Sentencia de Unificación nº 446/22 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2022

Hechos[1]

1. El 19 de octubre de 2020 la señora L.M.C.M.[2] presentó acción de tutela en contra de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. Aseguró que las accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la defensa, a la vida, a la salud, al mínimo vital y móvil, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al pago oportuno de las mesadas pensionales, al principio de favorabilidad y al acceso a la administración de justicia.

   Sobre el proceso administrativo ante Colpensiones

2. El 12 de noviembre de 2010 la accionante solicitó al Instituto de los Seguros Sociales (ISS) el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de acuerdo con las reglas establecidas en el Acuerdo 049 de 1990 - Decreto 758 de 1990- o en la Ley 71 de 1988 por ser beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Afirmó que, para ese entonces, tenía 55 años de edad y más de 1000 semanas de cotización. Esta petición fue reiterada el 7 de junio de 2011.

3. Revisada la historia laboral aportada por Colpensiones, se tiene que la accionante cotizó 389.14 semanas al ISS en diferentes periodos entre 1972 hasta 2010. Igualmente, se encuentran 639.28 semanas cotizadas a fondos diferentes del ISS en los siguientes períodos: (i) del 5 de noviembre de 1973 hasta el 30 de julio de 1974 con la Gobernación de Nariño; (ii) del 23 de junio de 1975 hasta el 30 de marzo de 1980 con el Instituto Departamental de Salud de Nariño y (iii) del 24 de septiembre de 1980 al 26 de octubre de 1987 con la Gobernación de Nariño[3].

4. Mediante la Resolución GNR 2082 de 2011 el ISS -hoy Colpensiones- negó el reconocimiento pensional al evidenciar que la accionante contaba con 992 semanas aportadas, no con 1000 semanas como lo exige la legislación. Al respecto, afirmó que “el (la) asegurado (a) no acredita afiliación al Instituto de Seguro Social con anterioridad al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, por lo tanto, no es beneficiario de los regímenes contenidos en la Ley 71 de 1988 y en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año”[4]. Esta decisión se confirmó mediante Resoluciones GNR 252259 de 2013 y VPB 3092 de 2014. En esta última se afirmó que la accionante no acumulaba las semanas requeridas pues estas “deben haber sido cotizadas exclusivamente al ISS”[5].

   Sobre el proceso ordinario laboral

5. La accionante presentó demanda ordinaria laboral de menor cuantía en contra de Colpensiones pretendiendo el reconocimiento de la pensión de vejez. Sostuvo que, a la fecha, acumulaba más de 1080 semanas entre el tiempo cotizado al ISS y los servicios prestados a entidades públicas, cumpliendo así con los requisitos del Decreto 758 de 1990 para acceder a una pensión.

6. Primera instancia. El 4 de noviembre de 2016 el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda. Consideró que la demandante cumplía con los requisitos dispuestos en la Ley 71 de 1988[6], la cual exigía 1029 semanas de cotización[7] y una edad de 55 años. C. apeló esta decisión.

7. Segunda instancia. El 23 de noviembre de 2016 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá revocó la decisión impugnada. Sostuvo que la accionante (i) no había cotizado 1080 semanas sino 1028.42 y (ii) de estas, 22.71 semanas fueron cotizaciones simultaneas al ISS y realizadas por la Gobernación de Nariño y el Instituto Departamental de Salud de Nariño. Por lo anterior, solo cotizó 1005.71. En consecuencia, no cumplía con el requisito establecido por la Ley 71 de 1988, que exige la cotización de 1029 semanas. Igualmente, refirió que las 389.14 semanas cotizadas al ISS no eran suficientes para acceder a la pensión de vejez bajo el régimen del Acuerdo 049 de 1990. Al respecto, invocó las Sentencias con radicados 53082, 51822 y 59664 de 2015 y 45501 y 48282 de 2016, que hacen referencia a la imposibilidad de acumular tiempos públicos y privados aportados al ISS y a otros fondos de previsión social.

8. La accionante presentó recurso extraordinario de casación por considerar que, acorde con la Sentencia SU-769 de 2014 de la Corte Constitucional, el régimen aplicable a su caso es el del Decreto 758 de 1990, que exige 55 años y 1000 semanas de cotización. Invocó como cargo único de casación la causal primera del artículo 87 del CPTSS, esto es, proferirse sentencia violatoria de la ley sustancial por interpretación errónea de la norma. Sostuvo que (i) se negó la pensión con fundamento en los requisitos de la Ley 71 de 1988 cuando se buscaba el reconocimiento a la luz del Acuerdo 049 de 1990; (ii) se exigió que las cotizaciones fueran realizadas exclusivamente al ISS; y (iii) se afirmó que la Ley 71 de 1988 requiere 1029 semanas, cuando esta exige 20 años de servicios que equivalen a 1000 semanas. De manera concreta el apoderado de la accionante indicó que la violación se dio por “haber dado por demostrado, sin estarlo, que la señora L.M.C.M. no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez por parte de Colpensiones ya que lo hace con fundamento en la Ley 71 de 1988 (…)”. Sin embargo, “si el reconocimiento se hace con base en el art. 12 del Decreto 758 de 1990, acumulando aportes realizados como empleado público, como dependiente de empresa privada y como trabajador independiente, en acatamiento de la SU-769 de 2014 de la Corte Constitucional”[8], era posible acceder a la pensión de vejez contemplada en la norma de 1990.

9. Mediante Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020, notificada el 2 de junio del mismo año, la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia decidió no casar la sentencia de segunda instancia por dos razones. Primero, de cara al cumplimiento de requisitos de la Ley 71 de 1988, señaló que existió simultaneidad de cotizaciones entre lo aportado en el ISS y el tiempo de servicio prestado a la Gobernación de Nariño y al Instituto Departamental de Salud del citado departamento entre el 23 de junio y el 1° de diciembre de 1975, lo que sumó 22,71 semanas que no podían ser tenidas en cuenta doble vez. Por lo anterior, no se acreditaban los 20 años de servicio exigidos por la norma.

10. Segundo, y frente a la aplicación del régimen del Decreto 758 de 1990 se indicó que este no admite la acumulación de tiempos, como se había establecido en la reiterada jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto invocó las Sentencias SL del 3 de mayo de 2005 con radicado 23919, SL16081-2015, SL994-2018 y SL1972-2019.

    En el proceso de tutela bajo revisión

11. La acción de tutela se dirige contra las decisiones de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. De acuerdo con la accionante, estas decisiones implican un desconocimiento del precedente constitucional establecido en las Sentencias SU-769 de 2014 y SU-057 de 2018, que han reconocido la posibilidad de acumulación de tiempos laborados en el sector público o privado aportados a otros fondos pensionales y las semanas cotizadas al ISS.

12. Como pretensiones solicitó (i) dejar sin efectos las decisiones de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y (ii) dejar en firme la decisión del Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá del 4 de noviembre de 2016.

    Trámite procesal

13. Mediante auto del 9 de noviembre de 2020 la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia avocó el conocimiento de la acción de tutela y ordenó la vinculación de todos los sujetos procesales que intervinieron dentro del proceso laboral ordinario.

    Respuesta de las accionadas y vinculadas

14. El 17 de noviembre de 2020, C. solicitó declarar improcedente el amparo. Sostuvo que (i) la acción de tutela no indicó una causal específica de procedibilidad y lo que pretende es constituir una tercera instancia; (ii) el asunto no es competencia del juez constitucional; y (iii) la Corte Suprema de Justicia ya se pronunció sobre el asunto, lo que configura cosa juzgada.

15. El 18 de noviembre de 2020, el Juzgado 11 Laboral de Circuito de Bogotá reiteró las consideraciones expuestas en el fallo del 4 de noviembre de 2016. En su concepto no vulneró derecho fundamental alguno[9].

16. El 18 de noviembre de 2019, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación informó que el asunto no es competencia de la entidad y el mismo corresponde a Colpensiones pues, de conformidad con el Decreto 2011 de 2021, esta entidad es la encargada de administrar el Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

17. El 18 de noviembre de 2020, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia solicitó negar el amparo por cuatro razones. Primero, la autoridad judicial garantizó el derecho al debido proceso[10]. Segundo, “se advirtió simultaneidad en cotizaciones por un corto, pero trascendental período, esto fue, entre lo aportado en el ISS y el tiempo de servicio prestado a la Gobernación de Nariño y al Instituto Departamental de Salud del citado departamento, concretamente entre el 23 de junio y el 1° de diciembre de 1975, lo que sumó 22,71 semanas que no podían ser tenidas en cuenta doble vez; situación, que imposibilitó la causación y otorgamiento de la pensión de jubilación a la luz del artículo 7 de la Ley 71 de 1988”[11].

    Tercero, el precedente de la Corte Suprema de Justicia establecido en diferentes sentencias no permite la acumulación de tiempos de servicios públicos con las semanas aportadas al ISS. Al respecto invocó las Sentencias SL del 3 de mayo de 2005 con radicado 23919, SL16081-2015, SL994-2018 y SL1972-2019. Cuarto, la accionante busca con la acción debatir las mismas pretensiones y argumentos expuestos en el recurso de casación.

18. El 18 de noviembre de 2020, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá respondió a la acción. Afirmó que esta no cumplía el requisito de subsidiariedad por cuanto el asunto fue objeto de debate en sede de casación y concluyó con la Sentencia SL965-2020.

    Sentencias objeto de revisión

    Primera instancia

19. El 19 de noviembre de 2020, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo. Sostuvo que la decisión atacada no afectó ningún derecho fundamental pues en ella “se explican las razones de hecho y derecho por las cuales no era viable acoger las pretensiones del casacionista”[12]. Para lo anterior, citó en extenso la decisión de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y evidenció la exposición de argumentos de orden legal y jurisprudencial, soportados en la valoración probatoria. Además, se constató la existencia de diferentes precedentes de dicha corporación en igual sentido.

    Impugnación

20. La accionante presentó escrito el 27 de enero de 2021[13]. Sostuvo que si bien la decisión acató el precedente de la Corte Suprema de Justicia “va en dirección contraria a las sentencias de unificación de Corte Constitucional SU-769 de 2014 y SU-057 de 2018”[14].

    Segunda instancia

21. El 4 de noviembre de 2021 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo de primera instancia. Afirmó que la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia fundamentó su decisión en el precedente de la propia corporación. Sostuvo que la decisión atacada abordó adecuadamente la simultaneidad de los tiempos de cotización.

    Actuaciones en sede de revisión

22. Mediante auto del 30 de junio de 2022 de la Sala de Selección número Seis de la Corte Constitucional, notificado el 15 de julio de 2022, se seleccionó el expediente de la referencia y se repartió al magistrado ponente.

23. Revisado el expediente, se advirtió la necesidad de ordenar la práctica de varias pruebas. Por ello, mediante auto del 27 de julio de 2022 el magistrado sustanciador requirió (i) a las autoridades accionadas para que allegaran la totalidad del expediente dentro del proceso laboral ordinario y (ii) a Colpensiones para que aportara la historia laboral de la accionante e indicara si se presenta simultaneidad en los tiempos de cotización.

24. Mediante correo del 5 de agosto de 2022 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá aportó el expediente del proceso laboral ordinario y el trámite de casación.

25. A través de correo del 12 de agosto de 2022 Colpensiones informó a la Corte que para el período del 23 de junio de 1975 hasta el 1 de diciembre del mismo año, se presenta simultaneidad en los aportes al Instituto Departamental de Salud de Nariño y la empresa Curtiembres Galeras LTDA. Adicionalmente, se encontraron aportes simultáneos como trabajadora independiente y dependiente a la empresa Comercializadora Liss Pieles para el período de septiembre de 2008 hasta julio de 2009. Así, descontando los períodos simultáneos en total contaba con 1005.71 semanas cotizadas.

26. Frente a los aportes simultáneos sostuvo que estos “no permiten sumar más semanas de cotización, sino que permiten incrementar el salario base de cotización, puesto que dicha cotización de todas formas está asegurando un mismo período, pero por un valor superior”[15]. Por último, indicó que la accionante es beneficiaria del régimen de transición y que lo conservó más allá del 31 de julio de 2010 pues a la entrada en vigencia del A.L. 01 de 2005 contaba con más de 750 semanas cotizadas.

27. Finalmente, el 2 de septiembre de 2022 el Magistrado ponente presentó informe a la Sala Plena de conformidad con el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena avocó conocimiento del asunto mediante auto del 27 de septiembre de 2022.

Competencia

1. Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

   Problema jurídico y metodología de la decisión

2. La señora L.M.C.M.[16] presentó acción de tutela en contra de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la defensa, a la vida, a la salud, al mínimo vital y móvil, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al pago oportuno de las mesadas pensionales, al principio de favorabilidad y al acceso a la administración de justicia.

   Fundamentó su solicitud indicando que se desconoció el precedente de la Corte Constitucional por la decisión del 23 de noviembre de 2016 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que fue confirmada por la Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Estas providencias negaron la posibilidad de acumular semanas en el sector público cotizadas en diferentes Cajas de Previsión Social con tiempos cotizados en el ISS.

3. Dado que en esta oportunidad se estudia una acción de tutela contra providencia judicial, la Sala entiende que el asunto principal a resolver es la presunta vulneración del derecho al debido proceso del accionante y su incidencia en la vulneración al derecho a la seguridad social. Por lo anterior, corresponde a la Corte verificar la procedencia de la acción de tutela y posteriormente resolver el siguiente problema jurídico:

   ¿La Sala de Descongestión número Tres de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia vulneró los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social de la accionante, al negarle la posibilidad de acumular tiempos de servicios públicos o privados con tiempos cotizados al ISS para acceder a la pensión de vejez prevista en el Acuerdo 049 de 1990, sin considerar el precedente de la Corte Constitucional?

4. Para responder a este problema jurídico, la Corte (i) referirá su precedente actual sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) abordará la jurisprudencia relativa a la posibilidad de acumulación de semanas; y (iii) resolverá el caso concreto.

   La acción de tutela contra providencias judiciales[17]

5. En la Sentencia C-590 de 2005, la Corte estableció los requisitos generales (de carácter procesal) y las causales específicas (de naturaleza sustantiva) de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

6. Los requisitos generales de procedencia exigen verificar (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (iii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del peticionario; (iv) que se cumpla el principio de inmediatez; (v) que si se trata de una irregularidad procesal la misma sea decisiva en el proceso; (vi) que se identifiquen de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales; y (vii) que no se cuestione una sentencia de tutela, de control abstracto de constitucionalidad o una sentencia del Consejo de Estado de nulidad por inconstitucionalidad[18].

7. Igualmente, la Corte ha desarrollado ocho causales específicas de procedibilidad que corresponden a los defectos de las decisiones judiciales: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Por ser el argumento central de la acción de tutela, se precisará el defecto por desconocimiento del precedente constitucional.

8. La Corte ha indicado que del precedente constitucional se predica una especial resistencia a su modificación y a que otras autoridades se separen del mismo. Ello en virtud de la función de la Corte Constitucional de interpretar la Constitución y las otras fuentes del ordenamiento en su relación con ella[19]. Además, se ha establecido también en diversas ocasiones que este precedente tiene prevalencia sobre aquel de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado[20].

9. Sin embargo, la fuerza vinculante de la jurisprudencia constitucional no puede constituirse en un obstáculo definitivo para que otras autoridades judiciales puedan considerar aproximaciones diferentes, por lo que también se ha reconocido la posibilidad de apartarse de este precedente[21]. En la Sentencia SU-087 de 2022 se refirieron los requisitos para que ello sea posible. Indicó la Sala Plena que cuando una autoridad judicial decida apartarse de dicho precedente debe cumplir con dos cargas. De una parte, la carga de transparencia, que exige exponer de manera clara, precisa y detallada (a) en qué consiste el precedente del que se va a separar, (b) las providencias que lo han desarrollado y (c) el modo en que ha tenido lugar su aplicación. De otra, la carga de argumentación, que impone presentar razones especialmente poderosas con capacidad de justificar la separación, esto debe exceder los simples desacuerdos y exige explicar por qué tales razones justifican afectar los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y coherencia.

10. En consecuencia, este defecto se configura cuando una autoridad judicial se aparta del precedente de esta Corporación sin cumplir con las cargas de transparencia y argumentación.

    La jurisprudencia constitucional relativa a la acumulación de semanas en el sector público cotizadas en diferentes Cajas de Previsión Social con tiempos cotizados en el ISS

11. En múltiples ocasiones la Corte ha establecido que bajo el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990) no es necesario que las cotizaciones se hayan realizado exclusivamente al ISS. En la Sentencia SU-769 de 2014 se arribó a esta conclusión al indicarse que “(i) del tenor literal de la norma no se desprende que el número de semanas de cotización requeridas lo sean las aportadas exclusivamente al ISS; (ii) el régimen de transición se circunscribe a tres ítems -edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas, y monto de la pensión-, dentro de los cuales no se encuentran las reglas para el cómputo de las semanas cotizadas, lo cual sugiere que deben ser aplicadas las del sistema general de pensiones”[22].

12. Esta interpretación se fundó en la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral. En la Sentencia SU-769 de 2014 la Corte sostuvo que “en aplicación del principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas en materia laboral, resulta más beneficioso para los trabajadores asumir tal postura. Además, de aceptar una interpretación contraria, la misma iría en contravía de los postulados constitucionales y jurisprudenciales, si se tiene en cuenta que la mentada norma en ninguno de sus apartes menciona la imposibilidad de realizar tal acumulación”. Por lo anterior, unificó la jurisprudencia en el siguiente sentido: “[e]n definitiva, ante la necesidad de unificar la postura de la Corte Constitucional en el asunto del que ahora se ocupa la Sala, se concluye que la interpretación que más se acompasa con los principios de favorabilidad y pro homine, es la que, en aplicación del Acuerdo 049 de 1990, permite acumular los tiempos cotizados a entidades públicas y a empleadores privados, para que aquellas personas que acrediten 500 semanas de cotización dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad, accedan a la pensión de vejez”.

13. A partir de dicha decisión, la jurisprudencia constitucional en la materia ha sido pacífica y es posible rastrear pronunciamientos en esta misma dirección en todas las salas de revisión[23], así como sentencias muy recientes que reiteran la decisión SU-769 de 2014[24].

14. Recientemente, en la decisión SU-317 de 2021 la Sala Plena conoció de una acción de tutela en contra de la Sentencia del 6 de noviembre de 2019 de la Sala Cuarta de Descongestión de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la cual negó la posibilidad de que se realizara la acumulación de semanas. La Corte concedió el amparo y revocó dicha decisión dado que se configuró un desconocimiento del precedente constitucional[25].

15. En dicha oportunidad, la Corte indicó que de “la jurisprudencia constitucional se desprende una subregla clara según la cual, a efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, es posible acumular los tiempos de servicio cotizados a las cajas o fondos de previsión social, con las semanas de cotización efectuadas al ISS, independientemente de si la afiliación a dicho Instituto se dio con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por cuanto se trata de exigencias no contempladas en el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990)”.

16. Más adelante, en la Sentencia SU-273 de 2022 se reiteró esta postura. La Corte indicó que una providencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó la posibilidad de la acumulación de semanas desconoció la jurisprudencia constitucional en tanto “(i) no [resolvió] las pretensiones de la actora bajo el régimen pensional más favorable, a saber, el Acuerdo 049 de 1990; (ii) [sometió] la situación pensional de la accionante a un régimen desfavorable a sus intereses que le impide el reconocimiento de la prestación; (iii) [impuso] sin la debida motivación una exigencia que no tiene asidero legal, constitucional o jurisprudencial, como requisito para que la accionante pudiese pensionarse bajo el Acuerdo 049 de 1990”.

17. La señora L.M.C.M.[26] presentó acción de tutela en contra de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá por considerar que se desconoció el precedente de la Corte Constitucional por la decisión del 23 de noviembre de 2016 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que fue confirmada por la Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Para negar las pretensiones los jueces presentaron dos fundamentos.

    Primero, aseguraron que no se cumplía el requisito de 20 años de servicio establecido en la Ley 71 de 1988, pues si bien la accionante refirió tener más de 1029 semanas cotizadas, existía una simultaneidad de 22.71 semanas, por lo tanto, realmente cotizó 1005.71 semanas. Segundo, afirmaron que no se cumplían los tiempos requeridos por el Acuerdo 049 de 1990 pues de las 1005.71 semanas cotizadas, al ISS solamente cotizó 389.14, de modo que no era posible acumular semanas en el sector público cotizadas en diferentes Cajas de Previsión Social con tiempos cotizados en el ISS.

18. La Corte encuentra que el primer asunto no plantea un debate de constitucionalidad ni un desconocimiento del precedente. En este punto es importante distinguir entre la acumulación y la simultaneidad en las cotizaciones. El primer evento se configura cuando el trabajador realizó aportes al ISS y a otras cajas o fondos pensionales (públicos o privados) y busca que estas sean todas tenidas en cuenta para cumplir los requisitos pensionales. El segundo supuesto se da cuando para un mismo período de tiempo el trabajador realizó dos cotizaciones por dos fuentes diferentes. En este evento se aumenta el monto de la cotización, pero no el tiempo que representa, por lo que el “cálculo para efectos de establecer el cumplimiento del requisito de semanas de cotización se debe hacer por el tiempo efectivamente laborado, sin sumar los aportes simultáneos”[27].

19. Así, es claro que la simultaneidad en los tiempos no es un asunto de discusión pues la accionante solo plantea un cargo frente al desconocimiento del precedente constitucional en materia de acumulación de tiempos. En efecto, ni en el recurso extraordinario de casación ni en la acción de tutela se reprochan los argumentos referentes a la simultaneidad.

20. Tanto en primera como en segunda instancia se denegó el amparo. Los jueces afirmaron que las providencias atacadas no eran caprichosas ni irrazonables y habían afrontado adecuadamente los argumentos planteados en el recurso de casación. Además, se enfatizó en que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia había respetado su propio precedente.

    Estudio de procedibilidad

21. Como se indicó en la parte considerativa, la jurisprudencia constitucional ha establecido requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. A continuación, se verificará su cumplimiento.

22. Legitimación en la causa por activa. En el caso bajo estudio la acción de tutela se presentó por la señora L.M.C.M. a través de su apoderado judicial. En el expediente se aportó poder especial para la presentación de esta acción[28].

23. Legitimación en la causa por pasiva. En el caso concreto se cumple la legitimación por pasiva ya que las autoridades accionadas fueron las que profirieron las decisiones del 23 de noviembre de 2016 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que fue confirmada por la Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Adicionalmente, Colpensiones se vinculó a la acción presentando respuesta en primera instancia. El requisito también se cumple respecto de esta entidad dado que es la encargada del reconocimiento de la prestación.

24. Relevancia constitucional. La acción de tutela contra providencia judicial no puede convertirse en una instancia adicional para discutir los mismos asuntos que se presentaron dentro del proceso judicial. Por esto, el ejercicio de la acción debe dirigirse a “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”[29], lo que implica la existencia de “un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”[30].

25. Adicionalmente, en la Sentencia SU-134 de 2022 se indicó que para establecer la relevancia constitucional de un asunto debe tenerse en cuenta que (i) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal o económico; (ii) el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.

26. El caso bajo estudio reviste relevancia constitucional por al menos tres razones. Primero, el asunto plantea un debate relacionado con el desconocimiento del precedente constitucional. Segundo, existe una presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Del mismo modo, se debate la vulneración del derecho a la seguridad social pues se ha negado, tanto por las autoridades administrativas como judiciales, el acceso a la pensión de vejez a la cual la accionante asegura tener derecho. Tercero, este caso versa sobre la solicitud de una persona que encuentra en el recurso de casación la última oportunidad para obtener la que, a su juicio, es la pensión que le corresponde por sus años de trabajo.

27. Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del peticionario. El recurso extraordinario de casación es la última actuación posible dentro del proceso laboral ordinario, de manera que se agotaron todas las instancias legalmente instituidas.

    Eventualmente, podría pensarse que la accionante puede acudir al recurso de revisión previsto en el artículo 30 de la Ley 712 de 2001. Sin embargo, esta posibilidad debe descartarse porque el debate que aquí plantea la accionante no se relaciona con alguno de los supuestos para la procedencia de dicho recurso[31] -artículo 32 de la Ley 712 de 2001-[32]. En el caso concreto no se encuentra en discusión la legitimidad de la decisión, los testigos que intervinieron en el proceso, las pruebas aportadas ni un actuar irregular del apoderado de la accionante. Tampoco se cuenta con prueba de una decisión o investigación penal en curso.

28. Inmediatez. La acción de tutela se presentó el 19 de octubre de 2020. Por su parte, la Sentencia de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia fue notificada a través de edicto del 3 de junio de 2020. Por lo anterior, el término es razonable y se evidencia corto para la presentación de la acción.

29. Que, si se trata de una irregularidad procesal, la misma sea decisiva en el proceso. En el presente caso no se alegó una irregularidad procesal en el escrito de tutela en tanto los reproches se enfocaron en el desconocimiento del precedente constitucional.

30. Que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales. En la acción de tutela se enuncian claramente los hechos que generan la vulneración, en concreto se trata de las decisiones del 23 de noviembre de 2016 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que fue confirmada por la Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 de Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. La accionante realiza una síntesis de estas decisiones y adecuadamente contrasta los argumentos allí presentados con los defectos que, a su juicio, se configuran.

31. Que no se cuestione una sentencia de tutela ni de control abstracto de constitucionalidad o una sentencia del Consejo de Estado de nulidad por inconstitucionalidad. En este caso, las decisiones cuestionadas fueron adoptadas en un proceso ordinario laboral en la instancia del recurso extraordinario de casación. No se trata de un fallo de tutela ni de control abstracto de constitucionalidad. Tampoco de una sentencia del Consejo de Estado de nulidad por inconstitucionalidad.

    Solución del caso

32. La Sala Plena considera que se vulneraron los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante. En concreto, se configuró un desconocimiento del precedente constitucional establecido en la Sentencia SU-769 de 2014 y reiterado en múltiples decisiones, tanto de las diferentes salas de revisión como de la Sala Plena. Este desconocimiento implica una afectación al derecho a la seguridad social pues se están estableciendo requisitos para el acceso a la prestación que la jurisprudencia constitucional ha prohibido de manera constante.

33. Adicionalmente, se aclara que esta es una regla vigente y pacífica en la jurisprudencia constitucional pues ha sido reiterada en decisiones recientes por la Sala Plena de esta corporación. Este es el caso de las Sentencias SU-317 de 2021 y SU-273 de 2022 que, si bien no constituyen un precedente para la decisión SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 por ser posteriores a esta, sí dan cuenta de la vigencia actual de esta línea de decisión.

34. Sobre la posibilidad de acumular semanas en el sector público cotizadas en diferentes Cajas de Previsión Social con tiempos cotizados en el ISS existen dos aproximaciones en la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.

35. La primera, opuesta al precedente constitucional se refleja en la decisión atacada en la presente acción de tutela -SL965-2020 del 18 de marzo de 2020- así como también en las Sentencias SL del 4 de noviembre de 2004, SL del 3 de mayo de 2005, SL4461-2014, SL16081-2015, SL1073-2017, SL517-2018, SL994-2018, SL1972-2019 y SL5614-2019. Esta es una interpretación literal del Acuerdo 049 de 1990. En la Sentencia SL16104-2014 (que es citada textualmente y como precedente en la decisión aquí atacada) se indicó que “la exigencia del número de semanas debe entenderse como aquellas efectivamente cotizadas al ISS, puesto que en el aludido acuerdo no existe una disposición que permita adicionar a las semanas cotizadas, el tiempo servido en el sector público, como sí acontece a partir de la L.100/1993”.

36. La segunda aproximación acepta la posibilidad de acumulación de estos tiempos. En la Sentencia SL412 de 2021 se sostuvo que “la adición de tiempos públicos servidos y semanas cotizadas para acceder a las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, solo resulta posible, respecto de circunstancias fácticas suscitadas en vigencia del sistema general de seguridad social, con independencia de la legislación que les sea aplicable para efectos de determinar el cumplimiento de los requisitos, esto es, si por virtud del régimen de transición o de la condición más beneficiosa”. Esta Sentencia retomó la línea establecida en las providencias SL1981-2020, SL2590-2020, SL2659-2020, SL2557-2020, SL3110-2020, SL3838-2020, SL3657-2020, SL4480-2020 y SL5147-2020. Todas estas decisiones son (i) recientes y (ii) posteriores al fallo que se ataca con la presente acción de tutela.

37. Particularmente, en la Sentencia SL1981-2020 la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia indicó que, si bien la jurisprudencia de dicha corporación no permitía la acumulación de tiempos, “la Sala considera necesario replantear su criterio jurisprudencial, con asidero en argumentos que, en los últimos años han cobrado fuerza, solidez y, desde este punto de vista, ameritan ser revisados nuevamente”. Con base en lo anterior, aportó cuatro razones que justifican el cambio jurisprudencial, estas son que: (i) el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones está inspirado en el principio de la universalidad y en el reconocimiento del trabajo como parámetro de construcción de la pensión; (ii) las pensiones del régimen de transición hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y, por tanto, a sus beneficiarios les aplican los preceptos normativos que ordenan la sumatoria de tiempos públicos no cotizados y privados sufragados al ISS, hoy Colpensiones; (iii) el parágrafo del artículo 36 de la ley 100 de 1993 es claro en que para la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición se debe tener en cuenta la sumatoria del tiempo de servicio público y las semanas cotizadas al ISS o a entidades de previsión social y (iv) la Ley 100 de 1993 previó mecanismos de financiación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición.

38. Por lo anterior, concluyó que “la Corte Suprema de Justicia abandona su criterio mayoritario conforme al cual el Acuerdo 049 de 1990, aplicable en virtud del régimen de transición, solo permite sumar cotizaciones realizadas exclusivamente al ISS y, en su reemplazo, postula que sí es posible para efectos de obtener la pensión por vejez prevista en ese reglamento, contabilizar las semanas laboradas en el sector público, sufragadas o no a una caja, fondo o entidad de previsión social. En consecuencia, todos los tiempos laborados, sin distinción al tipo de empleador o si fueron objeto de aportes a pensión o no, son válidos para efectos pensionales”.

39. En el caso concreto, se tiene que, de acuerdo con la historia laboral aportada por Colpensiones, la accionante cuenta con 389,14 semanas cotizadas al ISS y 639,28 cotizadas en la Gobernación de Nariño y el Instituto Departamental de Salud de Nariño. Del total de semanas cotizadas, la Sala advierte que efectivamente se presenta una simultaneidad de 22,71 semanas. No obstante, aun restando estas el total aportado es de 1005,71 semanas, con la acumulación de los tiempos cotizados al ISS y a otros fondos pensionales.

40. Así las cosas, la decisión de la Corte Suprema de no contabilizar las semanas simultáneas puede estimarse ajustada a derecho. Sin embargo, el reproche planteado en el recurso de casación y en la presente acción de tutela no recae sobre dichas semanas. El reclamo principal de la accionante se concentra en el desconocimiento del precedente constitucional ante la negativa de la Corte Suprema de sumar las semanas cotizadas en el ISS y en otras cajas o fondos pensionales.

41. Aclarado lo anterior, la Sala considera que si bien la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral fundamentó su decisión -SL965-2020- en providencias de la misma corporación, al concluir que la acumulación de tiempos públicos y privados no era posible, desconoció el precedente de la Corte Constitucional.

42. Para la Corte esta decisión incurrió en un desconocimiento del precedente dado que no cumplió con las cargas de transparencia y argumentación.

43. Sobre la carga de transparencia. Según se indicó, el cumplimiento de esta exigencia impone exponer de manera clara precisa y detallada (a) en qué consiste el precedente del que se va a separar, (b) las providencias que lo han desarrollado y (c) el modo en que ha tenido lugar su aplicación. Sin embargo, la decisión cuestionada no mencionó, identificó ni refirió las sentencias de la Corte Constitucional en la materia. En la decisión que se acusa de desconocimiento del precedente, la Corte Suprema se limitó a citar su propia línea jurisprudencial y, con apoyo en las reglas allí definidas, indicó que el accionante no cumplía las condiciones requeridas para obtener la pensión.

44. Sobre la carga de argumentación. Como quedo señalado esta carga exige presentar razones especialmente poderosas con capacidad de justificar la separación. Ello implica que tales razones deben exceder los simples desacuerdos de manera que puedan justificar la afectación de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y coherencia. Dado que la decisión atacada no cumplió con la carga de transparencia, es claro que no podía argumentar sobre un apartamiento de un precedente que no se identificó.

45. Por su parte, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá consideró que las 389.14 semanas cotizadas al ISS no eran suficientes para que la accionante accediera a la pensión de vejez bajo el régimen del Acuerdo 049 de 1990 y no podían sumarse las 639.28 semanas cotizadas al servicio de la Gobernación de Nariño y el Instituto de Salud del mismo departamento. Para sustentar su decisión, invocó las Sentencias con radicados 53082[33], 51822[34] y 59664[35] de 2015 y 45501[36] y 48282[37] de 2016.

46. Las referidas decisiones se apartan del precedente constitucional establecido en la Sentencia SU-769 de 2014. Por lo anterior, la decisión del Tribunal también incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente pues no otorgó razones que justifiquen un apartamiento de esta regla de decisión.

47. Conforme a lo expuesto la Corte revocará las decisiones dentro del proceso de tutela adoptadas por las Salas de Casación Penal y Civil de la Corte Suprema de Justicia en las Sentencias del 19 de noviembre de 2020 y del 4 de noviembre de 2021, respectivamente. En dichas providencias se consideró que la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia se había ceñido al precedente de dicha Corporación. Sin embargo, cómo se indicó anteriormente, dicha línea va en contravía a la jurisprudencia constitucional en la materia sin que para oponerse a ella hubiera satisfecho la doble carga antes referida.

48. Frente al remedio por adoptar, la Sala ha tomado nota del cambio jurisprudencial que se ha presentado en la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia a partir de la Sentencia SL1981-2020, reiterada en diferentes pronunciamientos según quedó dicho. Dicha postura es ahora compatible con el precedente uniforme de la Corte Constitucional. Por lo anterior, si bien se revocará la decisión SL965-2020 del 18 de marzo de 2020, se ordenará a la autoridad judicial que profiera una nueva providencia siguiendo para el efecto el precedente de la Corte Constitucional y la línea de decisión más reciente referida en los fundamentos 11 y 33 de esta sentencia.

49. Por lo anterior, la Corte (i) revocará las decisiones de instancia dentro del proceso de tutela que negaron el amparo solicitado; (ii) dejará sin efectos la Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia; y (iii) ordenará a esta autoridad judicial proferir una nueva sentencia con fundamento en el precedente de esta corporación y la nueva línea de decisión adoptada por dicho tribunal.

    Síntesis de la decisión

50. La señora L.M.C.M.[38] presentó acción de tutela en contra de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la defensa, a la vida, a la salud, al mínimo vital y móvil, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al pago oportuno de las mesadas pensionales, al principio de favorabilidad y al acceso a la administración de justicia.

51. Fundamentó su solicitud indicando que se desconoció el precedente de la Corte Constitucional por la decisión del 23 de noviembre de 2016 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que fue confirmada por la Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Estas providencias negaron la posibilidad de acumular semanas en el sector público cotizadas en diferentes Cajas de Previsión Social con tiempos cotizados en el ISS.

52. Tanto en primera como en segunda instancia se denegó el amparo. Los jueces afirmaron que las providencias atacadas no eran caprichosas ni irrazonables y habían afrontado adecuadamente los argumentos planteados en el recurso de casación. Además, se enfatizó en que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia había respetado su propio precedente.

53. La Sala Plena de la Corte Constitucional se plantó el siguiente problema jurídico: “¿[l]a Sala de Descongestión número Tres de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia desconoció el precedente constitucional y, en consecuencia, vulneró los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social de la accionante, al negarle la posibilidad de acumular tiempos de servicios públicos o privados con tiempos cotizados al ISS para acceder a la pensión de vejez prevista en el Acuerdo 049 de 1990?”.

54. Para resolver el interrogante planteado la Corte abordó (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el desconocimiento del precedente; (ii) la jurisprudencia ampliamente reiterada en lo relativo a la posibilidad de acumulación de semanas; y (iii) resolvió el caso concreto.

55. En este último punto, se encontró que la Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia desconoció el reiterado precedente constitucional que ha avalado la posibilidad de acumular semanas en el sector público cotizadas en diferentes Cajas de Previsión Social con tiempos cotizados en el ISS. Se encontró que la Sala accionada no cumplió con las cargas de transparencia ni argumentación para apartarse del precedente de esta Corte. La primera pues la decisión cuestionada no mencionó, identificó ni refirió las sentencias de la Corte Constitucional en la materia. La segunda, puesto que la decisión atacada no cumplió con la carga de transparencia, es claro que no podía argumentar sobre un apartamiento de un precedente que no se identificó.

56. Sin embargo, también se identificó un cambio jurisprudencial en la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia a partir de 2020 en decisiones posteriores a la sentencia atacada. Por lo anterior, consideró que el mejor remedio es ordenar a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que profiera una nueva sentencia a la luz de (i) el precedente de esta corporación y (ii) la nueva línea jurisprudencial adoptada por el tribunal de casación.

57. En virtud de lo anterior se ordenó (i) revocar las decisiones de instancia dentro del proceso de tutela que negaron el amparo solicitado; (ii) dejar sin efectos la Sentencia SL965-2020 del 18 de marzo de 2020 de la Sala de Descongestión Nº 3 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia; y (iii) ordenar a esta autoridad judicial proferir una nueva decisión con fundamento en el precedente de esta corporación y la nueva línea de decisión adoptada por dicho tribunal.

58. En virtud de lo anterior, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia,