Sentencia de Tutela nº 159/23 de Corte Constitucional, 16 de Mayo de 2023

1. El 16 de octubre de 2020, la señora L.M.M. y otras, actuando en nombre propio, presentaron acción de tutela contra la Presidencia de la República, el DNP y el DPS. Invocaron la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna (art. 11 de la C. Pol.), al mínimo vital (arts. 2º y 53 de la C. Pol.), la salud (art. 49 de la C. Pol.), la seguridad alimentaria (arts. 2º, 44 y 49 de la C. Pol.), la vivienda (art. 51 de la C. Pol.), la información (art. 20 de la C. Pol.) y la igualdad (art. 13 de la C. Pol). En su criterio, dichas garantías constitucionales les fueron vulneradas, entre otras razones, por no ser incluidas como beneficiarias en el Programa Ingreso Solidario -en adelante PIS-.

   Hechos y pretensiones[3]

2. La señora L.M.M. y 23 mujeres afirmaron que tienen “condiciones de especial vulnerabilidad”. En la acción de tutela cada una de ellas describió de manera específica sus circunstancias, expuestas en detalle en el anexo nº. 1. De manera general se advierten algunas coincidencias en sus relatos. Por un lado, en su mayoría son madres cabeza de familia al cuidado de hijos o nietos menores de edad y, en ocasiones, de sus madres, padres o familiares en condición de discapacidad. Por el otro, trabajaban como empleadas de servicio doméstico o vendedoras informales antes de la pandemia ocasionada por el Covid 19. Además, 14 de las accionantes son migrantes venezolanas con estatus migratorio regular.

3. En el escrito de tutela manifestaron que su condición de vulnerabilidad se agravó con ocasión de dicha pandemia, debido a que sus empleadores prescindieron de sus servicios. Si bien la situación de cada accionante es diferente, se evidencia en términos generales que la falta de ingresos les impidió (i) procurarse una alimentación balanceada al no incluir proteínas, frutas ni verduras; (ii) cumplir con sus obligaciones respecto del pago oportuno de los cánones de arrendamiento y de los servicios públicos; y, (iii) acceder a implementos de bioseguridad y/o a medicamentos requeridos por su estado de salud o el de sus familiares.

4. Las accionantes indicaron que no recibieron “una comunicación en que el DNP o del DPS” les informaran que fueron clasificadas como beneficiaras del PIS. Ello, a pesar de sus “condiciones de especial vulnerabilidad”. Además, precisaron que (i) “no hacen parte” de ninguno de “los programas de asistencia del Estado que son anteriores a la creación del PIS”, (ii) algunas no han podido acceder a la encuesta del S. y otras (iii) tienen un puntaje mayor a 30 puntos, que no refleja su situación actual.

5. Por lo anterior, afirmaron que el 21 de septiembre de 2020 presentaron un derecho de petición dirigido al DNP y al DPS, solicitando su inclusión en el PIS “y que se dijera las razones para ser o no incluidas en él”. Manifestaron que, al momento de la interposición de la acción de tutela, no habían recibido respuesta al respecto.

6. El 16 de octubre de 2020 presentaron la acción de tutela en la que explicaron que los derechos invocados les fueron transgredidos, principalmente, por tres razones. Primera, la omisión de incluirlas como beneficiarias del PIS, a pesar de sus condiciones de especial vulnerabilidad. Segunda, la falta de publicidad, transparencia y claridad respecto de: (i) el proceso de selección de personas beneficiarias, (ii) el tiempo de ejecución[4] y (iii) los criterios aplicados para ser incluidas en el programa mencionado[5]. Tercera, la existencia de barreras para poder acceder al programa vulnera su derecho a la igualdad, puesto que, (i) a algunas accionantes no se les ha practicado la encuesta del Sistema de Selección de Beneficiarios -en adelante Sisbén- y otras cuentan con un puntaje mayor a 30 puntos que no reflejaba su actual condición socioeconómica, (ii) tienen obstáculos de acceso al sistema financiero por ser mujeres migrantes o trabajadoras domésticas y (iii) a pesar de encontrarse en una situación de vulnerabilidad socioeconómica grave, no han sido beneficiarias del programa, lo que desde su perspectiva evidencia que la implementación del PIS deja “por fuera personas vulnerables que deberían estar incluidas”[6].

7. En razón de lo anterior, las accionantes solicitaron como medida provisional que se ordene al DNP y al DPS “la inclusión de manera urgente, prioritaria y sin impedimento alguno de las tutelantes, con el fin de que las mismas puedan recibir con prontitud las sumas dinerarias correspondientes al auxilio económico que brinda el [P]rograma de Ingreso Solidario”[7]. P. como pretensiones la tutela de los derechos invocados, unas solicitudes particulares para sus respectivos casos[8] y algunas generales[9].

8. El 21 de octubre de 2020[10], el DPS respondió el derecho de petición a las accionantes. Les informó que los beneficiarios del PIS se determinaron con base en la información del S. y que: “[l]as personas que resultaron beneficiarias son aquellas que están en condición de pobreza y vulnerabilidad económica de acuerdo con la información del Sisbén III y IV y que actualmente no reciben transferencias monetarias del Gobierno Nacional (es decir, no hacen parte de Familias en Acción, Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y Compensación del IVA).” Además, se indicó que si deseaban saber si eran beneficiarias podían ingresar a la página web https://ingresosolidario.prosperidadsocial.gov.co/.

   Trámite procesal en primera instancia y respuesta de las accionadas

9. Mediante auto del 19 de octubre de 2020, el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C. avocó conocimiento, corrió traslado a las entidades accionadas y negó la medida cautelar propuesta[11].

10. El DNP solicitó que se declare su falta de legitimación por pasiva porque carece de competencia para “aplicar encuestas, reclasificar personas o definir la entrada o salida de los programas sociales, ni ordenar que se realice la inclusión de registro de personas en dichas bases, de conformidad con la normatividad vigente este es el deber de los municipios y distritos”. Sobre esto último, precisó que el DNP no determina los criterios de inclusión o exclusión de beneficiarios a un programa social[12]. También envío la ficha del Sisbén de cada una de las accionantes, con base en lo que concluyó que la mayoría de ellas no estaban registradas en el Sisbén e informó que pueden solicitar la aplicación de la encuesta ante el municipio “en el lugar de residencia que indiquen[13]”. Por último, manifestó que no había vulnerado derecho alguno y afirmó que conforme con el Decreto 812 de 2020, el PIS quedó bajo el manejo del DPS.

11. El DPS pidió negar las pretensiones de las accionantes. Aseguró que “no existen acciones ni omisiones por parte de PROSPERIDAD SOCIAL – Programa Ingreso Solidario que hayan amenazado ni vulnerado derechos fundamentales [de las accionantes]”[14]. Luego, explicó: (i) que el Sisbén es la herramienta para focalizar programas del Estado[15], (ii) las generalidades del PIS[16], (iii) la manera cómo se elaboró la Base Maestra de Focalización[17] y (iv) las etapas en las que se llevó a cabo el proceso de selección de beneficiarios[18]. Después, explicó que en ese momento no se había “previsto la identificación de un nuevo listado de potenciales beneficiarios” y que “[s]i a futuro se llegase a establecer la procedencia de emitir nuevo listado de potenciales beneficiarios, la focalización de todos los hogares se realizará en igualdad de condiciones, para todos los hogares que tengan su información actualizada en las bases del [SISBÉN].”[19] Por último, envío información de cada una de las accionantes, que se sintetizó en el anexo nº. 2.

12. La Presidencia de la República solicitó que se declare la improcedencia de la acción, en su defecto su desvinculación o que se niegue. La improcedencia la sustentó en la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad, porque la Corte Constitucional es “el único órgano que puede emitir pronunciamientos y juicios de valor”[20] respecto del Decreto 518 de 2020. Sobre la falta de legitimación en la causa, señaló que la Presidencia de la República ni el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tienen competencia directa para el “pago espec[í]fico con respecto al ingreso solidario.” Y, por último, en cuanto a la negación de los derechos, manifestó que no existía ninguna vulneración u amenaza, porque la tutela se dirige contra un acto general, impersonal y abstracto.

13. Sentencia de primera instancia. El 30 de octubre de 2020, el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C. negó la tutela de los derechos invocados. Fundamentó su decisión en la información remitida por las entidades accionadas respecto de cada una de las accionantes, con base en la cual concluyó que la única accionante que eventualmente cumpliría con dichos criterios es la señora Y.M.V.V.… sin embargo no fue priorizada en el grupo de los tres millones de hogares beneficiarios.”[21] Por lo anterior, consideró que:

    “toda orden dirigida a incluir a las veintitrés accionantes restantes como beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, cuando no cumple con los requisitos de focalización y priorización establecidos, automáticamente implica, la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso de los hogares que, si cumplieron, en tanto que haciendo uso de la acción de tutela se estaría priorizando un hogar por encima del derecho que le pueda asistir a otro…”[22].

14. Finalmente, afirmó que para ese momento no se había vulnerado el derecho de petición presentado el 21 de septiembre de 2020 por las accionantes, dado que el DNP y el DPS tenías 35 días hábiles para responderlo[23], es decir, hasta el 11 de noviembre de ese año.

15. Impugnación. Las accionantes consideraron que el juez omitió valorar su situación actual y concreta, dándole prevalencia a la información desactualizada del S. para justificar su exclusión, lo que mantiene la vulneración de sus derechos al no ser incluidas como beneficiarias del PIS. Con base en la respuesta al derecho de petición del 21 de septiembre de 2020[24], señalaron las siguientes falencias en la implementación del PIS[25]: (i) “no se justifica la falta de adopción de un mecanismo para actualizar la información de las personas que con ocasión de la pandemia, se encuentren hoy en estado de pobreza y vulnerabilidad, como es el caso de las accionantes”[26]; (ii) la inexistencia de medios para “controvertir” el puntaje del S. y los demás requisitos establecidos para acceder al PIS; (iii) su mecanismo de operación, según el cual el Estado maneja las bases de datos que determinan la inclusión de los hogares beneficiarios, sin prever la posibilidad de que una persona solicite la verificación de su caso o pueda presentar información actualizada; y (iv) la negativa de incluir a personas con registro S. anterior al 2017 “está dejando por fuera hogares pobres o vulnerables”.

16. Además, reiteraron que se vulneró el derecho a la igualdad material debido a que su falta de inclusión en el PIS no tuvo en cuenta las “situaciones especiales que pueden caracterizar a ciertos hogares dada la presencia de sujetos de especial protección constitucional en ellos…”[27]. También señalaron que si bien es “normal” que algunos hogares sean excluidos del PIS dada la escasez de recursos, dicha “exclusión debe obedecer a un criterio razonable y proporcionado”[28], lo que desde la perspectiva de las accionantes no se cumple porque “el criterio de exclusión se basa en una base maestra actualizada en marzo de 2020...”[29]. Por último, manifestaron que el juez de tutela de primera instancia inaplicó “la regla establecida en el Decreto 491 del 2020 en el que se establece un término de 15 días de respuesta para las peticiones que involucren derechos fundamentales, como es el caso concreto”.

17. Coadyuvancia. En el marco del trámite de segunda instancia, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia- y la Mesa de Economía Feminista de Bogotá, de manera conjunta, presentaron un escrito de coadyuvancia frente a las pretensiones de las accionantes. Como sustento de su postura, por un lado, señalaron que la metodología del PIS presenta errores[30] que tienen como “consecuencia un alto nivel de exclusión de hogares, como [los] de las accionantes que, materialmente, cumplen con el requisito de encontrarse en pobreza o vulnerabilidad a causa de la pandemia”[31]. Y, por el otro lado, sostuvieron que el PIS incumple el deber de publicar la información sobre los criterios específicos de selección de hogares beneficiarios, lo que “impide que las personas puedan saber cuándo pueden o no acceder al programa…”[32].

18. Sentencia de segunda instancia. El 22 de enero de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. confirmó la decisión del juez de primera instancia[33]. No obstante, en la parte considerativa argumentó la improcedencia de la acción de tutela, con fundamento en cuatro (4) razones. Primero, “en tanto que lo pretendido supone la modificación de las disposiciones contenidas en una norma con fuerza de ley proferida por el ejecutivo [Decreto Legislativo 518 de 2020]…”[34]. Segundo, las accionantes tenían la posibilidad de solicitar “inclusión y actualización del [SISBÉN] y el puntaje asignado ante la Secretaría de Planeación Municipal de su lugar de domicilio…”[35]. Tercero, no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable[36]. Por último, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con el derecho de petición, dado que el DNP y el DPS respondieron el derecho de petición presentado por las accionantes el 21 de septiembre de 2020.

    Actuaciones en sede de revisión

19. El 14 de marzo de 2023, el magistrado sustanciador, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, (i) vinculó a los municipios en los que residen las accionantes[37]; (ii) solicitó al juez de tutela de primera instancia la remisión en su integridad del expediente; y, por último, (iii) decretó de oficio varias pruebas dirigidas a contar con elementos suficientes para adoptar una decisión. Efectuadas las respectivas comunicaciones, las accionantes, los municipios vinculados y el DPS allegaron sus respectivas respuestas. Además, la Fundación Karisma presentó un amicus curiae[38]. El anexo nº. 2 y 3 presenta la respectiva síntesis. En todo caso, se mencionarán, en la medida de su pertinencia, al resolver el caso concreto.

Competencia

20. La Sala es competente para revisar los fallos proferidos dentro de los expedientes de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto estatutario 2591 de 1991.

    Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión

21. De acuerdo con los antecedentes del caso, la Sala de Revisión abordará el siguiente problema jurídico:

    ¿La Presidencia de la República, el DNP, el DPS y las entidades territoriales vinculadas vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad de las accionantes (i) al omitir incluirlas como beneficiarias del PIS, a pesar de sus especiales condiciones de vulnerabilidad aumentadas en el marco de la pandemia ocasionada por el COVID 19, (ii) al usar el Sisbén como instrumento exclusivo de focalización de los hogares y no aplicar un enfoque diferencial de género, y (iii) al no publicar los criterios de selección para acceder a dicho programa?

22. Para resolverlo, inicialmente, (A) se reiterará jurisprudencia relativa al derecho al mínimo vital[39] y a la igualdad material de las personas en situación de vulnerabilidad económica. Luego, (B) se señalarán los parámetros constitucionales mínimos que deben cumplir las políticas públicas. Después, (C), se describirá el PIS y se expondrá la jurisprudencia constitucional que lo ha abordado. Por último, (D) se analizará el caso concreto, frente al que se advierte la configuración de una carencia actual de objeto; no obstante, dada la relevancia del asunto de la referencia, la Sala de Revisión emitirá un pronunciamiento de fondo, en el que analizará si la Presidencia de la República omitió el deber cualificado de diseñar y ejecutar una política pública focalizada con base en los siguientes criterios: mujeres cabeza de familia, que tenían un empleo informal, se encontraban en situación de vulnerabilidad económica; y que, en el contexto de la pandemia ocasionada por el Covid 19, perdieron casi que por completo la posibilidad de proveerse por sus propios medios las condiciones mínimas de subsistencia.

    1. La garantía del derecho al mínimo vital y a la igualdad material de personas en situación de vulnerabilidad

23. La Constitución de 1991 adoptó el modelo de Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana y la solidaridad (art. 1º), que tiene como fin esencial “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. En razón de ello, desde sus inicios, esta corporación ha señalado que el Estado tiene la obligación de “esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance”[40]. Como pasa a explicarse, el mencionado deber se relaciona, principalmente, con los derechos al mínimo vital y a la igualdad material.

24. El derecho al mínimo vital[41] esta fundado en “los principios del Estado Social de Derecho, la dignidad humana y la solidaridad, en concordancia con los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la igualdad”[42]. Este reconoce la garantía que tiene toda persona a gozar de “las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna”[43]. De manera que, “constituye una pre-condición para el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales de la persona[44] y en una salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia, puesto que sin un ingreso adecuado a ese mínimo no es posible asumir los gastos más elementales, como los correspondientes a alimentación, salud, educación o vestuario[45]”[46].

25. Si bien todas las personas son titulares del derecho al mínimo vital, “existen determinados sectores de la población que, por su vulnerabilidad, pueden ver reducido este derecho, por lo que, en aplicación de la dimensión positiva del mismo, el Estado debe respaldarlas con el fin de que puedan desarrollarse, de manera autónoma, en la sociedad”[47]. De ahí que, desde la dimensión positiva de este[48], se derive la obligación estatal de “suministrar a la persona que se encuentra en una situación en la cual ella misma no se puede desempeñar autónomamente y que compromete las condiciones materiales de su existencia, las prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente y evitar su degradación o aniquilamiento como ser humano”[49].

26. Con base en lo anterior, se advierte que la garantía de la faceta positiva del derecho al mínimo vital está asociada a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra una persona[50]. Este concepto, ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como:

    “una circunstancia que tiene que ver con las barreras sociales, económicas, políticas y culturales que, sin ser elegidas, le son impuestas desde afuera a el individuo y le impiden propender por su propio desarrollo y/o por el de su núcleo familiar, así como, por la adopción de un proyecto de vida[51]. En ese sentido, este estado está relacionado con situaciones que [le] imposibilitan… ‘(i) procurarse su propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que está expuesto por situaciones que lo ponen en desventaja en sus activos’[52].” (Cursiva original)

27. De ahí que, el Estado tenga un deber de especial protección del derecho al mínimo vital, en concreto su dimensión positiva, respecto de las personas en situación de vulnerabilidad. Dicho mandato, encuentra sustento también en el derecho a la igualdad material, como se expone enseguida.

28. El derecho a la igualdad material. El artículo 13 de la Constitución consagra el deber del Estado de promover “las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva”; además, señala, que “[e]l estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta…”. Dicho mandato constitucional establece el derecho a la igualdad material de las personas en situación de vulnerabilidad, frente a quienes se deben adoptar acciones de protección especial, para garantizar el goce efectivo de sus derechos. Ello, con el objetivo de “nivelar las fuerzas … con el fin de que interactúen en condiciones equitativas en el juego democrático y para efecto de potenciar el diálogo y la construcción de la sociedad y las instituciones.”[53] En esa medida, se trata del reconocimiento de que: “la universalidad de las garantías constitucionales se logra mediante el trato diferencial, sin el cual la concreción de los postulados constitucionales sería deficitaria y tendría un impacto limitado.”[54]

29. Como se deduce del artículo 13 Superior, además de la situación de vulnerabilidad originada en razones económicas, existen factores como el género, la etnia, la edad, entre otros, frente a los que el Estado debe enfocar sus esfuerzos para propender por su igualdad real y efectiva[55]. Aunque resulta razonable que el legislativo y el ejecutivo diseñen y ejecuten políticas públicas dirigidas a ciertos sectores poblacionales de acuerdo a unos objetivos específicos, en atención a la complejidad de los fenómenos de desigualdad, conviene incorporar un enfoque interseccional en el diseño, implementación y evaluación de programas sociales[56]. Ello, en concordancia con la jurisprudencia constitucional que ha señalado la relevancia de que las acciones del Estado tendientes a procurar el goce efectivo de la igualdad material adopten dicho enfoque[57], como una herramienta para responder de manera integral con estándares de protección constitucional a los grupos poblacionales en los que convergen diversos factores de discriminación[58].

30. Criterios para analizar la garantía del derecho Al respecto, es relevante resaltar que la Sentencia C-520 de 2016 señaló algunos criterios para analizar si la distribución de recursos públicos mediante programas sociales desconoce la igualdad. Sobre esto, afirmó:

    “la decisión de otorgar o imponer algo a determinadas personas o grupos y, por lo tanto, una distinción, lo que demuestra la relación entre distribución e igualdad. En principio, para que los criterios de distribución no se opongan directamente al principio de igualdad, estos deben, (i) respetar el principio de igualdad de oportunidades de todos los interesados; (ii) ser transparentes, (iii) estar predeterminados y (iv) no afectar desproporcionadamente los derechos de algunas personas. Además, (v) deben determinarse en consideración a la naturaleza del bien o la carga a imponer, análisis que, por regla general, corresponde a las ramas legislativa y ejecutiva del poder público.”[59]

31. De manera que, tanto la faceta positiva del derecho al mínimo vital como el derecho a la igualdad material suponen la implementación de políticas públicas destinadas a “superar o aminorar los efectos de la desigualdad material que enfrentan esos grupos, respecto del resto de la sociedad.”[60] Para ello, el Estado debe diseñar e implementar programas sociales dirigidos a personas situación de vulnerabilidad. Ello, además es congruente con el artículo 356 de la Constitución, que señala que los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios deben destinarse con “enfásis en la población pobre”. Un ejemplo de estos programas sociales son: Colombia Mayor[61], Más familias en Acción[62] y Jóvenes en acción[63].

32. Si bien la aspiración del modelo del Estado Social de Derechos es que todas las personas gocen de manera efectiva del derecho al mínimo vital y a la igualdad material, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, por un lado, que los recursos públicos son escasos y, por el otro, que los eventuales beneficiarios sobrepasan en número y necesidades la cuantía de los subsidios disponibles. Por ello, para garantizar el acceso igualitario de los potenciales beneficiarios se deben diseñar políticas claras y transparentes, que aseguren a todas las personas la posibilidad de competir en igualdad de condiciones para acceder a los programas sociales[64].

33. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la garantía del derecho al mínimo vital por medio de programas sociales, que también procuran la garantía de la igualdad material, no es absoluta ni permanente. Una persona puede perder su calidad de beneficiaria si se advierte que deja de cumplir con los requisitos para continuar recibiendo el subsidio. Así, por ejemplo, la Sentencia T-716 de 2017 declaró la improcedencia de una acción de tutela interpuesta por una accionante que fue retirada del Programa Colombia Mayor; ello por cuanto, la Sala de Revisión evidenció que “goza de condiciones socioeconómicas suficientes para garantizar sus necesidades básicas y fundamentales, es decir, que no se encuentra en situación de pobreza extrema ni de indigencia”[65].

34. Por el contrario, se ha tutelado el derecho al mínimo vital cuando se advierte que la suspensión del reconocimiento y pago del subsidio:

    i. Se dio “sin haber realizado a cabalidad el estudio socio-económico que permitía verificar las condiciones reales de vulnerabilidad … de esta manera evaluar la afectación que esta medida le ocasiona en la satisfacción de su congrua subsistencia.”[66]

    ii. Se motivó en la aplicación de un criterio de exclusión no previsto en el respectivo programa, por ejemplo, en la suspensión de derechos políticos con ocasión de una sanción penal, que no implicaba, de manera alguna, “un impedimento para recibir subsidios estatales.”[67]

    iii. Y, en aquellos asuntos en los que la falta de acceso a un programa social se ocasionó por incumplimiento del deber legal de los entes territoriales de diligenciar y enviar oportunamente la información de las personas que lo requieren. Así, por ejemplo, las sentencias T-1075 de 2007, T-295 de 2013 y T-125 de 2015 concluyeron que existió negligencia de parte de las referidas autoridades que vulneró los derechos de los accionantes, quienes afrontaban condiciones de extrema dificultad debido a la ocurrencia de un desastre natural[68].

35. En síntesis, la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido (i) que el derecho al mínimo vital es una garantía del goce de condiciones mínimas de subsistencia digna; y, (ii) que el derecho a la igualdad material supone brindar un trato diferenciado para nivelar a las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Además, ha señalado (iii) que el goce efectivo de los derechos al mínimo vital y a la igualdad material se materializa mediante políticas públicas estatales, dirigidas principalmente a personas en situación de vulnerabilidad, en cuyo diseño toma relevancia la adopción de un enfoque interseccional, que permita responder de manera íntegra a las situaciones de desigualdad estructural de las personas.

    2. Parámetros constitucionales mínimos en la formulación de políticas públicas y el Sisbén como instrumento de focalización

36. Parámetros constitucionales mínimos para la formulación de políticas públicas. El desarrollo de esta sección se justifica por dos razones principales. Por un lado, como se mencionó el goce efectivo de la faceta positiva del derecho al mínimo vital y de la igualdad material supone el diseño e implementación de políticas públicas que prevean la entrega de ayudas económicas a las personas que por sus condiciones carecen de la posibilidad de garantizarse, por su propia cuenta, los mínimos para una subsistencia digna[69]. Y, por el otro, debido a que las accionantes señalaron que la alegada vulneración de sus derechos se ocasionó porque las entidades accionadas omitieron publicar de manera clara y transparente los criterios de selección para acceder a dicho programa[70].

37. De acuerdo con diferentes pronunciamientos de esta corporación, los parámetros constitucionales mínimos para la formulación de políticas públicas tienen que ver con la existencia de: “un plan escrito, público, orientado a garantizar progresiva y sosteniblemente el goce efectivo del derecho, sin discriminación y con espacios de participación en sus diferentes etapas que, en efecto, se estén implementando”[71].[72]

38. La siguiente tabla reitera, con base en lo expresado en la Sentencia T-531 de 2017, el alcance de los elementos derivados de la definición anterior.

    Existencia de un plan

    Si el Estado no diseña planes dirigidos a garantizar de forma progresiva la faceta prestacional de un derecho fundamental, no es posible asegurar el goce efectivo del derecho ni en la actualidad ni en el futuro. Respecto de la realización del diseño o formulación de un plan de política pública, la Corte ha dicho lo siguiente: No basta la simple descripción de un plan para garantizar la faceta prestacional de un derecho fundamental, pues para ello es necesario que la autoridad desarrolle acciones y omisiones orientadas a resolver la problemática social.

    Publicidad del plan

    Este plan debe estar al alcance de todas las personas que quieran acceder a él, especialmente de aquellas a las cuales esta faceta prestacional garantizará la protección de su derecho. Por ello, es necesario que se encuentre por escrito.

    Tiempos de progreso

    En la medida en que los planes progresivamente deben garantizar el goce efectivo de los derechos, es necesario la existencia de unos límites temporales, es decir, no puede estar sujeto a la indefinición. Además, debe ser un lapso razonable, pues si es excesivo no estaría haciendo efectiva esta faceta.

    Goce efectivo del derecho

    Todos los planes que se implementen en el marco de las políticas públicas deben estar encaminados a garantizar efectiva y materialmente los derechos, mediante la adopción de las medidas pertinentes para su consecución.

    Progresar sosteniblemente

    La política pública que se dirija al goce efectivo de un derecho debe avanzar sosteniblemente. Esto se traduce en que debe pretender alcanzar nuevos logros que se mantengan en el tiempo, y además, conservar los obtenidos.

    Sin discriminación

    Para el cumplimiento efectivo de las facetas prestacionales de los derechos es necesario que las políticas públicas no resulten discriminatorias. La exclusión de un tipo de población no puede implicar la discriminación de ciertos grupos sociales en la medida en que todas las acciones deben considerar el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior. Precisamente, la Corte frente al particular ha dicho que “el Estado deberá prestar una ayuda especial a aquellas personas que por su condición (sujetos de especial protección constitucional) o por su situación (personas en relación de sujeción), merecen una atención y protección reforzada de sus derechos.”

    Participación

    Colombia es una democracia participativa, el artículo 2º de la Constitución reconoce que este es un fin esencial del Estado, el cual deberá “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional”. En este contexto, la participación está permitida en cualquier etapa de las actuaciones de la administración incluyendo aquellas que se desarrollan dentro de las políticas públicas. Así, conforme la jurisprudencia, no puede existir un plan que no apruebe la participación, o que asegurándola sea intrascendente.

    Se esté implementando

    Esto implica que el plan deba estar en ejecución, es decir, no solo enunciado en el papel. Sin embargo, no tiene que haber culminado.

39. Con base en lo anterior y en los elementos de los mínimos constitucionales de las políticas públicas, se advierte la crucial relevancia que tiene la publicidad y el acceso a la información respecto de estas. Ello por cuanto, constituye un presupuesto para que las personas conozcan de la existencia del programa social, los requisitos y, en esa medida, puedan esperar su eventual inclusión o presentarse para ser consideradas como beneficiarias, dependiendo de la modalidad del programa.

40. En concreto, en las políticas públicas diseñadas y ejecutadas con el propósito de garantizar el derecho al mínimo vital y a la igualdad material de personas en situación de vulnerabilidad económica, la Sentencia T-307 de 1999 resaltó que:

    “los beneficiarios de los programas estatales tend[i]entes a la erradicación de la marginación y la pobreza deben tener acceso a toda la información disponible acerca de esos programas y, muy en especial, deben poder solicitar la asistencia estatal, recibiendo un trato amable y comprensivo que se adecue a su situación particular de vulnerabilidad social.” (N. fuera de texto)

41. Con respecto al elemento “sin discriminación” que debe ser atendido como parámetro mínimo constitucional, es relevante señalar que el Estado adoptó como instrumento de focalización del gasto público el Sisbén, como una herramienta que garantiza que “el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable”, en los términos indicados por el artículo 94 de la ley 715 de 2001, modificado por el artículo 24 de la Ley 1176 de 2017. A continuación se aborda este tema.

42. Además, en atención a las condiciones de desigualdad estructural y ante la posibilidad de la convergencia de factores de discriminación en un grupo poblacional, es relevante que en el diseño de las políticas públicas se aplique un enfoque interseccional, definido en la Sentencia C-730 de 2017 en los siguientes términos:

    “La interseccionalidad en la discriminación hace alusión al cruce de factores de discriminación, que hace que dichos factores se potencien o creen impactos específicos y diferenciados que suponen complejidades y medidas antidiscriminación distintas a las que se podrían pensar para el análisis de un factor específico aisladamente considerado[73]. Se trata de una perspectiva conceptual que plantea que el desconocimiento de diferentes factores de discriminación que operan simultáneamente, puede llevar a fortalecer ciertos tipos de hegemonía.”

43. El Sisbén como instrumento de focalización de políticas públicas. El Sisbén es una herramienta que permite la focalización del gasto público, mediante el que se identifican los potenciales beneficiarios de los programas sociales tendientes a garantizar, entre otros derechos[74], el mínimo vital y la igualdad material de personas en situación de vulnerabilidad económica[75]. En razón de ello, ha sido usado como herramienta para determinar los beneficiarios del Programa Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, entre otros. Con base en el Decreto 441 de 2017, se pueden identificar las siguientes características más relevantes del mencionado sistema:

    i. Toda persona natural tiene derecho a que ser encuestada y, en consecuencia, puede solicitar su inclusión ante la entidad territorial en la que resida (arts. 2.2.8.1.3. y 2.2.8.3.1. del Decreto 441 de 2017).

    ii. Las entidades territoriales son las encargadas de aplicar la encuesta del S. a las personas que lo solicitan (arts. 2.2.8.2.3. y arts. 2.2.8.2.4. del Decreto 441 de 2017).

    iii. Las personas puede solicitar la realización de una nueva en cuesta “[e]n caso de presentarse inconformidad con la información registrada en la base de datos” (art. 2.2.8.3.1. del Decreto 441 de 2017).

    iv. Las personas registradas en el Sisbén tienen el deber de mantener actualizada su información (art. 2.2.8.3.2. del Decreto 441 de 2017).

    v. La asignación de una clasificación en el Sisbén “por sí mismo no otorga el acceso a los programas sociales.” Dado que son las entidades y los programas sociales lo responsables de definir los criterios para seleccionar beneficiarios (art. 2.2.8.1.2. del Decreto 441 de 2017).

    vi. El DNP realiza procesos de validación y controles de calidad sobre la información de las personas registradas en el Sisbén (art. 2.2.8.3.3. del Decreto 441 de 2017).

44. La Sentencia T-307 de 1999 explicó que el Sisbén es una herramienta mediante la cual es posible procurar que los beneficiarios de los programas sociales sean aquellas personas en situación de vulnerabilidad. En concreto, afirmó que ese sistema

    “constituye el primer paso del proceso de asignación de unos recursos públicos que tienden a subvenir las necesidades materiales más acuciantes de los sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana y, por tanto, se erige en una herramienta esencial a disposición de las autoridades públicas obligadas a hacer efectivo el mandato de especial protección a los grupos discriminados o marginados (C.P., artículo 13). Esta constatación, ha permitido que la Corte establezca el derecho de los ciudadanos en condiciones de pobreza y vulnerabilidad de acceder al [SISBÉN] de manera igualitaria y, a la vez, el deber correlativo de las autoridades estatales encargadas de la administración e implementación de este programa de adoptar todas aquellas medidas dirigidas a que éste cumpla con su objetivo constitucional a cabalidad.”[76]

45. Tal y como lo sintetizó la Sentencia T-217 de 2021, a la fecha el Sisbén ha tenido cuatro (4) versiones. Frente a las tres (3) primeras, esta corporación señaló falencias (i) relativas a las dificultades para acceder a este[77] y (ii) la inequidad en el diseño de la encuesta al no incluir factores de relevancia para determinar el nivel de vulnerabilidad de las personas[78]. En este mismo sentido, el ejecutivo reconoció la existencia de dificultades en el diseño el Sisbén III[79] y, en consecuencia, se modificó por el IV[80], vigente desde el 5 de marzo de 2021, de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 0553 del 4 de marzo de 2021 expedida por el DNP[81]. En atención al cambio entre el Sisbén III y IV, el CONPES 3877 indicó que las entidades públicas que tuvieran a cargo programas sociales tenían el deber de establecer un mecanismo de transición entre los dos esquemas, con el objetivo de minimizar la exclusión de personas beneficiarias atribuibles a dicho cambio[82].

46. Esta corporación ha protegidos los derechos de accionantes, al advertir ausencia de regulación sobre los procedimientos relativos a la implementación, organización y funcionamiento del Sisbén de parte de las entidades. Por ejemplo, la Sentencia T-307 de 1999 señaló que las deficiencias en la regulación de dicho sistema “no solo comprometen los derechos a la igualdad y a la participación de los eventuales beneficiarios del gasto público social, sino que, fundamentalmente, lesionan el derecho al habeas data de las personas interesadas en ingresar al banco de datos del SISBEN”. En este mismo sentido, la Sentencia T-217 de 2021 concluyó la vulneración de los derechos a la seguridad social y al debido proceso administrativo, porque el Ministerio de Trabajo omitió regular los puntos de corte para el reconocimiento de la pensión familiar bajo la metodología IV del Sisbén.

47. En síntesis, el legislativo y el ejecutivo tienen el deber de garantizar el goce efectivo de los derechos al mínimo vital y a la igualdad material mediante la adopción de políticas públicas. Y, el Sisbén constituye la herramienta de focalización del Estado mediante el que es posible identificar a posibles beneficiarios de los programas sociales, pero que, como la Corte ha precisado antes, puede tener deficiencias que requieren de una reflexión por parte del ejecutivo y un examen caso a caso cuando por vía judicial se pretendan hacer valer los derechos a la igualdad material y al mínimo vital por exclusiones que su uso haya podido generar.

    3. El PIS como una política pública para garantizar el derecho al mínimo vital y a la igualdad material de los hogares

48. En el marco de la pandemia ocasionada por el Covid 19, en uso de las facultades extraordinarias del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto 447 de 2020, el Gobierno nacional creó el PIS a través del Decreto 518 de 2020. Dicho programa fue justificado, entre otras razones, en la necesidad de adoptar medidas especiales y extraordinarias para procurar garantizar “el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables” en un contexto en el que se profundizó el desempleo. Para ello, tal y como lo señala el artículo 1º del mencionado decreto, se previó la entrega de transferencias monetarias directas y no condicionadas a las personas con el mayor nivel de precariedad económica hasta junio de 2020[83]. Sin embargo, el Gobierno la extendió inicialmente hasta junio de 2021[84], y luego hasta agosto de 2021[85]. Por último, el Congreso de la República, mediante la Ley 2155 de 2021, dispuso su vigencia hasta diciembre de 2022 en las mismas condiciones y términos previstos en el Decreto Legislativo 518 de 2020. De acuerdo con el marco normativo del PIS, este programa:

    i. estuvo dirigido a los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad registrados en el Sisbén;

    ii. adoptó como instrumento de focalización el Sisbén y cruce de información con entidades públicas y privadas[86]; de manera que, los hogares beneficiarios fueron identificados con base en ello;

    iii. una vez identificado un hogar beneficiario, la transferencia monetaria se realizaba a quien figurara como jefe de hogar en la ficha del S., a quien se le enviaba un mensaje de texto a su celular para informarle al respecto[87];

    iv. en un primer momento, el DNP definió el listado de beneficiarios[88]; y, luego, de conformidad con lo establecido en el Decreto 812 de 2020 (art. 5º par. 3º), el DPS quedó a cargo de la ejecución del programa[89]; y,

    v. tuvo una naturaleza transitoria y extraordinaria; inicialmente, para responder a la emergencia ocasionada por el Covid 19[90], y, luego, como una medida para fortalecer el gasto social y promover la reactivación económica, que estuvo vigente hasta diciembre de 2022 (Ley 2155 de 2021, art. 21)[91].

49. En aplicación de lo dispuesto en los decretos 518 de 2020 y 812 de 2020, de acuerdo con la información remitida por el DPS, la ejecución de PIS se surtió en las siguientes fases:

50. Primera fase[92]

    Segunda fase[93]

    Tercera fase[94]

    Responsable focalización

    Departamento Nacional de Planeación

    Departamento para la Prosperidad Social

    Departamento para la Prosperidad Social

    Base de datos

    Base maestra: S.I. y Sisbén IV

    Sisbén IV

    Sisbén IV

    Criterios de selección Sisbén

    Sisbén III: menor a 30 puntos, de encuestas realizadas después de enero de 2017.

    Sisbén IV: grupos A, B y C (solamente en C nivel 1-5)

    Sisbén IV: solamente grupo A, con fecha de encuesta hasta el 6 de junio de 2022.

    Sisbén IV: solamente grupo A, con fecha de encuesta hasta el 17 de octubre de 2022.

    Criterios de no elegibilidad

    Ser beneficiario de: Familias en acción; Jóvenes en acción; Colombia mayor; o, Compensación de IVA

    Ser beneficiario de: Familias en acción; Jóvenes en acción; o, Colombia mayor

    Ser beneficiario de: Familias en acción; Jóvenes en acción; o, Colombia mayor

    3. de exclusión / retiro

    Fecha de encuesta Sisbén III inferior a enero de 2017; fallecidos (ADRES); tener un ingreso base de cotización por encima de 4SMLMV (PILA) en último mes y haber cotizado en el último mes (PILA) o estar en el régimen de excepción (PILA).

    Fallecidos (ADRES)

    Tener un ingreso base de cotización por encima de 4 SMMLV (PILA) en último mes y haber cotizado en el último mes (PILA)

    Estar en el régimen de excepción (PILA)

    Fallecidos (ADRES)

    Tener un ingreso base de cotización por encima de 4 SMMLV (PILA) en último mes y haber cotizado en el último mes (PILA)

    Estar en el régimen de excepción (PILA)

    Tabla nº. 1 – Criterios para determinar potenciales beneficiarios

    Elaborada con base en la información aportada al expediente por el DPS en la respuesta al auto de pruebas

51. El PIS como una política pública tendiente a garantizar el derecho al mínimo vital y a la igualdad material de las personas en situación de vulnerabilidad económica. En el control de constitucionalidad del Decreto 518 de 2020, la Sentencia C-174 de 2020 señaló que: “el objetivo fundamental del decreto consiste en garantizar el mínimo vital de este grupo poblacional [familias en condición de pobreza y vulnerabilidad económica].”[95] Justamente, dicha finalidad permitió concluir que la entrega de recursos monetarios a particulares no desconocía el mandato del artículo 355 de la Constitución, sobre lo cual afirmó:

    “este mecanismo apunta al cumplimiento del deber del Estado de satisfacer el derecho al mínimo vital de los grupos sociales que, en razón de su mayor vulnerabilidad, enfrentan un riesgo concreto, cierto e inminente de no poder satisfacer sus necesidades básicas en el actual contexto en el que, por las medidas de confinamiento decretadas por el gobierno nacional, no es posible adelantar las actividades económicas que permiten la subsistencia. Así pues, el referido programa apunta a la materialización de mandatos constitucionales expresos orientados a garantizar la igualdad material, en el marco de la justicia distributiva, así como el derecho al mínimo vital.”[96] (Negrilla fuera de texto)

52. Sobre el uso del S. como instrumento de focalización del PIS. La Sentencia C-174 de 2020 indicó que, a pesar de las falencias que la jurisprudencia constitucional ha señalado respecto del Sisbén[97], su utilización obligatoria “es constitucionalmente admisible, pues se trata de la herramienta estatal por excelencia para la focalización individual de los programas sociales del Estado, y está basada en las condiciones socioeconómicas de las personas y de los hogares.” Además, se resaltó que “esta herramienta ha sido readecuada y reconfigurada a lo largo del tiempo para asegurar la correcta caracterización de la población colombiana, y para minimizar los errores de inclusión y exclusión anotados anteriormente.” Por lo anterior, concluyó[98]:

    “la remisión al [SISBÉN] como instrumento de focalización, guarda correspondencia con el objetivo del PIS de entregar ayudas monetarias a las personas y hogares con mayor precariedad económica, para satisfacer sus necesidades vitales más apremiantes. || Asimismo, el Decreto 518 de 2020 faculta al Departamento Nacional de Planeación para hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados del [SISBÉN], incluso si no están publicados, así como para acceder y utilizar fuentes y registros adicionales de información de instancias gubernamentales y de instancias privadas.”

53. Además, la Sentencia C-174 de 2020 concluyó que la adopción de un esquema de atención focalizado hacia los hogares en situación de pobreza o de vulnerabilidad económica, no vulneraba el derecho a mínimo vital ni de la igualdad y prohibición de discriminación al no prever un “esquema de atención diferencial en favor de grupos históricamente discriminados o especialmente vulnerables en razón de factores como la pertenencia étnica, la nacionalidad, la discapacidad, el género o la condición de víctima del conflicto armado…”[99]. Ello por cuanto,

    “…[dada] la naturaleza de la problemática a la que pretende hacer frente el Decreto 518 de 2020 a través del Programa Ingreso Solidario, resulta razonable que el esquema gubernamental se haya estructurado en función de la condición socioeconómica, y no en razón de otros factores que, en sí mismo considerados, no son la fuente de la amenaza al derecho al mínimo vital.”[100]

54. En la Sentencia T-312 de 2021 se resolvió el caso de un accionante que invocó la garantía de los derechos fundamentales a la vida, igualdad y mínimo vital, debido a que no fue incluido como beneficiario del PIS. La protección fue denegada, por dos razones. En primer lugar, se advirtió que el accionante fue excluido porque si bien “se encontraba en una situación de vulnerabilidad”, su hogar ya era beneficiario del programa Familias en Acción[101]. En segundo lugar, porque la última encuesta del S. del accionante se realizó en mayo de 2015, y, de acuerdo al Manual Operativo del PIS adoptado por el DNP, “la base maestra tuvo en cuenta los hogares registrados, en un primer momento, de junio de 2018…, y luego, de enero de 2017 … en adelante.” Por lo anterior, la Sentencia T-312 de 2021 precisó que le corresponde a las personas naturales, por un lado, solicitar ante la entidad territorial la inclusión al Sisbén y, por el otro, cumplir con el deber de mantener actualizada su información en dicho Sistema[102].

55. En síntesis, el PIS fue una política pública creada, mediante el Decreto 518 de 2020, cuyo propósito fue garantizar el derecho al mínimo vital y a la igualdad material de los hogares en condición de pobreza o vulnerabilidad económica. Para ello, dispuso una entrega monetaria que estuvo vigente hasta diciembre de 2022 (art. 20 de la Ley 2155 de 2021).

    D.A. del caso concreto

56. El 16 de octubre de 2020, la señora L.M.M. y otras, actuando en nombre propio, presentaron acción de tutela contra la Presidencia de la República, el DNP y el DPS, su pretensión principal era ser incluidas como beneficiarias en el PIS. Con el propósito de analizar el caso, la Sala de Revisión planteó el siguiente problema jurídico: “¿La Presidencia de la República, el DNP, el DPS y las entidades territoriales vinculadas vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad material de las accionantes (i) al omitir incluirlas como beneficiarias del PIS, a pesar de sus especiales condiciones de vulnerabilidad aumentadas en el marco de la pandemia ocasionada por el COVID 19, (ii) al usar el Sisbén como instrumento exclusivo de focalización de los hogares y no aplicar un enfoque diferencial de género, y (iii) al no publicar los criterios de selección para acceder a dicho programa?

    Verificación del cumplimiento de los requisitos de procedencia

57. La Sala Novena de Revisión considera que en el caso concreto se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela, como se expone en la siguiente tabla.

    Requisito

    Valoración

    Legitimidad por activa

    Cumple. La acción de tutela la presentaron a nombre propio las accionantes.

    Legitimidad por pasiva

    Cumple. La Presidencia de la República creó el PIS, mediante Decreto 518 de 2020 y luego, en el Decreto 812 de 2020, indicó que el Programa quedaba a cargo del DPS. En relación con el DNP, debido a que, en principio fue la entidad encargada de la implementación del PIS (Decreto 518 de 2020), además, es la institución del Estado que implementa, actualiza, administra y opera el Sisbén, (art. 2.2.8.2.1. del Decreto 417 de 2017), que fue el instrumento de focalización aplicado para determinar los beneficiarios del PIS. Con respecto al DPS, dado que, fue la entidad que quedó a cargo del PIS (par. 3º, art. 5º del Decreto 812 de 2020). Por último, las entidades territoriales vinculadas son las encargadas de aplicar la encuesta Sisbén (arts. 2.2.8.2.3. y 2.2.8.2.4. del Decreto 441 de 2017).

    Inmediatez

    Cumple. Las accionantes interpusieron la acción de tutela el 16 de octubre de 2020, debido a que no fueron incluidas como beneficiarias en la Resolución 1093 del 6 de abril de 2020, que definió la base maestra de los beneficiaros del PIS. Y, en razón de que, al momento de la radicación de este recurso de amparo, la vulneración por ellas alegadas era actual y vigente, tal y como lo describieron en sus casos particulares y se sintetizó en el anexo nº. 1.

    Subsidiariedad

    Cumple. En el caso concreto, no se advierte la existencia de un mecanismo judicial mediante el que se pueda invocar la protección del derecho al mínimo vital y el derecho a la igualdad, presuntamente vulnerados por no haber sido incluidas como beneficiarias del PIS. Además, se resalta que las accionantes son sujetos de especial protección constitucional reforzada por ser mujeres cabeza de familia[103], que procuran la garantía del derecho al cuidado de menores de edad (art. 44 de la CP/1991), o personas en situación de discapacidad o de la tercera edad, también sujetos de especial protección constitucional (art. 13 CP/1991).

    En esa medida, la eventual demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la Resolución 1093 del 6 de abril de 2020, emitida por el DPN, y las resoluciones 1215 del 6 de julio de 2020 y 2743 del 18 de noviembre de 2022, ambas proferidas por el DPS, en las que se determinaron los hogares beneficiarios del PIS carece de idoneidad y eficacia. Por un lado, las accionantes no están controvirtiendo la legalidad de dichos actos administrativos, sino que sus pretensiones tienen que ver con la protección de derechos fundamentales. Y, por el otro, la protección de los derechos invocados requerían de un pronunciamiento expedito, que se garantiza en el trámite de la acción de tutela, dadas sus condiciones que comprometían su mínimo vital en el contexto de la pandemia ocasionada por el Covid 19.

58. Al analizar el caso concreto, esta Sala de Revisión advierte la configuración de una carencia actual de objeto, en tres supuestos, como pasa a explicarse.

    Carencia actual de objeto por hecho superado

59. La Sala advierte que los hogares de L.F.R.[104], N.M.H.[105], M.G.I.U.[106], F.A.G.B.[107] y Y.A.[108] fueron beneficiarios del PIS, de manera posterior a los fallos de tutela de instancia. La inclusión obedeció al cumplimiento de los requisitos del programa. Los anexos nºs. 2 y 3 sintetizan la información de cada una de las accionantes, así como de las respuestas del DPS y los entes territoriales. En consecuencia, se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que: “aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna”[109]. En todo caso, esta Sala de Revisión advierte la necesidad de presentar algunas precisiones respecto de algunas de ellas.

60. Primera, L.F.R. manifestó en la respuesta al auto de pruebas decretado en Sede de Revisión que “nunca” la “incluyeron como beneficiaria del PIS”. Frente a esa afirmación, en el término de traslado, el DNP reiteró lo que ya había señalado en su pronunciamiento frente a dicho auto. Esto es, que ella sí fue beneficiaria de este programa social[110]. Por lo anterior, no es posible aplicar presunción de veracidad frente a lo afirmado por la accionante, porque (i) el DPS informó en respuesta al auto de pruebas decretado en sede de revisión que sí fue beneficiaria; frente a lo que ella guardó silencio durante el término de traslado, y, (ii) el DPS sí se pronunció durante el término de traslado indicando que los giros realizados al hogar de la accionando fueron pagados satisfactoriamente. En consecuencia, se entiende desvirtuada la afirmación de la accionante, que no aportó elementos de prueba adicionales para desacreditar lo afirmado por el DPS.

61. Segunda, en los casos de las señoras F.A.G.B. y Y.A., la ayuda monetaria fue entregada a quien en la ficha del S. figuraba como titular-jefe de hogar. Lo que, en el caso de las mencionadas accionantes implicó que la transferencia monetaria se hiciera a nombre de su compañero y esposo, respectivamente. Por un lado, si bien la señora G.B. expresó en la acción de tutela interpuesta en octubre de 2020 que ya no vivía con su compañero, el DPS desvirtuó tal afirmación en las respuestas al auto de pruebas y en el término de traslado, y explicó que ella y su compañero figuraban en la misma ficha de encuesta[111]. Y, por el otro, en el caso de la señora Y.A., se precisa que ella había señalado que era víctima de violencia intrafamiliar y, en consecuencia, el hecho de que la transferencia monetaria se realizara a su esposo le generaba una condición adicional de violencia, en este caso económica. Frente a lo anterior, esta Sala de Revisión se pronunciará en el fundamento nº. 85, donde se resalta la relevancia de que se implementen medidas al respecto.

62. Por último, en relación con el caso de M.G.I.U. se advierte que se aplicó una suspensión de las transferencias monetarias. No obstante, la Sala de Revisión carece de información para conocer el desenlace de la misma. Por lo anterior, ordenará al DPS que realice las verificaciones correspondientes y, en caso de advertirse que no había razón para dicha suspensión, proceda a realizar la correspondientes transferencias monetarias que no se han realizado hasta la fecha. En cualquier caso, la decisión deberá ser debidamente motivada y notificada a la accionante.

    Carencia actual de objeto por daño consumado

63. En los casos de Meligna Milagros Palmar Chasin, M.C.R.C.S. y J.M.G.M. se advierte la configuración de un daño consumado atribuible a la Alcaldía de Cali. Ello por cuanto, en los términos de los artículos 2.2.8.1.3. y 2.2.8.3.1. del Decreto 441 de 2017, las accionantes solicitaron ante dicho ente territorial la aplicación de la encuesta S., tal y como consta en el certificado aportado por cada una de ellas en la acción de tutela[112]. No obstante, se omitió llevar a cabo el trámite correspondiente y, a la fecha, las mencionadas señoras carecen de puntaje S.. De manera que, la mencionada alcaldía incurrió en un incumplimiento de lo previsto en los artículos 2.2.8.2.3. y 2.2.8.2.4. del Decreto 441 de 2017.

64. Dicho incumplimiento, se tradujo en una vulneración de los derechos de las accionantes al mínimo vital y a la igualdad material, porque la omisión del ente territorial eliminó la posibilidad que tenían las accionantes para ser tenidas en cuenta como eventuales beneficiarias del PIS durante la vigencia de este programa, como pasa a explicarse. La primera condición para que un hogar fuera beneficiario del PIS, en los términos del artículo 1º del Decreto 518 de 2020, es que estuviera inscrito en el Sisbén. En esa medida, se advierte que la negligencia de la Alcaldía de Cali se tradujo en anular la posibilidad de que M.M.P.C., M.C.R.C.S. y J.M.G.M. llegaran a ser consideradas como beneficiarias. Por lo anterior, se advierte que en el caso concreto, la situación de las accionantes se debió al incumplimiento del deber legal de los entes territoriales de practicar la encuesta Sisbén (artículos 2.2.8.2.3. y 2.2.8.2.4. del Decreto 441 de 2017); en esa medida, se trata de un caso semejante a los antecedentes de la jurisprudencia constitucional en los que se ha concluido la vulneración de los derechos de los accionantes debido a dicha negligencia, tal y como se expuso en el numeral iii fundamento nº. 34.

65. En el caso concreto, la Sala de Revisión evidencia que la pérdida de vigencia del PIS conlleva a que dicha situación sea inmodificable; dado que, ordenar la práctica de la encuesta a las accionantes no permitirá que sean consideradas como posibles beneficiarias de ese programa social, que ya perdió vigencia. De manera que, la configuración del daño consumado se evidencia porque en el caso de las accionantes mencionadas “se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación.”[113]

66. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que el Sisbén es la herramienta de focalización de políticas públicas y de ingreso al régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social, esta Sala le ordenará al referido ente territorial que cumpla con su deber de practicar la encuesta S.I., tal y como disponen los artículos 2.2.8.2.3. y 2.2.8.2.4. del Decreto 441 de 2017. Por último, la Sala reprocha que la Alcaldía de Cali haya afirmado en la respuesta al auto de pruebas decretado en Sede de Revisión que las accionantes no solicitaron la aplicación de la encuesta, afirmación que se desvirtúa con el respectivo soporte aportado por cada una de ellas[114].

    Carencia actual de objeto por situación sobreviniente

67. Frente a esta modalidad de carencia actual de objeto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que se presenta por “cualquier ‘otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío’.”[115]. Como se observa, se trata de una categoría que no es homogénea ni está completamente delimitada. La Sentencia SU-522 de 2019 afirmó:

    “[a] manera de ilustración, la jurisprudencia ha declarado un hecho sobreviniente cuando: (i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora[116]; (ii) un tercero -distinto al accionante y a la entidad demandada- ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental[117]; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada[118]; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis[119].”[120]

68. Al respecto, es importante precisar que las situaciones enunciadas no deben presentarse de manera simultánea; sino que, puede presentarse alguna de las enunciadas u otra, en la que la orden del juez de tutela en relación con lo pretendido “no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío.”

69. En el caso concreto, la situación sobreviniente se presenta toda vez que el PIS perdió vigencia el pasado 31 de diciembre de 2022 y, en consecuencia, “es imposible [para el juez de tutela] proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada”. Al respecto se precisa que el artículo 20 de la Ley 2155 de 2021 dispuso:

    “[e]l Gobierno nacional en diciembre de 2022 podrá evaluar el programa y, conforme con los resultados obtenidos, podrá establecer su continuidad, e incorporar, de manera justificada, la exigencia de condiciones para el acceso al mismo, con el objeto de generar mejoras en su impacto, así como establecer la forma en la que se articulará y complementará con los otros programas de transferencias económicas existentes.”

70. No obstante lo anterior, de acuerdo con la respuesta allegada por el DPS en sede de revisión, se advierte que a la fecha no se ha previsto la continuidad de dicho programa. Y, en razón de ello, señaló que el programa finalizó[121].

71. De manera que, en atención a la pérdida de vigencia del PIS, la acción de tutela carece de “razón de ser” debido al desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la presunta vulneración de los derechos invocados, cuya pretensión principal consistía en que las accionantes fueran incluidas como beneficiarias de ese programa social. Al respecto, se precisa que dicha política pública fue creada con el propósito de adoptar medidas especiales y extraordinarias para procurar garantizar “el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables” en un contexto en el que se profundizó el desempleo con ocasión de la pandemia provocada por el Covid-19. Es decir, se trató de un programa que pretendió responder a un contexto fáctico específico, cuya vigencia fue ampliada por el legislador, mediante la Ley 2155 de 2021, con el objetivo de fortalecer el gasto social y la reactivación económica. Además, el PIS fue un programa social de naturaleza transitoria y extraordinaria, reconocida en la Sentencia C-174 de 2020[122]. Además, como se expondrá entre los fundamentos nºs. 74 a 81, frente a las accionantes no se causó el derecho de ser incluidas en el PIS debido a que no cumplían los requisitos para ser potenciales beneficiarias de ese programa social.

72. En consecuencia, se declarará la configuración de una carencia actual de objeto por situación sobreviniente en relación con L.M.M., L.C.Y.M., L.C.V.M., Y.M.V.V., A.G.M., L.M.W., L.d.R.P., C.L.D., L.N.C., Y.G.B., M.I.G., H.K.M.C., G.M.L., R.T.M., L.M.O.V. y E.Z..

73. En todo caso, aun ante la configuración de la carencia actual de objeto frente a cada una de las accionantes, esta Sala se pronunciará sobre lo siguiente: (i) si bien el PIS fue un programa social avalado por la Corte Constitucional para garantizar los derechos al mínimo vital y a la igualdad material; (ii) se advierte que el Gobierno nacional omitió adoptar una política pública focalizada a las mujeres cabeza de familia en situación de vulnerabilidad económica, frente a quienes hubo un impacto diferencial de la pandemia ocasionada por el Covid-19[123].

    El PIS fue un programa social avalado por la Corte Constitucional para garantizar los derechos al mínimo vital y a la igualdad material

74. Respecto de las accionantes que no fueron incluidas en el PIS, se concluye que el DPN ni el DPS vulneraron su derecho al mínimo vital ni a la igualdad. Tampoco se evidencia que en el marco de la ejecución de esta política pública las entidades accionadas hayan faltado a los deberes de publicidad, como parámetro constitucional mínimo.

75. No hubo una vulneración del derecho al mínimo vital ni a la igualdad material. Si bien como se expuso entre los fundamentos nºs. 23 a 35, el derecho al mínimo vital garantiza los mínimos de subsistencia de vida digna y se debe garantizar especialmente a personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad con el propósito de procurar el goce efectivo del derecho a la igualdad material, se advierte que las accionantes no cumplieron los requisitos señalados en el Decreto 518 de 2020, desarrollados luego en la Resolución 1093 de 2020 proferida por el DNP y en la Resolución 2743 de 2022 emitida por el DPS, para ser beneficiarias de esta política pública, por las razones que se explican enseguida.

76. Algunas de las accionantes no estaban registradas en el Sisbén IV o la fecha de encuesta S.I. fue posterior a octubre de 2022[124]; y, otras fueron clasificadas en el Sisbén IV en un grupo diferente al “A” y, en razón de lo anterior, no fueron consideradas como potenciales beneficiarias porque el PIS se dirigió únicamente a atender grupos familiares clasificados en la categoría A[125]. Frente al particular, esta Sala de Revisión advierte que ninguna de las situaciones previas es atribuible a las entidades accionadas, ni tampoco se configura uno de los supuestos en los que la jurisprudencia constitucional de manera previa a protegido el derecho al mínimo vital (ver fundamento nº. 34).

77. Por un lado, la exclusión se motivó en la falta del cumplimiento del puntaje del S. o que las accionantes no estaban registradas en dicho sistema y, como se explicó en los fundamentos nºs. 43 y 54 le corresponde a las personas solicitar la práctica de la encuesta del S.. Por el otro lado, a pesar de lo anterior y reconociendo que sus circunstancias de vulnerabilidad económica pudieron verse aumentadas con ocasión del Covid 19, ellas omitieron solicitar una nueva aplicación de la encuesta S. que reflejara su actual situación socioeconómica, frente a lo que se reitera lo indicado en la Sentencia T-312 de 2021, que señaló el deber de las personas de mantener actualizada su información en dicho Sistema. En esa medida, les correspondía solicitar la práctica de una nueva encuesta ante la respectiva entidad territorial, en los términos indicados en los artículos 2.2.8.1.3. y 2.2.8.3.1. del Decreto 441 de 2017. Además, “[e]n caso de presentarse inconformidad con la información registrada en la base de datos” podían solicitar la realización de una nueva encuesta, tal y como lo establece el artículo 2.2.8.3.1. del Decreto 441 de 2017.

78. Al respecto, se resalta que en la fase II y III del PIS se tuvieron en cuenta a personas inscritas en el Sisbén con encuesta hasta el 6 de junio de 2022 y 17 de octubre de 2022, respectivamente. De manera que, las accionantes, al igual que las otras personas, tuvieron la posibilidad de solicitar la práctica de la encuesta para ser incluidas en el Sisbén y, en esa medida, ser consideradas como potenciales beneficiarias, tal y como lo hicieron tres de las accionantes que fueron incluidas en el PIS. En este mismo sentido, esta Sala de Revisión resalta que para determinar los hogares beneficiarios se tuvo en cuenta el puntaje del S.I., como mecanismo de transición entre el esquema III y IV del S.. De manera que, con ello se procuró minimizar la exclusión de personas beneficiarias atribuibles a dicho cambio de conformidad con el Conpes 3877. Por lo anterior, tampoco se advierte la configuración de una circunstancia como la enunciada en el fundamento nº. 46 de esta providencia que dé lugar a la tutela de los derechos.

79. No se advierte una vulneración del derecho a la igualdad de las accionantes. En criterio de ellas, el desconocimiento de este derecho se evidenció en que no se aplicó un enfoque diferencial que permitiera identificarlas como potenciales beneficiarias, dada su condición de mujeres cabeza de hogar al cuidado de menores de edad u otros miembros de su familia. No obstante lo anterior, tal y como se explicó en el fundamento nº. 53, en el diseño y ejecución del PIS el ejecutivo no tenía el deber de adoptar criterios que dieran prevalencia de la selección de beneficiarios con base en factores asociados a la raza, el género, la nacionalidad, entre otros. Ello por cuanto, el factor de focalización determinante era la vulnerabilidad económica de los hogares, tal y como se expuso en la Sección “C” de esta providencia. Sobre el particular, la Sentencia C-174 de 2020 explicó:

    “el [e]jecutivo no se encontraba obligado a considerar que estos factores constituyen por sí solos un criterio de focalización, sin perjuicio de que en casos concretos la circunstancia de ser una víctima de conflicto armado, de ser madre de familia, o de pertenecer a una comunidad indígena se traduzca en una situación de pobreza o de vulnerabilidad económica, en función de la cual se puede ser acreedor del Programa Ingreso Solidario. Pero es esta última condición la que desde la perspectiva constitucional justifica el auxilio monetario por parte del Estado, y no aquellas otras.”[126]

80. Por lo anterior, sin el ánimo de desconocer las difíciles circunstancias socioeconómicas atravesadas por las accionantes en su calidad de mujeres y madres cabeza de familia que vieron limitadas sus posibilidades de trabajar en el marco de la pandemia, la razón por la cual no fueron beneficiarias del PIS se debe a que no fueron focalizadas con base en el Sisbén, bien sea porque no cumplían con el puntaje o la categoría de clasificación; o, porque ni siquiera estaban registradas en dicho Sistema. No obstante lo anterior, como se expondrá en los fundamentos nºs. 83 a 89, el Gobierno nacional faltó a su deber de diseñar y ejecutar una política pública dirigida hacia mujeres como las accionantes, frente a quienes la pandemia ocasionada por el Covid 19 tuvo un impacto diferencial. En otros términos, omitió la creación de un programa con enfoque interseccional, mediante el que se procurara el goce efectivo de sus derechos al mínimo vital y a la igualdad material, frente a quienes convergen factores de discriminación. Dicha omisión desconoció los impactos diferenciados que tiene la desigualdad económica en los hogares con jefatura femenina, algunos de mujeres migrantes, que obtienen su sustento a través de trabajos informales y con cargas excesivas de cuidado, que derivaron en la inaplicación del mandato de igualdad material y no discriminación por razones de género.

81. Por último, no se evidencia que el diseño y ejecución del PIS haya faltado al deber de publicidad de los criterios de inclusión y exclusión. El PIS fue creado mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020, que en el artículo 1º señaló como criterios de exclusión ser: “beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA”. Y, criterios de inclusión: “los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén.” (Negrilla fuera de texto) Y, Además, dispuso que se trataba de un programa en el que los beneficiarios eran determinados por el DNP, con base en la información del S.. Dichos criterios, fueron desarrollados en mayor detalle en el marco de la ejecución de las fases 1, 2 y 3, como se indicó en los fundamentos nºs. 48 y 49. En ese sentido, se evidencia que todas las determinaciones sobre el PIS fueron adoptadas mediante actos normativos de carácter general, que fueron publicados en el respectivo momento.

82. Si bien no se advirtió una vulneración de los derechos al mínimo vital y a la igualdad material, en los términos señalados por las accionantes, esta Sala de Revisión evidencia que la Presidencia de la República omitió cumplir con sus deberes constitucionales al no haber diseñado y ejecutado una política pública focalizada con base en los siguientes criterios: (i) mujeres cabeza de familia, algunas de las cuales son migrantes, (ii) que tenían un empleo informal, muchas de las cuales eran empleadas de servicio doméstico frente a quienes la T-185 de 2016 señaló su calidad de sujetos de especial protección constitucional[127]; (iii) se encontraban en situación de vulnerabilidad económica; y (iv) que en el contexto de la pandemia ocasionada por el Covid 19, perdieron casi que por completo la posibilidad de proveerse por sus propios medios las condiciones mínimas de subsistencia[128]. Dicha omisión se tradujo en la amenaza y vulneración de sus derechos y los de sus familiares, también sujetos de especial protección constitucional en su condición de menores de edad, personas en condición de discapacidad o de la tercera edad. Un programa social diseñado exclusivamente con base en los parámetros mencionados era necesario para garantizar los derechos al mínimo vital y a la igualdad de mujeres como las accionantes. En seguida se desarrollan los fundamentos que sustentan esta conclusión.

    Una omisión que no se debe volver a repetir.

83. La omisión que en esta ocasión se reprocha a la Presidencia de la República tiene que ver con el hecho de que ignoró el impacto diferencial que tendría la pandemia ocasionada por el Covid 19 frente a mujeres como las accionantes[129]. Un impacto diferencial que no puede ser comparado con el que tuvieron los hogares en situación de vulnerabilidad económica, conformado por personas a quienes no les correspondió asumir labores de cuidado frente a sujetos de especial protección constitucional. Se insiste, las consecuencias cotidianas que vivieron mujeres como las accionantes debe nombrarse y reconocerse, con el propósito de que en una ocasión futura, la Presidencia de la República no falte al deber cualificado que tiene de prever políticas públicas focalizadas en mujeres en situación de vulnerabilidad económica, encargadas de cuidado de menores de edad, personas en condición de discapacidad o adultos mayores, que tienen vínculos laborales informales[130]. Frente a ellas, se evidenció que la situación de aislamiento social prácticamente eliminó sus pocas alternativas de procurarse los mínimos de una subsistencia digna mediante las ventas informales, que ya no podían realizar por asumir el deber de cuidar de sus familiares.

84. En ocasiones, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las personas de escasos recursos tienen derecho a no ser “las últimas de la fila”[131]. Pues bien, en el caso abordado, esta Sala de Revisión concluye que mujeres como las accionantes, quienes son una muestra pequeña de un universo que se encuentran en circunstancias similares, ni siquiera fueron consideradas en “la fila” para acceder a programas sociales tendientes a garantizar el mínimo vital y la igualdad material en un contexto que tuvo un impacto diferencial sobre ellas, dado que el deber de asumir de manera directa durante todo el día y la noche el cuidado de los menores de edad a su cargo, dado el cierre de las instituciones educativas, imposibilitaba que fueran a cumplir con sus trabajos informales. Ello, aumentaba su condición de vulnerabilidad, porque no podían delegar dicha labor de cuidado con el propósito de procurar reunir los recursos económicos para suplir las necesidades básicas del hogar.

85. En otras palabras, entre los programas sociales creados en el marco de la pandemia ocasionada por el Covid 19, este grupo poblacional pasó desapercibido[132]. Como si no existiera. Con ello, se evidencia que las mujeres que permanecen en casa, en el ámbito privado, cumpliendo labores de cuidado, que históricamente se les ha adjudicado por su género, no fueron consideradas como sujetos de especial protección[133]. Tampoco se tomaron previsiones respecto del incremento de la violencia intrafamiliar debido a las condiciones de aislamiento social[134]. Así, por el ejemplo, el caso de una de las accionantes muestra como dicha violencia se intensificó en términos económicos, debido a que la persona que recibía la transferencia monetaria era su esposo. Ello por cuanto, aumentó las posibilidades de que éste ejerza su posición dominante ante la dependencia que ella tiene respecto de él para proveerse los mínimos para un subsistencia digna[135].

86. La omisión en la que incurrió la Presidencia de la República desconoció: (i) el contexto social y cultural; y, (ii) el deber cualificado del Estado de brindarles protección a mujeres cabeza de familia que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica y que tienen empleos informales.

87. Desconocimiento del contexto social y cultural. A pesar de que existen iniciativas para garantizar igualdad de género en los roles que asumen hombres y mujeres[136], social y culturalmente continúan siendo ellas quienes, de muchas maneras, están a cargo de procurar el “derecho al cuidado y al amor” de los menores edad, consagrado en el artículo 44 de la Constitución[137]. Fueron y son ellas quienes dedican su tiempo a cuidar de sus hijos, familiares en condición de discapacidad o adultos mayores. Fueron y son ellas, frente a quienes el Estado tiene un deber cualificado de garantizarles su dignidad, su mínimo vital, las condiciones para gozar de una igualdad real y efectiva. Al respecto, esta Sala de Revisión aclara que la anterior afirmación no tiene el ánimo de perpetuar estereotipos de género, es más, constituye la descripción de condiciones que siguen existiendo en nuestra sociedad y frente a las que el Estado debe continuar adoptando medidas para garantizar la igualdad material y efectiva de hombres y mujeres, de tal manera que el deber de cuidado deje de asociarse indefectiblemente con el género femenino.

88. Desconocimiento del deber cualificado del Estado de brindarles protección. El artículo 43 Superior establece: “… El Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia …”. Al respecto, la Sentencia T-345 de 2015, precisó que dicho amparo se debe brindar aún si aquella no es madre de los demás miembros del núcleo familiar que dependen de ella, ya sean abuelos, padres, o hermanos. Por lo anterior, “la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la especial situación en la que se encuentran las mujeres cuando tienen su rol de madres cabeza de familia y la necesidad de una protección que les ofrezca una forma de hacer más llevadera la difícil tarea de asumir en forma solitaria las riendas del hogar[138]”[139].

89. De manera que, en el caso concreto se advierte la inexistencia de un “plan escrito”, en los términos expuestos en los fundamentos 36 a 40 de esta Sentencia, dirigido a garantizar la faceta prestacional del goce efectivo del derecho al mínimo vital y a la igualdad material de (i) mujeres cabeza de familia, de las cuales algunas son migrantes, (ii) que tenían un empleo informal, muchas de las cuales eran empleadas de servicio doméstico frente a quienes la T-185 de 2016 señaló su calidad de sujetos de especial protección constitucional[140]; (iii) se encontraban en situación de vulnerabilidad económica; y (iv) que en el contexto de la pandemia ocasionada por el Covid 19, perdieron casi que por completo la posibilidad de proveerse por sus propios medios las condiciones mínimas de subsistencia. Si bien el contexto de la pandemia fue superado, de acuerdo con lo expresado por algunas de las accionantes que se pronunciaron en Sede de Revisión, se advierte que aún se están viviendo sus consecuencias. Ello coincide con estudios, que han señalado, por ejemplo, que “el efecto global de los tres primeros meses del confinamiento en el mercado de trabajo en Colombia fue equivalente a la destrucción de los empleos femeninos generados en el país durante los últimos 11 años.”[141]

90. Por lo anterior, esta Sala de Revisión instará a la Presidencia de la República para que, si no lo ha hecho, diseñe y formule una política pública enfocada en mujeres cabeza de familia en situación de vulnerabilidad económica[142], que por sus condiciones vean amenazado o vulnerado su derecho al mínimo vital e igualdad material, desarrollados entre los fundamentos nºs. 23 a 34 de esta providencia[143]. Lo anterior, en cumplimiento de los mandatos del Estado Social de Derecho, los principios de solidaridad y progresividad, los artículos 13, 43 y 356 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional expuesta en los fundamentos nºs. 23 a 35 de esta sentencia. Además, en el marco de la ejecución de dicho programa social, le corresponderá al Gobierno nacional cumplir con los parámetros constitucionales mínimos expuestos en los fundamentos nºs. 36 a 42 de esta providencia, frente a los cuales se llama la atención especial sobre la relevancia de garantizar la publicidad de la información, que permita a las mujeres interesadas conocer los requisitos para postularse o tener conocimiento si fueron seleccionadas como beneficiarias.

91. En el marco de sus competencias, le corresponderá a la Presidencia de la República determinar en concreto la manera cómo se focalizarán las potenciales beneficiarias. En todo caso, la Sala de Revisión considera pertinente señalar la relevancia de que en el diseño de la política pública se aplique la noción de interseccionalidad, como herramienta que permita establecer los criterios de inclusión. En esa medida, el uso del S., como instrumento de focalización de las políticas públicas, debe complementarse con la noción mencionada, de tal manera que se enfoque en (i) atender de manera prioritaria a las mujeres que sufrieron los impactos desproporcionados de la pandemia, no sólo socioeconómicos, sino también en términos de trabajo, cuidado y aumento de violencias. Además, se advierte la relevancia de que se incorporen medidas de transversalización que aseguren la posibilidad de hacer seguimiento al contenido de la política[144].

92. Además, se exhortará a la Presidencia de la República para que disponga las herramientas y procedimientos necesarios a través de los cuales garantice una asesoría con enfoque especial, que permita la eliminación de barreras de acceso a la política pública que se diseñe y ejecute en cumplimiento de lo ordenado en esta providencia. Ello, teniendo en cuenta que en el grupo poblacional al que dirigirá el programa social en cuestión convergen factores de discriminación que pueden representar obstáculos para el acceso, por ejemplo, respecto del trámite a seguir para que se les práctique la encuesta S., o los requisitos que deban acreditarse, entre otras cuestiones. Lo anterior, en concordancia con lo expuesto en el fundamento nº. 40 de la presente sentencia.

93. Con el propósito de garantizar un acompañamiento integral para que las mujeres cabeza de familia que cumplan los criterios de inclusión en la política pública que se diseñe y ejecute en cumplimiento de lo indicado en los fundamentos nºs. 90 y 91 de esta sentencia, se ordenará a la Defensoría del Pueblo para que disponga un mecanismo de atención y acompañamiento en el trámite que puedan adelantar quienes estén interesadas en ser beneficiarias de dicho programa social. Así mismo, se dispondrá de parte de la Procuraduría General de la Nación, para que ejerza la vigilancia respectiva del cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia.

94. En última instancia, la Sala de Revisión advierte, con base en la información recibida en Sede de Revisión de parte de las accionantes, el DPS y las entidades territoriales, que en ciertos casos existen inconsistencias respecto de la información referida[145]. En consecuencia, se instará al DNP para que evalúe la manera cómo está manejando la información y establezca mejores prácticas tendientes a garantizar uniformidad de la información.

95. Cuestión adicional. El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 establece que los “fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión”. Sin embargo, esta corporación ha encontrado que existe una alta tasa de incumplimiento del término allí previsto. Por ello, en el auto del 28 de febrero de 2023 de la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de la Corte Constitucional se indicó que la “remisión tardía de los expedientes de tutela a la Corte para su eventual revisión puede comprometer el derecho de acceso a la administración de justicia y la efectiva protección de los derechos fundamentales.” En el caso bajo estudio, se tiene que la sentencia de segunda instancia se profirió el 12 de enero de 2021, pero fue registrado en el sistema de esta corporación el 5 de octubre de 2022. De manera que, se advierte una remisión tardía del expediente y, en consecuencia, la Sala de Revisión realizará una compulsa de copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para que investigue lo relativo al asunto.

    Síntesis de la decisión

96. En el caso de la referencia, la Sala Novena de Revisión analizó si la Presidencia de la República, el DNP, el DPS y las entidades territoriales vinculadas vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad material de las accionantes (i) al omitir incluirlas como beneficiarias del PIS, a pesar de sus especiales condiciones de vulnerabilidad aumentadas en el marco de la pandemia ocasionada por el COVID 19, (ii) al usar el Sisbén como instrumento exclusivo de focalización de los hogares y no aplicar un enfoque diferencial de género, y (iii) al no publicar los criterios de selección para acceder a dicho programa.

97. Con el propósito de abordar el problema jurídico, se reiteró jurisprudencia relativa al derecho al mínimo vital y a la igualdad material de las personas en situación de vulnerabilidad económica. Luego, se señalaron los parámetros constitucionales mínimos que deben cumplir las políticas públicas. Después, se describió el PIS y se expuso jurisprudencia constitucional que lo abordó.

98. En el análisis del caso concreto, luego de verificar el cumplimiento de los requisitos de procedencia, se concluyó la configuración de una carencia actual de objeto en tres supuestos: (i) por hecho superado, frente a las accionantes que fueron incluidas como beneficiarias del PIS luego de los fallos de tutela de instancia; (ii) por daño consumado, respecto de las accionantes que solicitaron ante la Alcaldía de Cali la práctica de la encuesta S. y que a la fecha de este pronunciamiento no se ha llevado a cabo, ello por cuanto la negligencia del mencionado ente territorial anuló toda posibilidad de que ellas fueran tenidas como potenciales beneficiarias del PIS; y (iii) por sustracción de materia, dado que el PIS perdió vigencia el pasado 31 de diciembre de 2022, en los términos dispuestos por el artículo 20 de la Ley 2155 de 2021.

99. No obstante lo anterior, dada la relevancia del asunto de la referencia, la Sala de Revisión emitió un pronunciamiento de fondo, en el que advirtió que la Presidencia de la República omitió adoptar una política pública focalizada a (i) mujeres cabeza de familia, (ii) que tenían un empleo informal; (iii) se encontraban en situación de vulnerabilidad económica; y (iv) que en el contexto de la pandemia ocasionada por el Covid 19, perdieron casi que por completo la posibilidad de proveerse por sus propios medios las condiciones mínimas de subsistencia. Dicha omisión se tradujo en la amenaza y vulneración de sus derechos al mínimo vital y a la igualdad material.

100. En consecuencia, la Sala instará a la Presidencia de la República para que adopte un programa social focalizado a las mujeres cabeza de familia en situación de vulnerabilidad. Así mismo, la exhortará para que disponga las herramientas y procedimientos necesarios a través de los cuales garantice una asesoría con enfoque interseccional, que permita la eliminación de barreras de acceso a la política pública que se diseñe y ejecute en cumplimiento de lo ordenado en el numeral segundo de esta providencia.

101. Además, se ordenará a la Defensoría del Pueblo para que disponga un mecanismo de atención y acompañamiento en el trámite que puedan adelantar quienes estén interesadas en ser beneficiarias de dicho programa social. Así mismo, se dispondrá de parte de la Procuraduría General de la Nación, para que ejerza la vigilancia respectiva del cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,