tramitarse vía tutela. Así las cosas, al aplicar el test de procedencia al caso concreto, se pueden extraer las siguientes conclusiones:

28. El accionante del caso objeto de revisión cumple con cada uno de los requisitos establecidos por la jurisprudencia, así:

    Test de procedencia

    Primera condición

    El accionante, además de ser una persona con una pérdida de capacidad laboral del 69%[124], es adulto mayor[125], tiene un grado de escolaridad muy bajo[126], se encuentra en una situación de riesgo derivada de su precaria situación económica[127] y padece de dolencias de salud al tener una pérdida de visión de más del 36% acreditada en el dictamen enunciado, que dan cuenta de que se trata de una persona en situación de vulnerabilidad[128]. De las respuestas allegadas por el demandante a esta Corporación y sus respectivos soportes[129], esta S. advierte que el señor E.M. convive con su hermana de 68 años, en una casa arrendada, y ninguno de los dos cuentan con ingresos fijos. Su manutención la sustentan de la caridad ajena y de las ayudas que el hijo de su hermana les puede brindar esporádicamente. Adicionalmente, el accionante es un hombre soltero que no tiene hijos que puedan ayudar con su manutención. La falta de un ingreso que le permita su manutención lo pone en una situación de riesgo que amerita la protección del juez constitucional[130].

    Segunda condición

    La situación descrita con anterioridad permite advertir que la falta de reconocimiento pensional afecta la satisfacción de las necesidades básicas del accionante. El demandante manifiesta que sus gastos ascienden a un valor de $ 400.000 que, ante la falta de ingresos fijos, no puede sustentar por sí mismo[131]. En este estimado el accionante solo hizo alusión a sus gastos de alimentación, arriendo y servicios públicos. Esto quiere decir que ni siquiera tuvo en cuenta otras necesidades básicas para subsistir como son las de vestido y gastos derivados de asistir a consultas médicas, ni otras requeridas para una vida digna como las de recreación. De manera tal que, la ausencia de un ingreso fijo en su núcleo familiar afecta directamente su mínimo vital e impide una vida en condiciones dignas.

    Tercera condición

    En cuanto a la imposibilidad de cotizar entre el 31 de julio de 2006 y el 1º de marzo de 2014, periodo previo a la estructuración de la invalidez, el accionante señaló que en ese lapso no tuvo relaciones laborales estables, y no todos los empleadores con los que trabajó lo afiliaron al Sistema General de Pensiones. Adicionalmente, indicó que pudo volver a cotizar de 2014 a 2015, gracias al auxilio gubernamental de Colombia Mayor, el cual le fue retirado en diciembre de 2015 al cumplir la edad de 65 años. Estos argumentos son razonables, en tanto, el demandante dedicó su vida a desempeñar oficios varios en el sector de la construcción que presenta un alto nivel de informalidad[132].

    Cuarta condición

    Finalmente, el ciudadano ha sido diligente para solicitar el reconocimiento de su pensión por invalidez. En primer lugar, presentó su primera solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez el 24 de mayo de 2018[133]. Ante la negativa de la entidad de reconocer la prestación pensional, el demandante entabló su primera solicitud de amparo, en la cual el juez de segunda instancia declaró la improcedencia de la acción, entre otras consideró, que el peticionario debía agotar la vía gubernativa y entablar demanda ordinaria laboral[134].

    En consecuencia, el 8 de noviembre de 2019, el señor E.M. inició una vez más el trámite administrativo correspondiente. COLPENSIONES negó la solicitud[135], y confirmó su decisión[136], sin responder a los argumentos planteados por el accionante. Por lo tanto, el accionante interpuso la acción de tutela objeto de estudio, la cual fue admitida por el juez de primera instancia el 18 de agosto de 2020[137].

    Adicionalmente, el 24 de agosto de 2020, entabló demanda ordinaria laboral en contra de COLPENSIONES ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Envigado, Antioquia. Este proceso tiene número de radicado 05266310500120200027400 y la entidad demandada no propuso fórmula conciliatoria. Así, el juez de instancia fijó como fecha para la primera audiencia el 5 de septiembre de 2022 a las 2:30 p.m.[138].

29. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta los antecedentes fijados en esta providencia, es evidente que tanto el trámite administrativo adelantado ante COLPENSIONES, como el proceso judicial adelantado ante la justicia ordinaria laboral, no han demostrado ser mecanismos idóneos para la protección inmediata de los derechos fundamentales del accionante en este caso particular. Lo anterior por cuanto ha tardado más de tres años, en el proceso administrativo, y por lo menos uno más en el proceso judicial sólo para ser escuchado en la audiencia inicial, a fin de decidir sobre la situación pensional del actor.

    En suma, se acredita que el accionante cumple con las reglas jurisprudenciales enunciadas anteriormente relacionadas con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues los medios de defensa judiciales y administrativos a disposición del actor, para determinar su derecho a la pensión, no se demuestran idóneos ni eficaces frente a sus circunstancias específicas, por lo que la acción de tutela es procedente.

30. En conclusión, la S. considera cumplidos los requisitos de procedibilidad indicados, de manera tal que es procedente estudiar de fondo la presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y al habeas data alegados por el accionante, así como aquellos advertidos por el juez constitucional relacionado con el derecho a la seguridad social.

    El derecho fundamental de petición. Reiteración de Jurisprudencia[139].

31. De conformidad con el artículo 23 de la Carta y con la jurisprudencia constitucional, las personas tienen la facultad de presentar peticiones respetuosas, de forma verbal o escrita, ante las autoridades públicas, y a recibir una pronta resolución de las mismas que sea completa y congruente, de acuerdo con lo solicitado[140]. A ese respecto, la Ley 1755 de 2015[141] estableció los criterios que deben tenerse en cuenta para el ejercicio de ese derecho. Con fundamento en dicha normativa, la Sentencia C-007 de 2017[142], determinó brevemente, que las autoridades deben responder las solicitudes que se presenten: (i) de fondo, sin perjuicio de que la respuesta a las pretensiones sea negativa[143]; (ii) a la menor brevedad posible[144]; y (iii) notificar la decisión al interesado.

    Asimismo, en la Sentencia SU-587 de 2016[145], esta Corporación señaló que, para considerar que la entidad a la que se dirigió la petición, la resolvió de fondo, la respuesta debe ser: (i) clara, es decir que, los argumentos que se presenten deben ser comprensibles para el peticionario; (ii) precisa, en ese sentido, debe referirse de manera completa y detallada a cada uno de los planteamientos de la solicitud[146]; (iii) suficiente para resolver materialmente la petición, sin que esto implique que deba conceder las pretensiones planteadas[147]; (iv) efectiva para solucionar el caso planteado, y (v) congruente, lo que significa que debe existir correspondencia entre lo solicitado y la respuesta. De conformidad con lo anterior, las entidades o particulares a quienes se dirija la petición no deben evadir las inquietudes que les son presentadas[148]. Esto quiere decir, que deben abstenerse de utilizar maniobras, como, por ejemplo, pronunciarse sobre aspectos no relacionados con la solicitud, para evitar resolver la situación de quien interpone la petición[149]. Con todo, las entidades, cuando lo consideren pertinente en sus respuestas, pueden adicionar información relacionada con las solicitudes que resuelvan[150].

    De igual forma, la sentencia mencionada precisó que, para cumplir con los criterios referidos con anterioridad, el encargado de resolver las peticiones debe contrastar, primero, los argumentos presentados por el peticionario con el marco jurídico que regula el tema sobre el cuál versa la solicitud. Pues, solo a partir de ese análisis, podrá establecer cuál es el objeto de la petición y dar una respuesta capaz de satisfacer el derecho fundamental de quien la presenta[151].

32. De este modo, las autoridades vulneran ese derecho fundamental, cuando no contestan las solicitudes dentro de los términos que impone la ley, o cuando, a pesar de haber otorgado una respuesta, esta resulta insuficiente[152]. Es decir, cuando la entidad se pronuncia sobre la petición, pero no resuelve el tema central, objeto de la inquietud[153].

    El alcance del principio de la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Reiteración jurisprudencial[154]

33. El artículo 53 de la Constitución Política[155] estableció que las leyes laborales deben tener en cuenta varios principios fundamentales, entre ellos, los de favorabilidad[156], in dubio pro operario[157], progresividad[158] y el de condición más beneficiosa[159], con el fin de establecer un régimen materialmente igualitario entre los trabajadores y sus empleadores. El último, se refiere a la posibilidad de aplicarle a una persona cobijada por normas de diversa índole, un precepto derogado, que le permita acceder a una prestación económica, con el fin de proteger una expectativa legítima creada con anterioridad[160].

34. Este principio, de la condición más beneficiosa, es especialmente relevante, ante los cambios normativos que se han generado en el país en materia pensional. Desde que se adoptó la Constitución, el legislador ha establecido tres regímenes pensionales sucesivos y diferentes[161], a saber: (i) el Acuerdo 049 de 1990[162], (ii) Ley 100 de 1993[163], y (iii) la Ley 860 de 2003[164]. Estas normas, sin embargo, no consagraron un régimen de transición[165] para las pensiones por el riesgo de invalidez. Por esta razón, tanto la Corte Constitucional, como la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, han fijado reglas jurisprudenciales para proteger las expectativas legítimas de los trabajadores que cotizaron en varios regímenes normativos, pero que no cumplen con las condiciones de las normas vigentes al momento de la estructuración de la pérdida de capacidad laboral superior al 50%[166].

    Con todo, el alcance de ese principio constitucional ha sido motivo de desacuerdo jurisprudencial entre las Altas Cortes. De un lado, la Corte Constitucional ha establecido que es posible aplicar cualquiera de los tres regímenes normativos en materia de pensión de invalidez. De otro, la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (en adelante CSJ) ha considerado que solo es posible aplicar la norma inmediatamente anterior a la vigente al momento de la estructuración de invalidez, bajo ciertas circunstancias[167].

35. A pesar de la divergencia jurisprudencial, esta Corporación ha establecido en varias oportunidades que, al ser la condición más beneficiosa un principio de orden constitucional, en su calidad de órgano de cierre la jurisdicción, es quien tiene la competencia para unificar la interpretación correspondiente[168]. Así, este Tribunal unificó los criterios jurisprudenciales sobre el asunto, mediante las Sentencias SU-442 de 2016[169] y SU-556 de 2019[170], en las cuales admitió la posibilidad de dar aplicación ultractiva a regímenes anteriores a los regulados en la Ley 860 de 2003. La CSJ, sin embargo, ha mantenido su postura, aun después de los fallos en mención[171].

36. Inicialmente, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-442 de 2016[172], sostuvo que la condición más beneficiosa con respecto a las pensiones de invalidez debía extenderse a todo esquema normativo anterior bajo el cual el afiliado o beneficiario hubiere contraído una expectativa legítima, conforme a la jurisprudencia[173]. Posteriormente, la misma Corporación observó que esa decisión no tuvo en cuenta algunos criterios relevantes que era necesario considerar[174]. Por esta razón, mediante la Sentencia SU-556 de 2019[175], la S. Plena unificó una vez más su jurisprudencia en la materia[176] y precisó que es posible aplicar, de manera ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990, a una persona cuya condición de invalidez se hubiere estructurado en vigencia de la Ley 860 de 2003, siempre que esta se encuentre en situación de vulnerabilidad.

    La sentencia a la que se alude, de hecho, estableció varias subreglas de unificación. En lo que respecta a la vulnerabilidad, los jueces constitucionales deben aplicar un ´test de procedencia´ en materia de subsidiariedad, para determinar si las personas están en las condiciones descritas[177], conforme a lo precisado con anterioridad[178].

37. Adicionalmente, esta misma decisión estableció como segunda subregla de unificación, que tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez por vía de tutela, los accionantes que superen el ´test de procedencia´ y que además acrediten las siguientes exigencias[179] fácticas en cada caso:

    Exigencias

    Circunstancias fácticas del accionante

    Fecha de estructuración de la invalidez

    El tutelante-afiliado al sistema general en pensiones es dictaminado con una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% con fecha de estructuración en vigencia de la Ley 860 de 2003.

    No se acredita la densidad de semanas que exige la Ley 860 de 2003

    El tutelante-afiliado no acredita haber cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, según se certifique en el dictamen emitido por la autoridad competente, en los términos del artículo 1 de la Ley 860 de 2003.

    Sí se acredita la densidad de semanas que exigía el Acuerdo 049 de 1990

    El tutelante-afiliado acredita el número mínimo de semanas cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez exigidas por el artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990: 150 semanas en los 6 años anteriores a la fecha de estructuración o 300 semanas en cualquier tiempo[180].

38. Por último, la Corte señaló que la sentencia de tutela solo puede tener un efecto declarativo del derecho, en virtud del cual, solo podrá ordenar el pago de las mesadas pensionales a partir de la acción de tutela. Por lo tanto, las demás reclamaciones ocasionadas por el reconocimiento del derecho deberán tramitarse ante el juez ordinario laboral[181].

39. Ahora bien, en la Sentencia T-188 de 2020[182], este Tribunal observó con preocupación que, a pesar de la unificación de criterios realizado por esta Corporación y de la reiteración de tales lineamientos[183], COLPENSIONES ha aplicado en sus decisiones, conceptos jurídicos emitidos por la misma entidad que contradicen las providencias referidas con anterioridad[184]. En consecuencia, ordenó a COLPENSIONES en esa decisión, a capacitar a todos los empleados que cumplan funciones relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones de invalidez, a través de los departamentos jurídicos y de defensa judicial de la entidad, a fin de que conocieran y aplicaran el contenido de las Sentencias SU-442 de 2016[185] y SU-556 de 2019[186] de la Corte Constitucional.

    El derecho fundamental al habeas data en materia pensional

40. El derecho fundamental al habeas data, contenido en el artículo 15 de la Constitución, establece que las personas tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar la información que las entidades públicas y privadas recolecten sobre ellas en archivos y bases de datos[187]. Por lo tanto, quienes recolecten información para su correspondiente administración están obligados a respetar la libertad y las demás garantías constitucionales[188].

41. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que este derecho tiene una doble dimensión[189]. Por un lado, es un derecho fundamental autónomo, en virtud del cual, los titulares de datos personales tienen la facultad de requerir a las entidades que los administran para que les garanticen el acceso, corrección, actualización, inclusión y exclusión, entre otros, de la información registrada[190]. Por otro, es una garantía para el ejercicio de otros derechos fundamentales[191], en la medida en que, de la correcta administración de la información personal, dependen otros derechos como el buen nombre de las personas[192], su acceso al servicio de salud y a prestaciones propias de la seguridad social[193].

42. La dimensión del habeas data como garantía de otros derechos es evidente en materia de seguridad social. Por ejemplo, para que a un cotizante le reconozcan el pago de una pensión, la entidad administradora de pensiones debe verificar si cumple con los requisitos legales establecidos para ello. Con este fin, la institución revisa la historia laboral del peticionario[194]. Ese documento contiene información relevante relacionada con la trayectoria laboral del afiliado y con el pago de aportes que realizó al sistema de pensiones, y constituye, por esa razón, un medio de prueba único en materia laboral[195]. De manera tal que, a partir de la información registrada en ese documento, la administradora de pensiones determina si reconoce o no el pago de la pensión.

43. Lo anterior significa que la información que compone la historia laboral en estas áreas es fundamental para acceder al goce efectivo de las prestaciones sociales en cabeza de quien ha cotizado[196]. Por lo que es un documento que puede generar expectativas legítimas a los afiliados[197].

    La información de la historia laboral. Expectativas y obligaciones

44. Este Tribunal ha reconocido con anterioridad, que la historia laboral tiene relevancia constitucional[198]. De este modo, al igual que los empleadores, las entidades administradoras de los fondos de pensiones deben conservar la información laboral de las personas afiliadas[199], con diligencia[200], y en atención a las exigencias y disposiciones establecidas en la Ley 1581 de 2012[201]. En ese sentido, estas entidades deben garantizar que la información registrada sea veraz, completa y revele el esfuerzo del cotizante por acceder a su pensión[202].

    Según la jurisprudencia, de este deber general se deriva, entre otras[203], “la obligación del respeto [por el] acto propio, que se torna en una protección al trabajador cuando la entidad modifica la información de sus cotizaciones de forma intempestiva”[204]. Adicionalmente, las administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida tienen deberes de fiscalización e investigación. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 100 de 1993[205].

45. Estos compromisos de las administradoras de pensiones no se limitan al adecuado tratamiento de sus bases de datos, sino que incluyen la responsabilidad de conservar los archivos que soportan esa información registrada en sus sistemas electrónicos y de garantizar el acceso de los titulares a estos. De manera tal que, si la persona solicita la expedición de un documento, el encargado de la información debe adelantar las diligencias necesarias para su ubicación o reconstrucción, según corresponda[206]. En caso de ser imposible acceder a los documentos de soporte, la jurisprudencia ha establecido que, el encargado de la custodia del archivo deberá acudir al Código General del Proceso para su reconstrucción[207].

46. Asimismo, las fallas en las que puedan incurrir las entidades administradoras de fondos de pensiones, en su calidad de responsables y encargadas del tratamiento de los datos de las personas afiliadas a la institución[208], no pueden afectar negativamente a quienes tienen la expectativa legítima de pensionarse[209]. En ese sentido, estas tienen el deber de desplegar todas las actividades conducentes a superar las inconsistencias que puedan existir en sus registros, sin importar quién las advierta[210]. Para el efecto, cuando sean cuestionadas, deben analizar detalladamente la situación y dar una respuesta concreta al titular del derecho que refleje la trayectoria laboral del afiliado[211]. De lo contrario, la entidad le negaría al titular de sus datos, la posibilidad de que la información errónea sea corregida, lo que implica una vulneración no solo del derecho fundamental al habeas data, sino también del debido proceso administrativo, y seguridad social de los afiliados, en tanto, tales inexactitudes inciden directamente en el reconocimiento de la pensión[212].

    Prohibición de modificar unilateral e injustificadamente la información registrada en la historia laboral

47. En consideración con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que estas entidades no pueden modificar los reportes de la trayectoria laboral de las personas sin justificación[213]. En ese sentido, este Tribunal ha señalado que las administradoras de pensiones deben respetar el principio de buena fe, en virtud del cual, es necesario actuar de forma coherente con las expectativas legítimas creadas a terceros y ser cuidadosos con los actos propios. Por tanto, no resulta admisible que las entidades certifiquen un número de semanas cotizadas, y posteriormente lo modifiquen súbitamente, sin que el afectado tenga conocimiento de las razones que motivaron el cambio, ni haya podido manifestar su oposición eventual a la decisión[214]. Toda vez que, cuando una persona recibe una certificación sobre una situación jurídica concreta, se crea una expectativa legítima respecto del ejercicio de un derecho que, cuando el encargado del tratamiento de los datos modifica intempestivamente, desaparece[215]. En estos casos, el afectado puede presentar el reclamo correspondiente en los términos establecidos en el artículo 15 de la Ley 1581 de 2012[216].

    Ahora bien, lo anterior no significa que en todos los casos las administradoras de pensiones deban estar vinculadas al acto propio. Esas entidades pueden modificar la historia laboral de las personas, cuando exista una justificación suficiente para introducir dichos cambios, la cual debe ser comunicada al afectado, para que ejerza su derecho de contradicción respecto de la actuación de la entidad[217].

48. En suma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[218], las administradoras de pensiones, una vez emiten un acto administrativo, a menos que agoten el procedimiento legal previsto para su modificación, deben actuar de conformidad con el mismo, en virtud del principio de buena fe, ya que el interesado tiene la convicción de que su situación jurídica es estable[219]. En aplicación de este criterio jurisprudencial, esta Corporación ha ordenado a las administradoras de pensiones, actuar de manera coherente con los reportes inicialmente expedidos, y a reconocer y pagar prestaciones sociales[220].

49. En aplicación de este criterio jurisprudencial, esta Corporación ha ordenado a las administradoras de pensiones actuar de manera coherente con los reportes inicialmente expedidos, y, en consecuencia, reconocer y pagar prestaciones sociales[221]. A manera de ejemplo, esta Corporación en Sentencia T-208 de 2012[222], estudió un caso en el que la administradora de pensiones expidió historias laborales con diferencias en el total de semanas de aportes. En esa ocasión, señaló que esa conducta contradictoria atenta contra la honestidad y la lealtad. Así, las entidades deben tener en cuenta la información entregada previamente, a menos que exista una justificación razonada. En ese caso, la sala ordenó el pago de la pensión, pues consideró que el accionante cumplía con los requisitos de ley.

50. De igual forma en Sentencia T-722 de 2012[223], este Tribunal señaló que el Instituto de Seguros Sociales desconoció el principio de respeto por el acto propio al expedir actos administrativos con información contradictoria. En ese caso, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, sin que se le exigieran a la accionante más requisitos que los establecidos en la ley.

51. Asimismo, en Sentencia T-463 de 2016[224], la Corte amparó los derechos de una afiliada al sistema de seguridad social en pensiones que pasó abruptamente de tener 1052 semanas cotizadas a tener solo 340. Finalmente, en la Sentencia T-379 de 2017[225], la Corte ordenó a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de una pensión debido a que la historia laboral del accionante presentaba inconsistencias en periodos efectivamente cotizados. En aquella oportunidad, esta Corporación señaló que la administradora de pensiones incumplió sus obligaciones legales, pues la historia laboral registraba inconsistencias. Asimismo, recordó que, en virtud del principio de buena fe, esas entidades deben proferir reportes que concuerden con la realidad y respetar aquellos que hayan sido proferidos con anterioridad.

    Vulneración a los derechos fundamentales de petición y al debido proceso

52. El accionante aduce que COLPENSIONES vulneró sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso por dos razones: (i) no respondió satisfactoriamente su solicitud de remitirle una copia de su desvinculación de Representaciones NIMAR Ltda., presentada el 13 de julio de 2020 y, (ii) la Resolución DPE 9277 de 7 de julio de 2020, por medio de la cual la entidad resolvió el recurso de apelación interpuesto por el accionante, no respondió a ninguno de los argumentos presentados por el recurrente, sobre los que el actor requería una respuesta. La S. procederá a estudiar cada una de estas situaciones, a continuación.

    COLPENSIONES vulneró el derecho fundamental de petición del accionante al no contestar de manera suficiente la solicitud del 13 de julio de 2020

53. Respecto de la solicitud presentada por el actor el 13 de julio de 2020, COLPENSIONES manifestó que resolvió la solicitud por medio de la comunicación 2020-10110330 del 07 de octubre de 2020. En ese oficio la entidad informó al accionante que, en la respuesta otorgada al peticionario el 24 de agosto de 2020, con radicado No 2020-8213058, le fueron remitidos los documentos trasladados en su momento por el Instituto de los Seguros Sociales, en liquidación (en adelante ISS en liquidación). Adicionalmente, le comunicó la remisión de una historia laboral en la que puede verificar la información sobre sus novedades de ingreso y retiro.

54. Aun así, el accionante consideró que la entidad no le dio respuesta íntegra a la solicitud[226], pues no recibió el documento que solicitó, y la entidad no le informó dónde o cómo podía acceder al mismo. El peticionario manifestó que requiere el documento de desvinculación de Representaciones NIMAR Ltda. para verificar por qué, si sostuvo una relación laboral con ese empleador desde octubre de 1996 hasta enero de 2000, en los reportes de COLPENSIONES aparece un periodo de cesación de pagos entre marzo y noviembre de 1999. Adicionalmente, desea verificar cuál es la justificación para que el empleador notificara la novedad de retiro a la entidad 10 años después de la terminación de su relación laboral[227].

55. Ahora bien, esta S. advierte que la comunicación presentada por COLPENSIONES como respuesta al actor, no cumple el requisito de responder de fondo las peticiones incoadas. De hecho, los jueces de instancia concedieron la protección al derecho fundamental de petición en un primer momento, dada la insuficiencia de la contestación otorgada por la entidad al peticionario, el 24 de agosto de 2020. Ante la insistencia del accionante, COLPENSIONES reiteró en otras comunicaciones posteriores, que remitió efectivamente los documentos correspondientes el 24 de agosto, pero no precisó qué documentos envío, ni cuál era su contenido. Solo manifestó que eran los únicos documentos trasladados por el ISS en liquidación.

56. En ese sentido, considera la S. que la institución accionada no puede limitarse a señalar que remitió algunos documentos al solicitante sin soporte alguno, ni precisión, y estimar que con ello cumplió las exigencias del derecho de petición. Lo anterior, toda vez que, el oficio del 24 de agosto de 2020 adolece de claridad pues no permite determinar a qué documentos se refiere, y cómo esa actuación tiene relación con la solicitud del accionante. Tampoco es preciso, porque el peticionario solicita la entrega de un documento concreto y la respuesta de la entidad hace referencia a varios archivos que recibió en su calidad de sucesora de otra institución, sin explicarle al accionante si dentro de ellos se encontraba el solicitado y cómo podía ubicarlo. En la misma línea, resulta insuficiente, porque, tal como lo advierte el accionante, no le permitió corroborar si existe o no la inconsistencia que advierte en su historia laboral. Finalmente, al no solucionar la pretensión del accionante, que es acceder a un documento concreto, la respuesta no es efectiva.

    De modo que, aunque la entidad señaló que remitió los documentos que le fueron entregados por el ISS en liquidación, esta respuesta no satisface el derecho fundamental de petición del accionante. Si bien es cierto nada obsta para que las entidades entreguen información adicional a la solicitada, también lo es que ese mecanismo no puede ser utilizado, como ocurre en el presente caso, para evadir su deber de responder concretamente a la petición. Al establecer que remite unos documentos en genérico, se reitera, la accionada no establece como esa actuación satisface la pretensión del accionante.

    Ahora bien, tal como se precisó en el fundamento jurídico 31 de esta decisión, la accionada debió establecer cuál era el objeto de la petición y las normas que regulan la situación, para poder entregar una respuesta de fondo al accionante. En el caso concreto, el peticionario solicitó la entrega de un documento que justifica parte de los registros que la entidad realizó en sus bases de datos sobre la historia laboral del accionante. Esto quiere decir que la solicitud estaba íntimamente relacionada con el derecho fundamental al habeas data del accionante. De manera tal que, para emitir una respuesta satisfactoria y efectiva, la demandada debió verificar las actuaciones que debía llevar a cabo para proteger los dos derechos fundamentales involucrados, el de petición, de un lado, y el de habeas data, del otro.

    En efecto, para que la entidad otorgara una respuesta satisfactoria al accionante, era necesario explicarle si era o no posible remitir el documento solicitado, y, en caso de no contar con el documento, la entidad debió informar claramente la situación, con su correspondiente justificación, así como adelantar las actuaciones necesarias para la reconstrucción del documento correspondiente. Asimismo, debió comunicarle si existían más archivos relacionados con su solicitud, precisarle en donde reposan, y si estos podrían ayudarle a resolver su inquietud. Lo anterior toda vez que la jurisprudencia de este Tribunal ha enfatizado en la existencia de un deber de las entidades administradoras de pensiones de conservar la información de la historia laboral de las personas. Esa obligación incluye los documentos de soporte de los datos registrados en los sistemas de información y el deber de realizar las labores de reconstrucción pertinentes en caso de ser necesario.

57. Sobre esa base, las entidades deben garantizar el debido proceso en las etapas de participación de las personas en los trámites que adelanten ante la Administración, para evitar el despliegue de conductas abusivas que los afecten o les impidan el acceso a la información. De manera tal que, al momento de adoptar decisiones administrativas, se emitan actos que reflejen la realidad de los datos disponibles existentes, a partir de la selección de los mejores elementos de juicio[228] de los que se disponga, o se informe en sentido contrario la inexistencia o imposibilidad de acceso a los mismos, de ser el caso.

    En mérito de lo expuesto, la S. concluye que la accionada no dio una respuesta de fondo al accionante, de conformidad con los requisitos establecidos por la jurisprudencia. Esta situación, a su vez, generó la afectación de otros derechos fundamentales del peticionario, en tanto, la solicitud, además de pretender materializar el derecho fundamental de petición, también constituyó un medio para obtener la protección del habeas data, en los términos establecidos con anterioridad. De modo que COLPENSIONES, vulneró los derechos fundamentales de petición, debido proceso administrativo y habeas data del accionante, al no contestarle de fondo la solicitud que presentó el pasado 13 de julio de 2020. Por lo tanto, esta Corporación ordenará a esa entidad dar respuesta a la petición del accionante en los términos establecidos por la jurisprudencia y, en caso de requerirlo, realizar las labores necesarias para reubicar o reconstruir los documentos correspondientes.

    No se configuró carencia actual de objeto con respecto a la vulneración a los derechos fundamentales de petición y debido proceso alegados en relación con la Resolución DPE 9277 del 7 de julio de 2020

58. La Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo pierde toda eficacia, cuando la vulneración de los derechos fundamentales se consuma, o la conducta que generaba la violación desaparece. En esos escenarios, el juez de tutela no tiene más elementos sobre los cuales pronunciarse, en tanto se configura lo que la jurisprudencia ha denominado carencia actual de objeto[229].

    Esta institución procesal tiene lugar en tres circunstancias[230]: (i) hecho sobreviniente[231]; (ii) daño consumado[232]; y (iii) hecho superado[233]. Este último evento hace referencia a los casos en los que, durante el trámite de una tutela, el accionado ejecuta la acción u omisión requerida para que cese la vulneración de derechos del accionante. Puntualmente, la carencia actual de objeto por hecho superado respecto del derecho fundamental de petición ocurre cuando la administración contesta la solicitud del peticionario, con el lleno de los requisitos legales y constitucionales, mientras se surte el trámite de la acción de tutela. En estos casos, el juez de tutela debe verificar que la parte accionada haya actuado por sí misma, es decir, mutuo propio, y que la respuesta cumpla con los requisitos establecidos en la jurisprudencia[234]. Si se cumplen estos requisitos, la intervención del juez resulta inocua[235], aunque este Tribunal ha reconocido que independientemente de la ocurrencia de la carencia actual de objeto, la Corte puede pronunciarse de fondo sobre los problemas constitucionales planteados[236].

59. Así las cosas, en cuanto a las vulneraciones alegadas con ocasión a la falta de respuesta a los requerimientos propuestos por el actor en la apelación, COLPENSIONES afirmó que resolvió una vez más ese recurso, mediante la Resolución Número DPE 13802 del 8 de octubre de 2020, a través de la cual dio cumplimiento al fallo de segunda instancia proferido en este proceso constitucional por la S. Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.

    En esta oportunidad, aunque confirmó su decisión inicial, la accionada se pronunció con respecto a los argumentos planteados por el peticionario y especificó que dicha entidad no aplica el precedente de la Corte Constitucional sobre la condición más beneficiosa en materia de pensiones de invalidez, sino el precedente de la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por considerar que esa Corte es el juez natural de este asunto[237].

60. En ese sentido, ya que se trata de una respuesta de fondo sobre las inquietudes del actor, que no desestima sus inquietudes, a pesar de ser negativa, considera la S. que cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para garantizar la protección del derecho de petición del actor.

61. A pesar de lo anterior, esta Corporación advierte que, la accionada ejecutó la acción requerida para que cesara la vulneración de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso del demandante, en cumplimiento de la orden judicial proferida por el juez de segunda instancia. Esto significa que la actuación que derivó en la superación del hecho vulnerador, no tuvo lugar por una actuación deliberada de la accionada, sino como consecuencia de la protección otorgada por el juez constitucional de instancia en el presente trámite. En consecuencia, la S. confirmará la decisión del juez de segunda instancia, por medio de la cual estableció que COLPENSIONES vulneró el derecho fundamental de petición del accionante, al no resolver de fondo el recurso de apelación que este interpuso en contra de la Resolución DPE 9277 del 7 de julio de 2020.

62. Con todo, la S. advierte en este caso, que el accionante ejerció el derecho fundamental de petición como medio para proteger, entre otros, su derecho a la seguridad social. De manera tal que en atención a la situación particular del actor y a su condición de vulnerabilidad, esta Corporación en uso de sus facultades ultra y extra petita evaluará, más adelante, la posible vulneración de ese derecho fundamental, en lo concerniente a la valoración del principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de invalidez, a partir de las decisiones administrativas tomadas por COLPENSIONES, que acompañan el presente trámite de tutela[238].

    Vulneración del derecho al habeas data del actor

63. En el escrito de tutela, el demandante alega adicionalmente, que COLPENSIONES ha modificado unilateralmente su historia laboral en varias oportunidades, al punto que, dentro de las actuaciones surtidas ante esta Corporación, esa entidad allegó una historia laboral que registra una diferencia desfavorable para el accionante, de 200 semanas cotizadas, en comparación con el reporte del año 2018. La administradora de pensiones guardó silencio sobre estos hechos.

64. Con el fin de determinar si COLPENSIONES modificó unilateralmente la historia laboral del accionante, a continuación, se presenta un cuadro comparativo de los actos administrativos expedidos por la administradora de pensiones, que reposan en el expediente de tutela, en los que reporta el total de semanas cotizadas por el accionante al sistema de pensiones.

    ACTO

    ADMINISTRATIVO

    SEMANAS REPORTADAS

    TIEMPOS PÚBLICOS LABORADOS NO COTIZADOS AL ISS

    Empleador

    Periodo

    Tiempo cotizado

    Resolución No. 215011 del 13 de agosto de 2018[239]

    866 (equivalentes a 6062 días)

    municipio de Andes

    De 16/01/1979 a 20/02/1983

    1475 días

    Reporte de historia laboral - Actualizada a 30 de agosto de 2018[240]

    957,57

    municipio de Andes

    De 16/01/1979 a 20/02/1983

    213,86 semanas

    Resolución No. SUB 101363 de 29 de abril de 2019[241]

    866 (equivalentes a 6062 días)

    municipio de Andes

    De 16/01/1979 a 20/02/1983

    1475 días

    Resolución SUB 142041 de 5 de junio de 2019[242]

    866 (equivalentes a 6063 días)

    municipio de Andes

    De 16/01/1979 a 20/02/1983

    1475 días

    Resolución SUB 61264 de 2 de marzo de 2020[243]

    866 (equivalentes a 6063 días)

    municipio de Andes

    De 16/01/1979 a 20/02/1983

    1475 días

    Resolución DPE 9277 de 7 de julio de 2020[244]

    866 (equivalentes a 6063 días)

    municipio de Andes

    De 16/01/1979 a 20/02/1983

    1475 días

    Resolución Número DPE 13802 del 8 de octubre de 2020[245]

    866 (equivalentes a 6063 días)

    municipio de Andes

    De 16/01/1979 a 20/02/1983

    1475 días

    Reporte de historia laboral actualizada a 7 de octubre de 2020[246]

    743,86

    No reporta tiempos públicos trabajados y no cotizados al ISS

65. Lo expuesto con anterioridad permite advertir que existen diferencias importantes entre los distintos reportes realizados por COLPENSIONES sobre la historia laboral del accionante. Adicionalmente, en la Resolución SUB 61264 de 2 de marzo de 2020, puede evidenciarse una disparidad en el reporte. Mientras los considerandos textuales de la resolución ponen de presente que “el interesado acredita un total de 6,063 días laborados, correspondientes a 866 semanas” de los cuales 1475 días corresponden a tiempos públicos trabajados y no cotizados al ISS, la sumatoria de los tiempos reportados en un cuadro presentado dentro del mismo acto administrativo advierte que el accionante acreditaría un total de 6528 días cotizados, que equivaldrían aproximadamente a 932.57 semanas[247].

66. Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la administradora de pensiones tiene la obligación de explicar la incompatibilidad existente entre los reportes de la historia laboral y los actos administrativos proferidos por la entidad[248]. Sin embargo, ha guardado silencio al respecto. Es más, en el trámite de revisión tuvo la oportunidad procesal de justificar las inconsistencias anotadas, pero no lo hizo[249].

67. Así, aunque las resoluciones por medio de las cuales la entidad resuelve la solicitud de pensión no son idóneas para probar la trayectoria laboral del accionante, como sí lo es la historia laboral, es importante señalar que en la mayoría de los actos administrativos, COLPENSIONES reconoció que el accionante laboró desde el 16 de enero de 1979 hasta el 20 de febrero de 1983 en el municipio de Andes, Antioquia, y durante ese periodo cotizó 1475 días, que equivaldrían a 213,86 semanas cotizadas. Únicamente en la historia laboral que allega la administradora de pensiones al trámite de revisión desconoce este tiempo de cotización.

68. Las inconsistencias advertidas permiten señalar que COLPENSIONES vulneró el derecho fundamental al habeas data del accionante, al modificar su historia laboral unilateralmente sin el cumplimiento de los trámites previstos en la ley y la jurisprudencia para el efecto[250]. En consideración a lo anterior, y en aplicación del principio de respeto al acto propio, esta Corporación tendrá en cuenta la historia laboral actualizada a 30 de agosto de 2018, como el documento que prueba que acredita el número total de semanas cotizadas por el accionante tal como se ha ordenado en otros casos[251].

    Las actuaciones de COLPENSIONES vulneraron los derechos a la seguridad social, petición y debido proceso del accionante al negarse a aplicar en el caso concreto los criterios establecidos por la Corte Constitucional sobre la aplicación del principio constitucional de la condición más beneficiosa en pensiones de invalidez

69. El accionante, quien actualmente tiene 70 años de edad, solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión de invalidez en dos oportunidades. La entidad le ha negado reiteradamente la prestación porque, en su criterio, no cumple con los requisitos exigidos en la Ley 860 de 2003, ni los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia para la aplicación de la condición más beneficiosa en pensiones de invalidez[252].

70. La S. observa que el acto administrativo por medio del cual COLPENSIONES resolvió nuevamente el recurso de apelación[253] confirmó una vez más su decisión de negar el reconocimiento de la pensión de invalidez, en atención al Concepto 2017-12672083 del 29 de noviembre de 2017, proferido por la misma entidad, que desconoce la jurisprudencia constitucional[254]. También observa a su vez, que las circunstancias que rodean al actor dan cuenta de que se trata de un adulto mayor en una situación de vulnerabilidad, derivada no sólo de su incapacidad para trabajar debidamente constatada, sino de la pérdida de su capacidad visual y de un sostenimiento socioeconómico complejo que lo ha llevado a ser dependiente en su totalidad, de otros miembros de su familia y de terceros.

    Así las cosas, y de conformidad con lo establecido en el fundamento jurídico 62 de esta decisión, en aquellas actuaciones en las que la Corte Constitucional, al examinar los hechos del caso ha encontrado que existe una vulneración o amenaza a los derechos fundamentales del accionante, que involucran decisiones que van más allá de lo pedido, ha dispuesto lo necesario en muchos casos, para asegurar efectiva protección de los derechos presuntamente vulnerados. En tales circunstancias, ha proferido fallos extra y ultra petita, que autorizan que no sólo se ampare lo pedido, sino que en algunas ocasiones se torne indispensable proteger derechos que van más allá de lo solicitado[255].

    Esta situación se ha resaltado en varias providencias de esta Corporación, como es el caso, por ejemplo, de la Sentencia T-104 de 2018[256]. En esa decisión esta Corporación, en ejercicio de sus facultades para fallar ultra y extra petita, determinó que una sentencia proferida por una autoridad judicial en grado jurisdiccional de consulta había incurrido en defecto sustantivo al aplicar una norma que no correspondía a las circunstancias fácticas del caso concreto. Así, al encontrar reunidos los requisitos para que procediera el amparo de manera transitoria, resolvió suspender los efectos de la decisión judicial adoptada en sede de consulta, concedió el amparo transitorio de los derechos fundamentales vulnerados, y ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, en aplicación de la condición más beneficiosa, de manera transitoria hasta que la Corte Suprema de Justicia decidiera el recurso de casación correspondiente.

71. Una vez acreditados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, la S. debe determinar entonces, si COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, de petición y al debido proceso del actor, al no haber dado aplicación ultractiva a las disposiciones previstas por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, con fundamento en la condición más beneficiosa para el actor, en los términos precisados en la jurisprudencia constitucional. Para el efecto, se analizará si el caso del tutelante cumple con los requisitos de la segunda subregla de unificación de la Sentencia SU-556 de 2019, desarrollada inicialmente en la Sentencia SU-442 de 2016 y descrita en el fundamento jurídico No. 37 de esta providencia, de acuerdo con la descripción que sigue a continuación:

    Exigencias

    Asunto sub examine

    Fecha de estructuración de la invalidez

    El tutelante fue dictaminado con una pérdida de la capacidad laboral del 69% de origen común estructurada el 11 de abril de 2014[257], esto es, en vigencia de la Ley 860 de 2003. Por lo tanto, el accionante cumple con el requisito.

    No se acredita la densidad de semanas que exige la Ley 860 de 2003

    El tutelante no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 860 de 2003. Demostró que, entre el 16 de enero de 1979 y el 31 de diciembre de 2015, cotizó un total de 957.57 semanas. El monto de aportes del accionante permite advertir que observó su deber de solidaridad (CP arts. 1, 48 y 95). El año previo a la estructuración de la invalidez, el demandante cotizó al sistema durante un mes, con ocasión de un auxilio que le fue otorgado por el Estado[258], para los adultos mayores.

    Sí se acredita la densidad de semanas que exigía el Acuerdo 049 de 1990

    (Haber cotizado 150 semanas dentro de los seis años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o 300 en cualquier época, con anterioridad a la invalidez).

    No obstante, lo anterior, el accionante acreditó el número mínimo de semanas cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez, exigidas por el artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990. Lo anterior, por cuanto entre el 16 de enero de 1979 y el 1º de abril de 1994, esto es, en vigencia del Acuerdo 049 de 1990[259] y antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el demandante cotizó aproximadamente 602.87 semanas[260], incluidas aquellas cotizadas por tiempos laborados en instituciones públicas.

    Ahora bien, es pertinente poner de presente que, incluso si se tuviera en cuenta la historia laboral actualizada a 7 de octubre de 2020[261], remitida por COLPENSIONES a esta Corporación en el trámite de revisión, la cual no tiene en cuenta el periodo laborado en el sector público, no cotizado al ISS, el accionante cumpliría con el requisito. Lo anterior toda vez que, según ese documento, el señor E.M. cotizó 389.01 semanas al ISS en vigencia del Acuerdo 049 de 1990. Por lo que no existe duda alguna del cumplimiento del requisito en mención.

72. Dado que el accionante cumple las condiciones establecidas por la segunda subregla de unificación de la Sentencia SU-556 de 2019[262], procede el amparo de su derecho fundamental a la seguridad social y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la pensión solicitada, conforme a los requisitos dispuestos por el Acuerdo 049 de 1990, en aplicación de la condición más beneficiosa, por tratarse de un adulto mayor en condición de vulnerabilidad en los términos previamente expuestos. La presente sentencia tiene un efecto declarativo del derecho, de allí que solo sea posible ordenar el pago de las mesadas a partir de la notificación de la sentencia. Las demás reclamaciones derivadas de la prestación indicada, deberán resolverse por intermedio del juez ordinario laboral.

    Síntesis de la decisión

73. La S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional analizó la acción de tutela interpuesta por el señor H.I.E.M. en contra de COLPENSIONES por la presunta vulneración de sus derechos de petición, al debido proceso, y al habeas data. A partir de ello, resolvió seis problemas jurídicos encaminados a determinar, de una parte, la procedencia de la acción en el caso particular, y, de otra, la presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso, al habeas data y a la seguridad social. En relación con la primera cuestión, concluyó que la acción tutela resulta procedente, por cuanto se satisfacen los presupuestos de legitimación en la causa por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad. En particular, señaló que el proceso ordinario laboral no resulta idóneo, ni eficaz para proteger los derechos del accionante en el caso concreto. Asimismo, advirtió que el accionante cumple con todos los requisitos del test de procedencia establecido por la Sentencia SU 556 de 2019[263] para entender satisfecha la exigencia de subsidiariedad de la acción de tutela en aquellos casos en los que se solicita el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, en aplicación de la condición más beneficiosa.

74. En cuanto a la presunta vulneración del derecho de petición, esta S. determinó que, la entidad accionada vulneró el derecho fundamental invocado al no responder de forma clara y precisa la petición presentada por el accionante el 13 de julio de 2020, y al no resolver de manera suficiente el recurso de apelación presentado por el accionante en la Resolución DPE 9277 del 7 de julio de 2020.

    Por otra parte, en relación con el derecho fundamental al habeas data, determinó que COLPENSIONES vulneró este derecho fundamental al haber modificado unilateralmente la historia laboral del accionante sin el lleno de los requisitos legales. Así, en virtud del principio de respeto por el acto propio, la S. tuvo en cuenta la historia laboral actualizada a 30 de agosto de 2018, como el documento de prueba que acredita el número total de semanas cotizadas por el accionante.

75. Finalmente, en ejercicio de sus facultades ultra y extra petita, la S. advirtió que la entidad accionada vulneró el derecho fundamental a la seguridad social del accionante, toda vez que le negó el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa, aun cuando este cumplía con todos los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para conceder el derecho.

76. Por todo lo anterior, la S. concederá el amparo de los derechos fundamentales de petición, habeas data, seguridad social y al debido proceso del señor H.I.E.M., de conformidad con lo anteriormente expuesto. En consecuencia, confirmará parcialmente la sentencia de segunda instancia, proferida por la S. Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, del 5 de octubre 2020, respecto de la vulneración al derecho fundamental de petición alegada por el accionante, con ocasión de la solicitud presentada el 13 de julio de 2020, y de la respuesta insuficiente otorgada por la entidad accionada en la Resolución DPE 9277 de 7 de julio de 2020.

    Asimismo, ordenará a COLPENSIONES que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, reconozca la pensión de invalidez al señor H.I.E.M. y, en consecuencia, realice el pago de las mesadas pensionales a partir de la notificación de la presente providencia. Es pertinente reiterar que el efecto de esta decisión es declarar la existencia del derecho, por ello, solo procede ordenar el pago de las mesadas a partir de la notificación de la sentencia. Las demás reclamaciones derivadas de la prestación indicada, como lo son retroactivos, intereses e indexaciones, deberán resolverse por intermedio del juez ordinario laboral.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,