Sentencia de Tutela nº 410/23 de Corte Constitucional, 12 de Octubre de 2023

1. Hechos relevantes

1. Durante el año 2022 la adolescente Mar cursó y aprobó el grado séptimo en la sede L de la escuela rural La Piedra del municipio de Chima, Santander, en jornada presencial a través del programa aula satélite. Para el momento de interposición de la tutela tenía 13 años.

2. En febrero de 2023, ante la incertidumbre sobre la apertura del programa aula satélite para el año lectivo 2023 por parte de la secretaría de educación departamental, M. -madre de Mar- solicitó un cupo para su hija en Florida, que ofrece educación para adultos. Lo anterior, porque la única opción disponible para cursar el grado octavo con estudiantes de su edad es el Colegio Inmaculada Concepción (en adelante, “el Colegio”), ubicado en el casco urbano del municipio. Sin embargo, la accionante y su hija viven en la vereda La Piedra y el tiempo requerido para llegar al casco urbano es de 3 horas y 30 minutos: 3 horas caminando desde su vivienda hasta “La Chimera” que es el sitio donde se puede tomar un transporte público que en 30 minutos llegue al casco urbano[2].

3. A dicha solicitud respondió verbalmente una docente que en Florida solo reciben a personas mayores de 15 años, pues así está estipulado en el objeto del contrato suscrito con la secretaría de educación del departamento de Santander[3].

2. Solicitud de protección constitucional

4. El 15 de febrero de 2023[4], M., en representación de su hija Mar, solicitó la tutela de su derecho fundamental a la educación. En su opinión, este habría sido vulnerado tanto por Florida como por la secretaría de educación departamental por no permitir el ingreso de Mar a tal Instituto, excepcionando el requisito de tener 15 años[5]. Por lo anterior, solicitó ordenar a las demandadas que permitan el ingreso de su hija a Florida[6].

3. Trámite procesal de instancia

5. El Juzgado Promiscuo Municipal de Chima, Santander, admitió la tutela y vinculó a la alcaldía municipal de Chima mediante Auto de 15 de febrero de 2023[7]. Posteriormente, en Auto de 21 de febrero de 2023[8], el Juzgado vinculó al trámite al Colegio y al departamento de Santander.

6. Respuesta de Florida[9]. Mediante comunicación de 17 de febrero de 2022, el representante legal de Florida señaló que esta es una institución sin ánimo de lucro que hace parte de la pastoral social de la diócesis del S. y S.G., que ha operado mediante un convenio suscrito con la Gobernación de Santander para brindar educación presencial a jóvenes y adultos rurales. Sin embargo, especificó que, para la fecha de presentación de este escrito, la secretaría de educación departamental no había dado apertura a la licitación pública para contratar dicho proceso educativo.

7. Especificó que, en todo caso, cualquiera que sea la institución educativa que gane el proceso de licitación deberá ajustarse a lo establecido en el Decreto 3011 de 1997[10], según el cual la edad mínima para ingresar a la educación básica formal de adultos ofrecida en ciclos lectivos especiales integrados es de 13 años para las personas “que no han ingresado a ningún grado del ciclo de educación básica primaria o hayan cursado como máximo los tres primeros grados” (artículo 16.1) y de 15 años para las personas “que hayan finalizado el ciclo de educación básica primaria y demuestren que han estado por fuera del servicio público educativo formal, dos (2) años o más” (artículo 16.2).

8. Respuesta de la Secretaría de Educación del Departamento de Santander[11]. Mediante comunicación de 21 de febrero de 2023, el secretario de educación del departamento de Santander explicó que el programa aula satélite fue creado para beneficiar a “[…] niños, niñas y jóvenes de los 82 municipios no certificados del Departamento que residen en zonas geográficas apartadas y no cuentan con los servicios necesarios como lo es el transporte, para poderse desplazar a la institución más cercana”[12], de manera que al “[…] docente que se encuentre asignado a la Escuela Rural más cercana se le cancelan horas extras a su horario, para que en esas horas extras dicte clase mediada por la tecnología a los estudiantes que no pueden asistir a las aulas de clase de forma presencial y así ellos puedan obtener sus conocimiento[s] y derecho a la educación”[13]. Señaló que el programa se encuentra en proceso de estudio de viabilidad para la vigencia de 2023 y que el propósito es retomarlo en el mes de marzo de la misma vigencia.

9. También informó que el Colegio elevó a su despacho una solicitud para la apertura de la posprimaria[14] en la sede Escuela Rural de La Piedra a la cual dio respuesta el 16 de febrero en escrito en el que indicó que, para ofrecer los cursos de posprimaria, se debe allegar una serie de documentos y presentarlos ante la secretaría de educación departamental quien determinaría la viabilidad de esa oferta educativa.

10. Para fundamentar la imposibilidad de que Mar fuera recibida en Florida para cursar el grado octavo, sostuvo que el numeral 2 del artículo 2.3.3.5.3.4.2 del Decreto 1075 de 2015[15] establece que los destinatarios de la educación básica formal para adultos son “[l]as personas con edades de quince (15) años o más, que hayan finalizado el ciclo de educación básica primaria y demuestren que han estado por fuera del servicio público educativo formal, dos (2) años o más”.

11. Finalmente, por considerar que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, solicitó ser desvinculada del proceso.

12. Respuesta del Colegio Integrado Inmaculada Concepción[16]. En comunicación de 22 de febrero de 2023, el rector del Colegio respondió el cuestionario formulado por el juez de instancia en Auto de 21 de febrero, así:

    ¿Qué sucedió con el programa especial denominado Aula Satélite que prestaba la Institución Colegio Integrado Inmaculada Concepción - COINCO?

    “El programa de Aula Satélite en la sede La Piedra del Colegio Integrado Inmaculada Concepción de Chima - Santander, es una alternativa flexible para la prestación del servicio educativo en los niveles de sexto a noveno, el cual se ejecuta por parte del docente titular de la sede, fuera de su horario laboral, mediante el pago de horas extra, previa autorización para cada anualidad por parte de la Secretaría de Educación de Santander. Dado que a la fecha por parte de la mencionada Secretaría no se ha generado la autorización para la asignación de horas extra este servicio no se está prestando”[17].

    ¿En la actualidad el Programa se encuentra presentado sus servicios?

    “No, como se mencionó anteriormente, el programa en la actualidad no está operando en tanto que no se ha autorizado por parte del ente nominador las horas extra para el docente A.T.J., titular de la sede La Piedra”[18].

    ¿Va a funcionar el Programa para el año 2023?

    “En la actualidad no se ha notificado a la institución acerca de la continuidad del programa”[19].

    Fuente: elaboración propia con información del expediente

13. Así mismo, opinó que la modalidad más adecuada para la prestación eficiente del servicio público de educación es a través de la posprimaria, pues ello evitaría el retraso en el inicio del año escolar al no estar sujeta a la autorización, por parte del nominador, de las horas extras de un docente. Informó que, al momento de la respuesta, estaba reuniendo la documentación requerida por la secretaría de educación departamental para autorizar la oferta de dicho servicio en la sede La Piedra.

14. Respuesta de la Alcaldía de Chima[20]. Mediante comunicación de 23 de febrero de 2023, el apoderado del municipio de Chima manifestó no tener el deber de pronunciarse sobre el asunto por no ser parte en el proceso; no obstante, señaló que la entidad estará atenta a las decisiones que se adopten.

4. Decisión judicial objeto de revisión

15. Mediante sentencia de 28 de febrero de 2023, el Juzgado Promiscuo Municipal de Chima, Santander negó el amparo. Por un lado, sostuvo que de acuerdo con la Sentencia T-458 de 2013 el requisito de tener 15 años de edad para ingresar a la educación de adultos tiene fundamento en el criterio de adaptabilidad del derecho a la educación en tanto los niños y los adultos deben recibir una educación diferenciada.

16. Por otro lado, sostuvo que tampoco hay vulneración del derecho a la educación de la adolescente puesto que sí existe una oferta adecuada e idónea de formación para su edad, en tanto Mar puede matricularse para cursar el grado octavo en el Colegio que se encuentra en el casco urbano del municipio de Chima.

17. En todo caso, dado que al momento de proferir la sentencia se encontraba en proceso de estudio de viabilidad del programa aula satélite para el año 2023, exhortó a la secretaría de educación departamental y al Colegio a que “en caso de que se contrate el programa de Aula Satélite se realicen los trámites pertinentes para dar cupo a la menor Mar”[21].

18. No reposa en el expediente información sobre impugnación ni sobre trámite de segunda instancia.

5. Actuaciones en sede de revisión

19. En Auto de 28 de abril de 2023, la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro de la Corte Constitucional seleccionó el expediente de la referencia para su revisión por el criterio de “urgencia de proteger un derecho fundamental”[22] y lo repartió a la Sala Sexta de Revisión.

20. Con el fin de puntualizar algunos de los hechos que sirvieron de fundamento a esta acción, y en particular, de conocer si Mar ya está escolarizada, el despacho estableció comunicación telefónica con la accionante[23]. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual señala que, “[s]i fuere necesario, se oirá en forma verbal al solicitante y a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud, de todo lo cual se levantará el acta correspondiente de manera sumaria […]”.

21. En el diálogo se pudieron constatar varios aspectos cruciales para el caso. Primero, que la adolescente ya se encuentra escolarizada en el grado octavo a través del programa de aula satélite que inició a finales del mes de marzo de 2023 y por el cual asiste a clases todos los días entre las 13:00 y las 16:30 en la misma vereda en la que reside. Explica la accionante que se encuentra muy satisfecha con la educación que recibe su hija a través del programa, al punto de manifestar que su hija “hasta el momento está perfectamente”[24].

22. Segundo, que las opciones que tienen los niños, niñas y adolescentes de la vereda para estudiar después del grado quinto son: (i) el programa aula satélite en la misma vereda con asistencia diaria, pero que presenta dificultades de contratación año tras año; (ii) Florida, que es un plantel que ofrece educación de adultos, que está ubicado en el casco urbano del municipio de Chima a una distancia de 90 minutos en carro cada trayecto (cuando se cuenta con el servicio particular de carro) o más de 3 horas cada trayecto (cuando se debe caminar y tomar el transporte público) y que ofrece clase solo los domingos; (iii) el Colegio, el cual también está ubicado en el casco urbano del municipio y al que los estudiantes asisten todos los días.

23. Tercero, que según su conocimiento, no es posible que se desarrolle el programa de posprimaria en la vereda porque hay muy pocos estudiantes que requieren escolarizarse en ese nivel educativo.

24. Cuarto, que dado que no parece factible que se implemente la posprimaria, la mejor opción para su hija es el aula satélite, debido a la cercanía y a que estudia diariamente. Cuando se le preguntó si el aula satélite es la mejor opción, M. respondió: “Sí señora porque pues, igual, yo siempre he dicho en todas las reuniones y le he dicho al rector y he hablado de que el niño que quiera ser inteligente y el niño que quiera aprender, así sea una hora o dos horas de clase, pero aprende, pero en ese caso, pues claro, el aula satélite por lo que siempre estudian varias horas y todos los días, ella como que está avanzando más en su ciclo escolar”[25].

25. Finalmente, que si cesa la oferta del aula satélite en la vereda, ella no está en capacidad de llevar a su hija todos los días al Colegio por estar ubicado en el casco urbano, por lo que insistiría en que la reciban en Florida porque a pesar de que también queda en el casco urbano, sólo hay clases los domingos y ese día sí puede acompañar a su hija durante el recorrido.

26. Mediante Auto de 5 de julio de 2023[26] el magistrado ponente ordenó incorporar como prueba al expediente el acta de la llamada realizada el 29 de junio de 2023 y ordenó correr traslado a las partes por 3 días para que, en caso de considerarlo necesario, se pronuncien sobre la misma.

27. Vencido el término de traslado no se recibió respuesta alguna[27], por lo tanto, la Sala aplicará la presunción de veracidad del artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991.

1. Competencia

28. La Sala Sexta de Revisión es competente para revisar la sentencia de tutela proferida en el proceso de la referencia, con fundamento en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, y en los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

2. Problema jurídico y estructura de la decisión

29. Tal como se expuso en los antecedentes, la accionante solicitó, en nombre de su hija, la protección del derecho fundamental a la educación que consideró vulnerado por parte de Florida y de la secretaría de educación del Departamento de Santander, al negarle su inscripción en este instituto por incumplir los requisitos para acceder a la educación de adultos. Es importante aclarar que si bien Florida negó el ingreso, la secretaría de educación es llamada al proceso también por esta razón, debido a que es la entidad pública que destina los recursos para que tenga lugar esta oferta educativa. Por lo anterior, la accionante solicitó ordenar a las demandadas exceptuar el requisito de tener 15 años de edad para ingresar a Florida.

30. El Juez Promiscuo Municipal de Chima, Santander, negó el amparo por encontrar que ninguna de las entidades accionadas y vinculadas vulneró el derecho a la educación de la adolescente, pues la negativa para la inscripción en Florida obedece a razones legales y, en todo caso, porque puede inscribirse en el Colegio para cursar el grado octavo con estudiantes de su edad.

31. En sede de revisión la accionante informó que su hija ya está cursando el año lectivo en la modalidad de aula satélite, pero advirtió que, en caso de cesar la oferta en dicha modalidad, insistiría en que la reciban en el plantel para adultos[28].

32. En consecuencia, corresponde a la Sala revisar si el fallo de tutela proferido el 28 de febrero de 2023 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Chima, Santander, que negó el amparo, debe ser confirmado por estar ajustado a derecho, o revocado por carecer de fundamento en los términos de los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. En caso de que deba ser revocado, determinará si los accionados vulneraron el derecho a la educación de Mar al negarle el ingreso a la educación de adultos por incumplir el requisito de la edad a pesar de que en la vereda donde reside no existe otra oferta para su nivel educativo.

33. Al efecto, la Sala (3) demostrará que se cumplen los requisitos de procedencia de la solicitud de tutela y (4) expondrá las razones por las que la sentencia revisada no está ajustada a derecho y debe ser revocada, con fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación sobre la educación de adultos y sobre los componentes del derecho a la educación en el caso de los niños, niñas y adolescentes. En el análisis de fondo del asunto que lo anterior habilita, dará (5) solución al caso concreto. Al efecto, (5.1.) explicará las razones por las que no hay carencia actual de objeto por hecho sobreviniente; (5.2.) se referirá a las facultades ultra petita del juez de tutela en este caso; (5.3.) determinará las órdenes a impartir, y (5.4.) explicará la necesidad de conceder las órdenes con efectos inter comunis.

3. Análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela

   3.1.Legitimación en la causa por activa

34. El artículo 86 superior establece que la acción de tutela es un mecanismo al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Por su parte, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que la tutela “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”.

35. En este caso, la accionante M. actúa en calidad de representante legal de su hija Mar con base en el artículo 306 del Código Civil[29], según se acredita con el registro civil que obra en el expediente donde aparece como su madre[30]. De esta manera, se encuentra satisfecha la exigencia de legitimación por activa, según el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 y la amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional que admite la legitimación de los representantes de los menores de edad para interponer acciones de tutela con el objetivo de proteger los derechos fundamentales de sus hijos[31].

    3.2.Legitimación en la causa por pasiva

36. El mismo artículo 86 superior y los artículos 1º y 5º del Decreto Ley 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública e incluso contra particulares. Así, la legitimación por pasiva se entiende como la aptitud procesal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del derecho fundamental, cuando alguna resulte demostrada.

37. En el caso objeto de análisis la secretaría de educación departamental de Santander está legitimada en la causa por pasiva para actuar en este proceso dado que es una autoridad de naturaleza pública que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el artículo 5 del Decreto Ley 2591 de 1991[32], es susceptible de ser demandada a través de la acción de tutela. En el caso concreto, esta entidad es la que suscribe el convenio con Florida para ofrecer educación de adultos en el municipio de Chima[33] y es la entidad encargada de desarrollar el programa de aula satélite[34].

38. Así mismo, según informó Florida al juez de instancia, una de las razones por las cuales no puede matricular a Mar para recibir los servicios educativos que presta, es que “el Departamento no reconocerá el valor correspondiente a aquellos estudiantes que ingresen al programa desconociendo el requisito de edad reglamentaria”[35]. Se deriva de esto que la negativa de la matrícula también puede ser por causa de las políticas de la secretaría de educación departamental, lo que hace necesaria su comparecencia al proceso.

39. Florida está legitimado en la causa por pasiva para actuar en este proceso puesto que es una institución sin ánimo de lucro que desarrolla el servicio público de educación a través de un convenio con la Gobernación de Santander y es el instituto que directamente niega el ingreso a M., de manera que tiene la aptitud legal para cumplir las eventuales órdenes que dicte el juez. De este modo, es claro que este instituto queda comprendido por la regla de procedencia establecida en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991[36].

40. La Sala debe aclarar que, según lo narrado en la acción de tutela, la negativa de matricular a Mar en Florida se le dio a la accionante en una conversación de la que no hay documento soporte. Sin embargo, tanto Florida como la secretaría de educación departamental asumieron estos hechos como ciertos en las respuestas al juez de instancia, al punto que ratificaron esa negativa de inscripción en lugar de negar la existencia de la conversación o de negar la vinculación al instituto de la profesora que dio la respuesta. Por lo anterior, la Sala asume como parte de los hechos probados que a Mar le negaron la inscripción en Florida.

41. Respecto de las entidades vinculadas por el juez de instancia, la Sala encuentra que la alcaldía de Chima, municipio al que pertenece la vereda La Piedra en la cual residen la accionante y su hija, tiene legitimación en la causa por pasiva ya que, si bien no aporta recursos a Florida ni al programa de aula satélite, de acuerdo con el artículo 153 de la Ley 115 de 1994[37], es la competente para “[…] organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993”. Y, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 715 de 2001[38] (que derogó la Ley 60 de 1993), son competencias de los municipios no certificados “[a]dministrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad” (numeral 8.1).

42. Adicional a lo anterior y, de acuerdo con el artículo 2.3.1.1.3 del Decreto 1075 de 2015[39], “[e]l municipio deberá presentar el plan de desarrollo municipal, el cual debe contener lo concerniente al servicio educativo en el que se prevean los programas, proyectos, metas e indicadores en cobertura, calidad y eficiencia, así como la programación plurianual de inversiones”.

43. El Colegio es una institución educativa oficial, ubicada en el perímetro urbano del municipio de Chima, Santander, que ofrece los niveles educativos de preescolar, básica primaria, básica secundaria y media y que tiene diferentes sedes rurales, entre ellas la sede La Piedra en la cual solo ofrece el nivel de básica primaria bajo el modelo de escuela nueva[40]. Al ser la escuela rural más cercana, sus docentes son los que participan del programa aula satélite que, tal como lo explicó la secretaría de educación departamental en sede de instancia, consiste en el pago de horas extras para que acompañen el proceso formativo de los estudiantes que no pueden asistir a la sede principal o para quienes, como en el caso de los que residen en la vereda La Piedra, no tienen una oferta de posprimaria.

44. Dado que este colegio no tiene relación alguna con la oferta de educación de adultos ni autorización para ofrecer posprimaria en la vereda, la Sala encuentra que carece de legitimación en la causa por pasiva ante la ausencia de aptitud legal para responder a las pretensiones de la accionante. Sin embargo, se mantendrá vinculado al proceso en calidad de tercero con interés ya que, según información del expediente[41], presentó solicitud de apertura de la posprimaria en la sede escuela rural La Piedra, en respuesta de la cual la secretaría de educación departamental le indicó el procedimiento a seguir y las condiciones que deben cumplirse para habilitar o autorizar modificaciones en establecimientos educativos oficiales, de acuerdo con el Decreto 1075 de 2015.

45. Así mismo, en respuesta en sede de instancia, el rector del Colegio informó que:

    “Finalmente, es apropiado indicar que la presentación [sic] del servicio en los niveles de Sexto a Noveno en la Sede La Piedra, pudiese garantizarse de forma más eficiente mediante la modalidad de Postprimaria, para la que se requeriría un docente más y así evitar que año tras año, el servicio educativo se deje de prestar por el trámite administrativo que requiere la asignación de horas extra al inicio del año escolar. En este sentido, la rectoría de la institución solicitó a la Secretaría de Educación generar una Postprimaria en la mencionada sede, cuya petición fue respondida el pasado 16 de febrero con el listado de requisitos, los cuales se están recopilando con la mayor celeridad posible para finalmente lograr este propósito”[42].

46. Por lo anterior, la Sala advierte que la presencia del Colegio en el proceso de tutela es necesaria toda vez que las determinaciones que llegue a tomar el juez le interesan directamente dada su relación con el programa de aula satélite y por ser la única institución educativa que presta sus servicios en la vereda La Piedra. Por esta última razón, se le vincula al presente proceso en calidad de tercero con interés legítimo[43] en los términos del artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991.

    3.3.Inmediatez

47. La acción de tutela es un mecanismo expedito que busca garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares. Así, uno de los requisitos para evaluar su procedencia es la inmediatez. Lo anterior significa que, si bien la tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe hacerse dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia[44].

48. En el presente asunto, según se narra en la acción de tutela, la negativa de Florida de recibir a la interesada como estudiante fue en el mes de febrero de 2023 (no se especifica la fecha) y la acción de tutela se interpuso el 15 de febrero de 2023. Así, se entiende cumplido el requisito de inmediatez porque habrían transcurrido solo algunos días desde el hecho presuntamente vulnerador del derecho a la educación y la fecha de presentación de la solicitud de amparo.

    3.4.Subsidiariedad

49. De acuerdo con los artículos 86 superior y 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela tiene carácter subsidiario. El principio de subsidiariedad determina que este mecanismo de protección es procedente siempre que no exista otro medio de defensa judicial; cuando exista, el mecanismo no sea idóneo y eficaz en las condiciones del caso concreto; o cuando sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

50. En este caso, se cumple el requisito de subsidiariedad ya que: (i) la tutela pretende que se permita la matrícula de una adolescente de 13 años en un instituto de educación de adultos en los términos del Decreto 1075 de 2015. Lo anterior quiere decir que a través de la tutela se enjuicia la postura de Florida de no excepcionar este requisito, puesto que con ello se pone en riesgo el goce del derecho a la educación. Frente a esta pretensión, no hay otro mecanismo de defensa judicial disponible.

51. (ii) Como se señaló, la tutela se interpuso en febrero de 2023, cuando el año escolar ya estaba avanzado, de modo que la necesidad de resolver la situación escolar de la adolescente configuraba una situación urgente que habilita la competencia del juez constitucional por el riesgo inminente de quedar desescolarizada si Florida no aceptaba darle un cupo.

52. (iii) Se trata de un caso en el cual se someten a discusión las medidas para proteger el derecho a la educación de una adolescente que, por tanto, es un sujeto de especial protección constitucional y frente a la cual las autoridades, incluido el juez, tienen un mandato de garantía de su interés superior. En casos similares al que ahora se estudia[45], la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela es el mecanismo procedente para proteger el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y adolescentes, específicamente, cuando se les niega el ingreso a instituciones de educación de adultos por no cumplir con el requisito de la edad. Esas decisiones se han basado en la protección especial de estos sujetos y en la consideración de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas y familias habitantes de la ruralidad.

4. La decisión revisada será revocada por no estar ajustada a derecho

53. El Juzgado Promiscuo Municipal de Chima, Santander negó el amparo solicitado por ausencia de vulneración del derecho a la educación aduciendo dos argumentos: en primer lugar, porque de acuerdo con la Sentencia T-458 de 2013, el requisito de tener 15 años de edad para ingresar a la educación de adultos tiene fundamento en el criterio de adaptabilidad del derecho a la educación en tanto los niños y los adultos deben recibir una educación diferenciada. En segundo lugar, porque sí existe una oferta adecuada e idónea de formación para su edad, en tanto Mar puede matricularse en el Colegio que se encuentra en el casco urbano del municipio de Chima para cursar el grado octavo.

54. La Sala se aparta de las anteriores conclusiones: (i) si bien Florida, efectivamente, adujo una razón objetiva para negar el cupo solicitado consistente en la imposibilidad de exceptuar el requisito de edad para la asignación del cupo escolar, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional ha reconocido algunas excepciones a esta imposibilidad general que no tuvo en cuenta el juez en su motivación porque asumió que la prohibición es absoluta. Y (ii) si bien Mar puede matricularse para cursar el grado octavo en el Colegio que se encuentra en el casco urbano del municipio de Chima, ello significaría someterla a más de 6 horas de transporte diario desde el lugar de su residencia hasta el plantel educativo.

    4.1.Sobre el ingreso de los niños, niñas y adolescentes a programas de educación para adultos

55. La educación para adultos es una derivación de la obligación constitucional contenida en el artículo 67 superior según la cual se deben desarrollar planes para el desarrollo de la educación en todos los niveles y para todas las edades. En efecto, el artículo 50 de la Ley 115 de 1994[46] prevé la existencia de un programa educativo para “[…] las personas en edad relativamente mayor a la aceptada regularmente en la educación por niveles y grados del servicio público educativo, que deseen suplir y completar su formación, o validar sus estudios”.

56. Esta ley fue reglamentada mediante el Decreto 3011 de 1997[47], compilado en el Decreto 1075 de 2015[48]. Reguló y definió la educación de adultos como “el conjunto de procesos y de acciones formativas organizadas para atender de manera particular las necesidades y potencialidades de las personas que por diversas circunstancias no cursaron niveles grados de servicio público educativo, durante las edades aceptadas regularmente para cursarlos o de aquellas personas que deseen mejorar sus aptitudes, enriquecer sus conocimientos y mejorar sus competencias técnicas y profesionales” (Artículo 2.3.3.5.3.1.2).

57. Dentro de esta reglamentación hay una disposición que permite, en circunstancias específicas, que adolescentes entre 13 y 15 años puedan acceder a esta modalidad. En el artículo 2.3.3.5.3.4.2 del Decreto 1075 de 2015 se señala: “[p]odrán ingresar a la educación básica formal de adultos ofrecida en ciclos lectivos especiales integrados: 1. Las personas con edades de trece (13) años o más, que no han ingresado a ningún grado del ciclo de educación básica primaria o hayan cursado como máximo los tres primeros grados. 2. Las personas con edades de quince (15) años o más, que hayan finalizado el ciclo de educación básica primaria y demuestren que han estado por fuera del servicio público educativo formal, dos (2) años o más”.

58. En varias oportunidades[49] la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre similares problemas jurídicos al que hoy revisa, en los que ha decidido sobre el ingreso de niños, niñas y adolescentes a los formatos de educación para adultos, siempre que, en principio, se cumplan los requisitos señalados en el reglamento, puesto que “(i) las jornadas excepcionales pueden ser la causa del trabajo infantil; y (ii) la educación formal y tradicional diseñada para niños y adolescentes exige que el ambiente en el cual se dé sea apropiado a su edad, por ello, diferencias de este tipo pueden inclusive considerarse riesgosas para su integridad física, emocional y mental”[50].

59. Esto es así, ya que el esquema de educación de adultos consulta los intereses de un grupo poblacional específico y responde a la realidad de los adultos como personas que se encuentran activas en el trabajo y que, en razón a su actividad, requieren de una flexibilidad especial que posibilite el acceso al sistema educativo[51]. Por lo anterior, esta no es una opción adecuada para que los niños, niñas y adolescentes desarrollen su ciclo escolar. En su lugar, las autoridades deben garantizar que dicha población tenga acceso a un modelo adecuado para su edad, continuado y formal, incluso por medio de la flexibilización, con lo cual se les garantiza un entorno adecuado a sus necesidades.

60. Dentro del género de programas de educación formal, los destinados por regla general a niños, niñas y adolescentes, son los que se imparten con base en el sistema educativo que la legislación vigente denomina “por niveles y grados”[52]. Los niveles[53] en este sistema son los de educación preescolar, básica y media y, al tiempo, cada uno de estos niveles abarca determinados grados[54]: el de educación preescolar incluye obligatoriamente un grado como mínimo; el de educación básica cubre nueve grados y el nivel de educación media corresponde a dos grados. Una vez el estudiante ha completado estos tres niveles de educación accede al título de bachiller.

61. La legislación vigente le asigna a este sistema unos objetivos específicos, encaminados principalmente al desarrollo integral de los educandos[55]. Dentro de estos objetivos se destacan la formación de la personalidad, la capacidad de asumir con responsabilidad y autonomía sus derechos y deberes; el fomento de prácticas democráticas y el desarrollo de una sexualidad sana. A su vez, las instituciones educativas encargadas de este tipo de educación deben incluir en sus programas curriculares diferentes actividades como el aprovechamiento del tiempo libre, la importancia del deporte y la recreación y la protección del medio ambiente y de los recursos naturales[56].

62. Sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación ha determinado que hay circunstancias excepcionalísimas y especiales[57] en las cuales, además de lo que ha establecido la normatividad, los niños, niñas y adolescentes podrían ser aceptados en este formato de educación de adultos. Por ejemplo, cuando realizan una labor debidamente autorizada por la autoridad competente, que es necesaria para el bienestar suyo y de su familia[58]; o cuando se trata de una madre menor de edad. En estos casos excepcionales la Corte Constitucional ha señalado que es necesario ponderar entre el derecho fundamental del estudiante y la realidad social en la que se encuentra[59], ponderación que debe tener en cuenta la corresponsabilidad entre la familia, la sociedad y el Estado en la defensa del interés superior de los menores. De modo que, si el juez de tutela constata que las circunstancias son excepcionales, queda habilitado para inaplicar las normas que establecen los requisitos para acceder a la educación de adultos. En todo caso, ha reiterado la Corte Constitucional que esta posibilidad debe ser la “última opción del juez de tutela” [60] para garantizar el derecho a la educación.

    4.2.El derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y adolescentes debe garantizarse en todos sus componentes. Reiteración de jurisprudencia[61]

63. Como lo consagra la Constitución (artículo 67)[62], “[l]a educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social”, de allí que no solo sea el medio para satisfacer las prestaciones adscritas al derecho, sino también el principal instrumento diseñado por el constituyente para lograr la socialización del modelo de Estado[63]. Esto último es así ya que la satisfacción de la educación es uno de los “objetivos fundamentales” del Estado en un modelo social de Estado, en los términos prescritos por el inciso primero del artículo 366 de la Carta.

64. La educación es un derecho que guarda relación estrecha con la dignidad humana, que propicia el acceso a los conocimientos necesarios para desenvolverse en sociedad según su proyecto de vida, lo que lo hace ser vehículo para el cumplimiento y eficacia de otros derechos como la libertad, la cultura, el trabajo, la participación política, entre otros[64]. Además de erigirse en un instrumento para el desarrollo integral, es protegido por ser un medio que contribuye a la equidad y la cohesión social[65].

65. Específicamente respecto de la educación de los niños, niñas y adolescentes, la Corte Constitucional ha señalado[66] que este derecho debe ser interpretado conforme al principio del interés superior del menor, lo cual implica responder integralmente a sus necesidades y que “no debe limitarse o restringirse por razones de ningún orden y mucho menos por fundamentos de origen, social, económico o cultural, debiéndose en todo momento propugnar por que la permanencia en el sistema de educación formal, implique eventualmente la flexibilización de sus esquemas a efectos de asegurar la permanencia de los niños, niñas y adolescentes, la mayor cantidad de tiempo posible, con el único fin de que su proceso formativo en todas sus esferas de desarrollo humano, se puedan adelantar y agotar atendiendo a su edad, y acompañados del grupo social acorde con su desarrollo personal”[67].

66. Igualmente, el artículo 9 del Código de la Infancia y la Adolescencia desarrolla el principio de prevalencia de los derechos de los menores, al disponer que (i) “en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona”; y (ii) “en caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente”.

67. En su faceta de servicio público, la Constitución establece que la educación puede prestarse directa o indirectamente por el Estado y también por particulares; en todos los casos, el Estado se reserva la competencia de control y vigilancia (artículo 365). Establece, además, que goza de asignación prioritaria de recursos a título de gasto público social (artículo 366), por lo que la jurisprudencia ha especificado que su prestación debe ceñirse a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad social, continuidad y redistribución de los recursos en la población económicamente vulnerable[68].

68. En tanto derecho y servicio público, la jurisprudencia ha establecido que la educación tiene cuatro componentes estructurales e interrelacionados asociados a su dimensión prestacional: disponibilidad o asequibilidad, en el marco de la cual se exige que existan recursos y programas precisos y suficientes para el desarrollo de una oferta educativa que garantice el goce pleno del derecho; accesibilidad, donde se describen los supuestos necesarios para que la generalidad de la población alcance a gozar plenamente del servicio; adaptabilidad, a partir de lo cual se exige que el servicio pueda ser dúctil respeto de las necesidades de los alumnos en contextos de diversidad cultural y social y que se garantice la continuidad en la prestación del servicio; y aceptabilidad, relacionada con la prestación adecuada del servicio[69].

69. Estos componentes se garantizan mediante el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas y a partir de planes y proyectos que tienen elementos transversales de hacienda pública y que implican planeación, elaboración y ejecución del presupuesto, todo lo cual debe desarrollarse en el marco del principio de progresividad y no regresividad. No obstante, también ha reconocido[70] que hay ciertas prestaciones comprendidas dentro de este derecho que son de aplicación inmediata relacionadas, especialmente, con el acceso y la permanencia en el sistema educativo de los niños, niñas y adolescentes, obligación de especial importancia cuando se trata de población vulnerable que reside en zonas rurales o remotas.

70. Para el caso concreto, resultan particularmente relevantes los componentes de disponibilidad, accesibilidad y adaptabilidad.

71. La disponibilidad se relaciona con (i) la creación y financiación de instituciones educativas a disposición de quienes demandan el ingreso al sistema educativo[71]; (ii) abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas[72]; (iii) intervenir en recursos humanos y de infraestructura física para la prestación del servicio[73]. Si bien el Estado tiene el deber de disponibilidad respecto de todas las etapas de la educación, incluida la superior, su deber es priorizar el mínimo establecido en el artículo 57 constitucional que es un año de preescolar y nueve de educación básica, correspondiendo esto último a cinco años de primaria y cuatro de secundaria[74].

72. La Corte Constitucional ha protegido el componente de disponibilidad en varios casos. Por ejemplo, en la Sentencia T-963 de 2004 conoció del caso de una escuela rural que no contaba con docentes. Si bien se trató de un hecho superado, allí dejó sentada una importante doctrina respecto de los componentes del derecho a la educación en contextos rurales al señalar que la satisfacción del derecho a la educación de los estudiantes que habitan estas zonas implica: “i) que las escuelas deben estar disponibles en todos los centros poblados o a una distancia razonable para que los menores puedan asistir a ellas (obligación de accesibilidad); ii) que los centros educativos cuenten con las condiciones materiales mínimas exigidas para prestar el servicio a los discentes (obligación de aceptabilidad); y iii) que se nombren docentes idóneos y en cantidad suficiente para atender la demanda educativa en forma continua (obligación de asequibilidad)”.

73. En la Sentencia T-209 de 2019 encontró que estaba amenazado el derecho a la educación en su componente de disponibilidad puesto que la infraestructura de la institución educativa carecía de condiciones mínimas necesarias para prestar el servicio público de educación de manera adecuada, por lo cual estableció que la satisfacción de este componente del derecho requiere de inversiones en recursos físicos.

74. Ahora, respecto del componente de accesibilidad, la jurisprudencia constitucional[75] señala que este implica (i) eliminar todas las formas de discriminación lo que lleva implícito el mandato de ofrecer condiciones adecuadas, especialmente, a los grupos vulnerables; (ii) que la educación debe ofrecerse con facilidades en términos geográficos (accesibilidad geográfica o material), lo que hace referencia a la localización de las instituciones educativas, a las características físicas de estas instituciones o a las condiciones de oferta de programas a distancia, virtuales o mediados por TIC[76]; y (iii) que debe ofrecerse con facilidades en términos económicos (accesibilidad económica), lo que implica para el Estado priorizar la prestación de la educación en los siguientes niveles: “un año de preescolar, cinco años de primaria y cuatro de secundaria, y la obligatoriedad para niños, niñas y adolescentes entre 5 y 8 años”[77].

75. Frente a los niños, niñas y adolescentes la protección del componente de accesibilidad es una prioridad en razón a su interés superior. Este principio se deriva del artículo 44 de la Constitución e implica, por un lado, que el Estado, la sociedad y la familia tienen la obligación de asistirlos y cuidarlos en procura de su desarrollo armónico e integral y, por otro, que sus derechos prevalecen sobre los de los demás. En atención a lo anterior, esta Corporación ha determinado que el Estado tiene el deber de implementar estrategias que garanticen un acceso universal y progresivo a la educación, de modo que los menores de edad ubicados en zonas apartadas no soporten cargas desproporcionadas para acceder a la educación[78]. Asimismo, ha señalado que deben garantizarse en la mayor medida posible condiciones de igualdad frente a los estudiantes a los que se les presta este servicio público en áreas urbanas, pues, de lo contrario, se pondría en riesgo la concreción de otros derechos fundamentales como la igualdad de oportunidades, el trabajo, la participación política, la seguridad social y el mínimo vital, entre otros[79].

76. La Corte Constitucional también ha protegido en diversas ocasiones la dimensión de accesibilidad material del derecho a la educación. Por ejemplo, mediante Sentencia T-008 de 2016 en varios casos acumulados, la Corporación amparó el derecho a la educación de tres menores de edad que habían culminado su educación básica primaria en diferentes escuelas rurales del municipio donde residían y, ante la falta de instituciones de educación secundaria en la zona, se les negaba continuar sus planes educativos con una metodología SAT (Sistema de Aprendizaje Tutorial) que es un programa de educación formal desescolarizada que se aplica exclusivamente a adultos de áreas rurales y ofertado por el IDEAR. La Corte encontró que no había desconocimiento del derecho a la educación por no permitirle a los niños representados en el proceso ser admitidos en dicho programa de adultos por el requisito de la edad. Sin embargo, encontró que estaba vulnerado el derecho a la educación en su componente de accesibilidad geográfica, por lo que ordenó la oferta del servicio de transporte escolar. Allí determinó que el transporte escolar es una de las prestaciones derivadas de la garantía de acceso a la educación, especialmente cuando existen circunstancias geográficas que dificultan la movilidad cuando los estudiantes viven en áreas rurales apartadas de los centros educativos o cuando existen otros factores que les impiden acudir a las aulas por carecer de facilidades de transporte.

77. En la Sentencia T-348 de 2016 estudió el caso de varios niños de una zona rural a quienes una empresa les impidió el paso por un sendero peatonal ubicado en su predio por el cual los niños solían transitar para llegar a la escuela. Allí determinó que “[u]na administración municipal desconoce el derecho fundamental a la educación en su dimensión de acceso material de los menores que habitan en zonas rurales cuando al conocer de situación que obstaculiza el acceso y pone en riesgo su integridad y permanencia en una institución educativa, no adopta las medidas necesarias para conjurarla”. Así mismo señaló los límites del derecho a la propiedad cuando el interés superior de los niños, niñas y adolescentes está en riesgo.

78. En la Sentencia T-457 de 2018 insistió en el componente de accesibilidad, al señalar que la educación solo se protege en abstracto cuando se le otorga a un niño, niña y adolescente un cupo en una institución educativa, pero se les expone a situaciones de discriminación, si no les resulta posible acceder geográficamente o si se les imponen cargas económicas que ni ellos ni las personas de las que dependen están en capacidad de asumir. Con este fundamento protegió el derecho a la educación de dos niños a quienes la institución educativa en la que estaban matriculados les exigía realizar un pago periódico para acceder a los servicios de transporte y alimentación, a pesar de que su núcleo familiar carecía de recursos económicos para sufragar esos montos.

79. En la Sentencia T-193 de 2021 también protegió el componente de accesibilidad del derecho a la educación de un grupo de niños, niñas y adolescentes que enfrentaban graves riesgos para asistir al colegio por las dificultades geográficas que debían atravesar y por la falta de puentes adecuados, lo que suponía que, en épocas de alta pluviosidad, los pasajes artesanales construidos por los habitantes de la zona se sumergían en el río, por lo cual los niños debían cruzar los caños a pie. En esta ocasión, debido al alto componente prestacional de la pretensión requerida, la Sala propició un espacio de diálogo entre las entidades responsables para que, a través de un proceso participativo, se definiera un plan de contingencia para mitigar los riesgos que enfrentaban los estudiantes.

80. Por su parte, en cuanto al componente de adaptabilidad del derecho a la educación la Corte Constitucional ha señalado que tiene dos connotaciones[80] (i) la obligación de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de la población, lo que implica que debe ser lo suficientemente flexible para “adaptarse a las necesidades de las sociedades y comunidades en transformación y responder a las realidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados”[81], y (ii) la obligación de que se garantice la continuidad en la prestación del servicio[82]. Se desprende de este último punto el deber del Estado de suministrar de manera continua y permanente las prestaciones que se derivan del derecho a la educación[83], por lo que tiene prohibido interrumpir el proceso educativo de manera arbitraria o intempestiva, pues dicha continuidad es esencial para la realización del derecho[84]: “Así pues, no es dable que las entidades encargadas de su cubrimiento afecten la continuidad, dado que un comportamiento en tal sentido implica una disminución de la calidad y la eficiencia y una desviación de los fines sociales del Estado”[85]. De este modo ha concluido que la continuidad en la prestación hace parte del núcleo esencial del derecho a la educación[86].

81. Correlativo con lo anterior, la continuidad del servicio como deber del Estado está relacionada tanto con la oferta de los programas de educación como con la oportunidad de la misma, de manera que esta oferta de educación debe hacerse cumpliendo con los lineamientos y directrices del calendario académico que, de acuerdo con el Decreto 1075 de 2015, corresponde expedir cada año y por una sola vez a las entidades territoriales certificadas[87].

82. En diversas oportunidades la Corte Constitucional ha protegido este componente del derecho a la educación en su connotación de continuidad. Por ejemplo, en la Sentencia T-743 de 2013 la Corporación conoció del caso de la vulneración al derecho a la educación en su componente de adaptabilidad, debido a la negativa de la secretaría de educación departamental del H. de nombrar a un profesor de química en una institución educativa. En esta oportunidad explicó que el componente de adaptabilidad:

    “[…] se ha vinculado con la adopción de medidas que adecuen la infraestructura de las instituciones y los programas de aprendizaje a las condiciones requeridas por los estudiantes, en particular, por aquellos que hacen parte de grupos poblacionales de especial protección, como las personas con discapacidades o con capacidades intelectuales excepcionales, los niños trabajadores, los menores que están privados de su libertad, los estudiantes de grupos étnicos minoritarios, las mujeres en estado de embarazo y los alumnos que residen en zonas rurales [énfasis añadido].

83. Y enfatizó que “[l]a aspiración específica del componente de adaptabilidad consiste, en últimas, en asegurar que los estudiantes permanezcan en el sistema educativo”. Determinó, entonces, que la ausencia de docentes impide garantizar el componente de adaptabilidad educativa, ya que el efecto inmediato de tal ausencia suele ser la interrupción de la prestación del servicio; por lo que fue enfática en señalar que “la suspensión del servicio educativo atenta contra su correcta y eficaz prestación, aunque solo sea temporal, por lo cual debe garantizarse su continuidad mediante el oportuno nombramiento de los docentes y del personal administrativo requeridos para satisfacer las necesidades del servicio” [énfasis añadido].

84. En la Sentencia T-273 de 2014 la Corte Constitucional determinó que “la omisión de adoptar medidas de planeación para asegurar la efectiva prestación del servicio de educación en sus dimensiones de acceso material y permanencia por parte de las entidades demandadas desconoce el derecho a la educación de los menores estudiantes […]”. Esta determinación la tomó en un caso en el que diferentes instituciones educativas del departamento de Casanare y del municipio de Yopal suspendieron algunos servicios como el transporte escolar, restaurante escolar y servicios administrativos de aseo, vigilancia, secretaría y generales; lo cual obstruyó el goce efectivo del derecho fundamental a la educación.

85. En la Sentencia T-091 de 2018 la Corte conoció del caso de un grupo de adolescentes, estudiantes de un centro educativo rural, a quienes se les afectaba la continuidad de su derecho a la educación porque tal centro no disponía de los grados décimo y undécimo, necesarios para culminar la educación media. B. en la importancia de la continuidad como núcleo esencial del derecho a la educación, consideró la Sala que un “nivel razonable de satisfacción del derecho”, en términos de continuidad y permanencia, estaba dado por la obligación a las entidades territoriales de abrirle cupos a los adolescentes en las instituciones educativas cercanas garantizando el servicio de transporte.

86. Los derechos sociales, como el derecho a la educación, tienen una faceta prestacional constitutiva cuyo grado de desarrollo corresponde especialmente a la administración. En esta tarea, el diseño y la implementación de políticas públicas exigen de su parte una actuación diligente para expandir la satisfacción del derecho conforme a los principios de planeación y presupuestación[88].

87. En efecto, con base en el principio constitucional de progresividad y no regresividad, debe garantizarse la satisfacción de los derechos de manera gradual, pero sin renunciar al imperativo de que su desarrollo debe ser expansivo, universal e ininterrumpido. Al respecto, la jurisprudencia ha explicado que la protección de los derechos en su faceta prestacional implica un “sentido de progreso”[89] que consiste en la obligación de mejorar las condiciones de goce y ejercicio, siempre garantizando el contenido mínimo de exigibilidad inmediata[90].

88. A partir de lo anterior y para efectos del presente caso, la Sala concluye que hay amenaza o vulneración del derecho a la educación: (i) en su componente de disponibilidad cuando no hay programas educativos a disposición de quienes demandan el ingreso al sistema educativo; (ii) en su componente de accesibilidad geográfica cuando la localización de la oferta educativa supone una barrera o un obstáculo para la integración al sistema educativo; (iii) en su componente de adaptabilidad cuando no hay una oferta que atienda a las circunstancias de las comunidades rurales y cuando hay una suspensión, así sea temporal, del servicio educativo o un incumplimiento del calendario académico, y (iv) concluye que el derecho a la educación tiene unos contenidos de aplicación inmediata y otros de desarrollo progresivo, lo que supone el imperativo de desarrollo gradual de los mismos.

    4.2.1. Competencias de las entidades territoriales relacionadas con el servicio público de educación. Reiteración de jurisprudencia[91]

89. El marco legal del derecho a la educación está integrado por las leyes 115 de 1994 general de educación; 715 de 2001 sobre recursos y competencias en materia educativa; y 1098 de 2006 código de la infancia y la adolescencia. En desarrollo de los artículos 67, 288, 356 y 357 de la Constitución, estas leyes establecen las responsabilidades institucionales y concurrentes del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales en relación con la prestación del servicio de educación, así como los recursos con cargo a los cuales dichos servicios se financian.

90. La Ley 115 de 1994 en sus artículos 150 a 153, establece que la Nación y las entidades territoriales ejercerán la dirección y administración de los servicios educativos[92]. En concordancia con el artículo 288 superior, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establece la ley[93], en particular la Ley 715 de 2001. Así, le corresponde al Estado garantizar las condiciones para que los niños tengan una educación accesible, idónea y de calidad, bien sea en instituciones educativas cercanas a su lugar de habitación o mediante la utilización de tecnologías que garanticen dicho acceso tanto en los entornos rurales como urbanos.

91. Para ello, la Nación tiene la obligación de impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión del orden nacional en materia de educación, con recursos diferentes a los del Sistema General de Participaciones -SGP-[94], para lo cual, por conducto del Ministerio de Educación Nacional, realiza convocatorias anuales a efectos de que los municipios postulen sus proyectos de inversión en sedes de instituciones educativas rurales y obtengan recursos de financiación o cofinanciación[95]. Así mismo, a través del SGP, la Nación destina recursos para financiar la prestación del servicio educativo, de conformidad con el artículo 356 de la Constitución y la Ley 715 de 2001[96].

92. En relación con las competencias de los departamentos, la Ley 715 de 2001 establece, de forma general, que deben prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los municipios[97]. En el caso de los municipios no certificados para asumir la administración autónoma de los recursos del SGP destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, como es el caso del Municipio de Chima, los departamentos tienen la obligación adicional de prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, así como de administrar y distribuir los recursos entre los municipios de su jurisdicción[98].

93. Ahora bien, uno de los criterios que establece la Ley 715 de 2001 para la distribución de la participación en educación en el SGP, es la distinción entre las entidades certificadas y no certificadas. El artículo 20 de la Ley 715 de 2001 determina que corresponde a la Nación certificar a los municipios con más de cien mil habitantes para administrar los recursos provenientes del SGP[99], así como establecer las condiciones en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera para que aquellos municipios con menos de esta población puedan certificarse[100]. En lo que tiene que ver con los municipios, el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 715 de 2001 establece que los no certificados “podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación”.

94. Finalmente, la Ley 2033 de 2020[101] prevé, en ciertos casos, la posibilidad de reconocer una excepción para que los municipios que cumplan al menos un criterio de focalización puedan contratar personas naturales y/o jurídicas con el propósito de prestar el servicio de transporte escolar bajo condiciones especiales de transporte y bajo el régimen de contratación pública, en lugares donde se requieran medidas diferenciadas para garantizar la accesibilidad material del derecho a la educación de la población. En el caso de municipios no certificados en educación, como Chima, la gestión de la solicitud para el reconocimiento de la excepción es competencia departamental.

95. Así las cosas, para lo que interesa al caso concreto, cuando se trate de municipios no certificados, corresponde a los departamentos la competencia de prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media.

5. Solución del caso concreto

   5.1.No se configura la carencia actual de objeto por situación sobreviniente[102]

96. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en ocasiones, durante el transcurso del trámite de tutela, incluida la revisión en la Corte, se pueden presentar circunstancias que hacen que desaparezcan, se modifiquen o se materialicen las amenazas o vulneraciones de los derechos fundamentales que la solicitud de tutela pretendía amparar, de modo que cualquier decisión que se adopte resultaría inocua. Este concepto se conoce como carencia actual de objeto y puede presentar tres modalidades: hecho superado, daño consumado y situación sobreviniente.

97. El hecho superado ocurre cuando la solicitud de amparo es totalmente satisfecha como resultado de la actuación voluntaria de la parte accionada, antes de que el juez de tutela adopte una decisión. El daño consumado ocurre cuando se configura la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar mediante la tutela, de manera que resulta imposible que el juez imparta una orden con el fin de retrotraer la situación y, por lo tanto, el daño ocasionado al accionante se torna irreversible[103]. Finalmente, la situación sobreviniente cubre los demás escenarios que no encajan en los dos supuestos anteriores. La Corte ha sostenido que este último supuesto no es homogéneo ni está completamente delimitado y se presenta, entre otros casos, cuando: (i) el accionante asume una carga que no le corresponde para superar la situación vulneradora de sus derechos fundamentales; (ii) un tercero, distinto al accionante y al accionado, logra que la pretensión sea satisfecha en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la parte accionada, o el accionante pierde su interés en el objeto de la litis[104].

98. Ahora bien, la imposibilidad de adoptar medidas efectivamente conducentes a amparar los derechos y satisfacer las pretensiones formuladas en la solicitud de tutela, no afecta la competencia que los artículos 86 (inciso segundo) y 242.9 de la Carta, y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, le atribuyen a la Corte, consistente en revisar las sentencias que se hayan adoptado en el trámite de la acción. En otros términos, si bien puede carecer de objeto una orden de amparo para superar la vulneración o la amenaza de los derechos fundamentales del accionante, de ello no se sigue que carezca de objeto el ejercicio de la competencia de revisión eventual de las sentencias de tutela que la Constitución y la ley le atribuyen a la Corte Constitucional.

99. Tal como se expuso en los antecedentes, la accionante solicitó la protección del derecho fundamental a la educación de su hija adolescente, el cual consideró vulnerado por la secretaría de educación departamental de Santander y Florida al no permitirle matricularse en dicho instituto de educación de adultos por no cumplir el requisito de la edad. En consecuencia, pidió al juez de tutela ordenar el ingreso de la adolescente al grado octavo en esta institución educativa a pesar de no cumplir con el requisito de la edad. La anterior solicitud se fundamentó en que en la vereda La Piedra los estudiantes entre 10 y 15 años no cuentan con ninguna otra oferta educativa de básica secundaria.

100. En sede de revisión, la accionante sostuvo que la adolescente actualmente está escolarizada en el grado octavo en el programa de aula satélite que inició a finales del mes de marzo de 2023 y en el que continuará durante todo el año escolar. Pero también sostuvo que no hay seguridad de que este programa se vuelva a ofrecer el próximo año con lo que ve amenazada la continuidad de la oferta educativa para los estudiantes de la vereda; aseguró que, en ese caso, insistiría en que su hija sea aceptada en Florida.

101. De lo anterior se desprende que el objeto de la pretensión es la continuidad de la oferta educativa en básica secundaria en la vereda La Piedra, y también su oportunidad respecto del cumplimiento del calendario académico, pretensión que se podría satisfacer, a juicio de la accionante, con la autorización para que su hija sea admitida en la modalidad de educación de adultos que, si bien se desarrolla en el casco urbano, las clases son dictadas solo los domingos con lo que se facilitan las condiciones de transporte.

102. Por lo anterior, la Sala encuentra, en primer lugar, que la pretensión de la accionante de determinar si el derecho a la educación se ve comprometido por razón de la negativa de permitirle a su hija estudiar en Florida no queda satisfecha con la oferta actual del programa de aula satélite, y la accionante mantiene su interés en la pretensión. En segundo lugar, que el conflicto constitucional tampoco está resuelto pues, se ha evidenciado en este proceso, tanto en lo señalado por la accionante como en lo señalado por la secretaría departamental en respuesta al juez de instancia, que cada año se presentan dificultades en la contratación de las horas extras de los profesores encargados de desarrollar el programa de aula satélite, lo que obligaría a los padres de familia de los estudiantes de la vereda La Piedra a acudir nuevamente a la acción de tutela en el momento en el cual inicie el año escolar 2024.

103. Así las cosas, dado que M. está estudiando, actualmente no hay vulneración al derecho a la educación. No obstante, la Sala encuentra que sí hay una amenaza actual en tanto la administración no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar que en adelante el programa inicie de manera oportuna de acuerdo con el calendario académico. Dado que existe tal amenaza, se justifica la intervención del juez constitucional con el fin de adoptar medidas efectivamente conducentes para amparar y proteger el derecho a la educación.

     5.2.La Sala amparará el derecho a la educación reclamado con base en las facultades ultra petita del juez de tutela

104. De acuerdo con la tutelante, el objeto del conflicto radica en la negativa de la institución de educación de adultos a matricular a Mar para cursar el grado octavo por incumplimiento de los requisitos para ello, y sobre esto versó la controversia en sede de instancia. Para la Sala, ni Florida ni la secretaría vulneraron el derecho a la educación de Mar al negarle la matrícula en dicho establecimiento puesto que no cumple con los requisitos necesarios al efecto. Además, en este caso no se configura una situación especial que, de acuerdo con la normativa aplicable y la jurisprudencia citada, justifique excepcionar el requisito de la edad para el ingreso a la educación de adultos. Por estas razones, la Sala no accederá a la pretensión en los términos formulados por la accionante pues, para el caso de Mar, la educación de adultos no es el mecanismo a través del cual pueda verse satisfecho su derecho a la educación en condiciones adecuadas.

105. Sin embargo, la Sala también considera que a partir de la información que obra en el expediente y de acuerdo con la normatividad aplicable al caso, se identifica, de un lado, (i) un problema de adaptabilidad en su connotación de continuidad en la prestación del servicio de educación a través del programa de aula satélite u otro que cumpla los mismos objetivos; y de otro lado, pero estrictamente derivado del anterior, (ii) un problema de disponibilidad y accesibilidad, ya que cuando el aula satélite no se oferta, la única opción con la que cuenta Mar es matricularse en el Colegio, el que, como se ha señalado, queda en el casco urbano aproximadamente a 3 horas de distancia por trayecto. Por ello, la solicitud de amparo del derecho fundamental a la educación es razonable, toda vez que, en el caso concreto se configura una amenaza en los componentes de adaptabilidad, disponibilidad y accesibilidad.

106. La Corte Constitucional ha establecido que cuando el juez encuentre que el nivel de satisfacción pretendido no es adecuado al contenido del derecho, pero evidencie que existe una amenaza o vulneración al derecho fundamental del accionante (en este caso de su hija a quien representa en el proceso) que amerita la intervención del juez constitucional, este “[…] tiene el deber de adoptar medidas que garanticen la eficacia de los derechos fundamentales, en ejercicio de las amplias facultades con las que fue investido, entre ellas, la posibilidad de interpretar la solicitud de tutela y la búsqueda de otros elementos normativos que permitan dar una solución razonable y adecuada al caso concreto” [105].

107. En este caso, entonces, la Sala encuentra necesario hacer uso de la facultad ultra petita del juez de tutela que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, consiste en la posibilidad de fallar “por fuera”[106] de lo solicitado en ejercicio de la acción, derivada de su competencia de interpretar la demanda y establecer el problema jurídico. Esto es así porque, a diferencia del juez ordinario, el juez de tutela no está limitado por las pretensiones del actor[107], sino que debe hacer todo lo que esté a su alcance para restablecer las garantías constitucionales que advierta lesionadas, lo que le permite conceder el amparo “más allá de las pretensiones de las partes”[108], pues la condición sui generis de la acción constitucional de la tutela hace que la actividad del juez esté encaminada, más que a la congruencia de la sentencia, a garantizar el amparo efectivo de los derechos fundamentales[109].

108. Esta competencia, sin embargo, “no faculta al juez para omitir los problemas de relevancia constitucional que presentan los accionantes, sino que le confía la misión de defender los derechos de la manera más amplia posible, permitiéndole superar obstáculos puramente formales o argumentativos” [110]. Tampoco puede implicar el desconocimiento de la garantía del debido proceso, lo que implica que la decisión con carácter ultra petita debe estar ajustada a derecho y estar sustentada en las pruebas obrantes en el expediente[111].

109. Con fundamento en lo anterior, la Sala protegerá el derecho a la educación de Mar y si bien no ordenará su ingreso a Florida, por las consideraciones ya expresadas, ordenará a las autoridades competentes garantizar una oferta educativa que cumpla con los componentes de adaptabilidad, disponibilidad y accesibilidad. De este modo, (i) a pesar de que se va más allá de lo pretendido, la Sala toma una decisión que consulta el interés de la solicitante; (ii) satisface el derecho fundamental de acuerdo con las exigencias de la doctrina constitucional y, (iii) no desconoce el debido proceso puesto que el análisis del caso que hace la Sala se desprende rigurosamente de las pruebas que obran en el expediente, y las órdenes quedarán enmarcadas en el ámbito estricto de la competencia de las entidades teniendo cuidado de no desconocer la separación poderes ni los principios de la administración pública como pasa a explicarse.

     5.3. Órdenes a impartir

110. Para determinar el remedio constitucional que proteja en mayor medida el derecho reclamado, el juez debe servirse de la información fáctica a que tiene acceso y de los fundamentos legales, reglamentarios, jurisprudenciales aplicables al caso. Al efecto, debe mostrar especial cuidado y respeto por las competencias de las autoridades, por los instrumentos de planeación y por la disponibilidad presupuestal de las entidades para la satisfacción de los componentes prestacionales de los derechos, diferenciando las obligaciones de aplicación inmediata de las que también están revestidos los derechos sociales, de las que tienen un desarrollo progresivo. En efecto, el juez debe tomar decisiones que consulten no solo la gravedad de la violación del derecho fundamental, sino también el marco constitucional de actuación de las autoridades, en particular de los principios de planeación y de legalidad del gasto. En efecto, las entidades territoriales tienen la obligación de planear su desarrollo y de adoptar un plan de inversiones de mediano y corto plazo con el objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones asignadas por la Constitución y la ley, en los términos del artículo 339 de la Constitución.

111. Frente a la protección de los componentes prestacionales de los derechos, la Corte ha sostenido que “no es una tarea exclusiva del juez constitucional”[112], por lo que la determinación de cuál debe ser el nivel y modo apropiado para su garantía, debe depender de las condiciones del caso y del marco constitucional y legal de las competencias asignadas a las autoridades competentes.

112. Es por lo anterior que cualquier decisión del juez debe tener en cuenta los instrumentos de planeación del sector educativo y los principios de planeación y de legalidad del gasto, a efectos de que la implementación de una orden de protección no desconozca las prioridades de la acción estatal fijadas en el plan de desarrollo ni vaya en desmedro del derecho a la igualdad. En consecuencia, la Sala ordenará a la secretaría de educación del departamento de Santander que garantice en la vereda La Piedra del municipio de Chima la ejecución del programa de básica secundaria que tiene establecido el departamento, cuya iniciación debe corresponder a la establecida en el calendario académico

113. Este programa debe cumplir a cabalidad con las facetas de adaptabilidad, accesibilidad, disponibilidad y aceptabilidad del derecho a la educación en el caso de Mar y su iniciación deberá tener lugar en cumplimiento estricto del calendario académico establecido por el departamento.

114. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala le recuerda a la administración que es su deber procurar la protección y el desarrollo progresivo de los derechos sociales de la comunidad, por lo que le corresponde determinar técnica y presupuestalmente cuál es la oferta educativa que mejor, y de forma universal y expansiva, satisface el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes de la vereda La Piedra.

115. La anterior orden tiene fundamento en que, Mar:

     (i) Vive en una vereda que se ubica a 90 minutos de distancia en vehículo automotor del casco urbano, según informó a la Sala su representante en la llamada telefónica;

     (ii) Sin embargo, solo es posible acceder a este medio de transporte cuando los particulares se organizan para ofrecer este servicio, porque el transporte público no llega hasta la vereda, sino que hace una ruta hasta el casco urbano desde una zona llamada “La Chimera” que, caminando, queda a tres horas de distancia desde la vereda;

     (iii)Según manifiesta la accionante, ella no se sentiría segura de dejar que su hija se transporte sola y diariamente hacia el casco urbano puesto que se trata de una zona rural que, en temporadas de lluvia, puede ser inestable. Frente a este punto la accionante manifestó a la Sala: “[m]ientras allí, lo que le comento, en la escuela donde ella estaba se echa hora y media y hay niños que se echan más, y entonces a mi lo que me preocupa -y siempre le puse la inquietud al rector- es que lo que me parece difícil es, lo primero, la distancia y lo segundo que entran a la una de la tarde y salen a las cuatro y media de la tarde, entonces cuando se hacen las tormentas me toca irme y buscarla porque no la puedo arriesgar a ella sola en el camino”[113].

     (iv) La oferta formal y continua de educación básica secundaria se encuentra en el casco urbano, que es la oferta que hace el Colegio; por lo tanto, en la vereda solo hay oferta educativa de básica primaria porque no se ha aprobado el programa de posprimaria. De manera que las necesidades de educación de básica secundaria se suplen para los estudiantes de la vereda a través del programa de aula satélite que, como lo informó la accionante, cumple las expectativas de los padres, y consiste en estudiar todos los días de forma presencial. Sin embargo, este programa presenta dificultades de continuidad, pues su apertura año tras año exige diferentes estudios de viabilidad y otros asuntos administrativos relacionados con la contratación, según informó en el proceso de instancia la secretaría de educación departamental; por lo anterior, los estudiantes están empezando sus estudios en el cuarto mes del año aproximadamente. Frente a este asunto, la accionante indicó a la Sala: “…pues es que la inquietud que ya empezamos a tener, desde ya, es que nos dicen que para el año que entra nos toca el mismo inconveniente: poner nuevamente la petición para que, por lo menos la niña mía que ya sale este año de octavo, poner la petición para ver qué nos responden, para que le autoricen el noveno y el décimo, entonces ahí estamos esperando porque no se sabe cuál es inconveniente que se nos irá a presentar”[114].

116. Se concluye, a partir de estos hechos probados, que en el caso de Mar hay una amenaza del derecho a la educación toda vez que las entidades responsables no han creado ni financiado instituciones o programas educativos a disposición de los habitantes de la vereda La Piedra, pues la oferta existente no satisface el requisito de continuidad (componente de la adaptabilidad) porque el programa de aula satélite se suspende -aunque sea de manera temporal- año tras año o no se ofrece de manera tal que responda a las directrices del calendario académico, lo que obliga a un cese de las actividades educativas; y tampoco cumple con el componente de accesibilidad (en su connotación de accesibilidad geográfica), pues la oferta de básica secundaria que hace el Colegio queda a una distancia de cerca de 3 horas por trayecto, si se tiene en cuenta que no hay una ruta pública de transporte que conecte eficientemente a la vereda La Piedra con el casco urbano del municipio de Chima.

117. La Sala considera que las órdenes a impartir consultan los intereses de la adolescente y de la madre, toda vez que ella manifestó que se siente satisfecha con el programa que actualmente se ofrece en la vereda, pero que lo que quiere evitar son las dificultades administrativas que se presentan año tras año cuando el derecho a la educación debe garantizarse de manera continuada. Es decir, de la información que reposa en el expediente no se interpreta que su interés principal sea que reciban a su hija en Florida, sino contar con una oferta segura, accesible, adecuada y continua de educación básica secundaria.

118. En efecto, al tener una oferta continua y concordante con el calendario académico de un programa de básica secundaria en condiciones de accesibilidad geográfica en la vereda se asegura la continuidad y permanencia de Mar en el sistema educativo, con lo cual se garantiza, en un nivel alto, la satisfacción del derecho a la educación en todos sus componentes. De no desarrollarse esta alternativa se haría nugatoria la satisfacción de su derecho fundamental a la educación, puesto que, por sus circunstancias particulares, no tendría otra posibilidad de acceso al servicio educativo en la vereda en la que reside. Por esto, la secretaría de educación departamental de Santander, en conjunto con la Alcaldía de Chima, deberán adoptar las medidas necesarias para propiciar su continuidad en el sistema educativo en los términos ampliamente señalados en esta providencia.

     5.4.Las órdenes se concederán con efectos inter comunis.

119. De acuerdo con la información entregada por la accionante en la llamada telefónica, hay otros niños, niñas y adolescentes que se encuentran en la misma situación de Mar. En el acta de llamada quedó consignado lo siguiente[115]:

     “Funcionaria: D.M., ¿a usted cada año le toca interponer una acción de tutela?

     M.: Sí señora, sí señora, yo y todos los padres de familia que ya tenemos los niños pasados de quinto”.

120. Esta información a la que tiene acceso el juez constitucional, debidamente integrada al expediente y no contradicha por las partes demandadas y vinculadas, le permite determinar que existe un grupo de personas con circunstancias comunes a las de quienes solicitan el amparo, por lo cual se cumple la condición para que la Corte Constitucional pueda conceder la protección con efectos inter comunis, que es una forma de modulación de los efectos de las sentencias de tutela[116]. Esto implica que, excepcionalmente, esta sentencia no tendrá efectos solo entre las partes (inter partes)[117], sino que protegerá a los niños, niñas y adolescentes que están en igualdad de condiciones a Mar. Al efecto, la secretaría de educación del departamento de Santander, en coordinación con la Alcaldía de Chima, deberá hacer un censo de los estudiantes que se encuentran en la misma situación, para identificar el universo de personas a las que están dirigidas las medidas de protección que se ordenan en este fallo.

121. Lo anterior se fundamenta en los pronunciamientos de la Corte Constitucional que han admitido, de manera excepcional, la modulación de los efectos de las sentencias de tutela; y se justifica, en este caso concreto, “para evitar la proliferación de decisiones encontradas, o equivocadas”[118], para garantizar un trato paritario[119] y para resguardar la supremacía constitucional[120]. Esto es así ya que la Sala tiene conocimiento que la misma actora, señora M., hace tiempo atrás interpuso acción de tutela cuando sus hijos mayores estaban en la situación análoga en la que se encuentra Mar, momento en el cual se les concedió el ingreso a Florida[121]; además, tiene conocimiento de que otros padres de familia de la vereda La Piedra, cuyos hijos ya terminaron el grado quinto, acuden a este medio de protección para garantizar la prestación del derecho a la educación de sus hijos. El hecho de extender esta protección a las personas que “integran una misma comunidad que, en razón de la identidad fáctica, conforman un grupo social que se verá directamente impactado por la determinación de la Corte”[122], se ajusta a la situación fáctica del caso concreto y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

6. Síntesis de la decisión

122. En esta oportunidad, la Sala decide sobre la revisión del fallo proferido dentro del proceso de tutela de la referencia promovido por M. -en representación de Mar-, con el objeto de que fuera protegido su derecho fundamental a la educación al considerarlo vulnerado por la secretaría de educación departamental de Santander y Florida, debido a la negativa de inscribir a la adolescente en el programa de educación para adultos por el requisito de la edad.

123. Durante el trámite de revisión, las pruebas recaudadas permitieron a la Sala constatar que M. ya está estudiando gracias a la apertura del programa de aula satélite para el año escolar 2023. No obstante lo anterior, la Sala considera que no se configura la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, ya que se pudo demostrar una amenaza al derecho a la educación en su componente de disponibilidad. Lo anterior, porque si bien se exige que la oferta educativa sea continua, en este caso la apertura del programa de aula satélite se dilata e incumple el calendario académico.

124. Ante esta evidencia y en ejercicio de las facultades ultra petita, la Sala determina que la forma de proteger el derecho a la educación de Mar consiste en ordenar que la oferta de la educación básica secundaria cumpla con el calendario académico. Lo anterior, en el entendido de que la pretensión principal de la accionante no era que la adolescente recibiera educación para adultos, sino que tuviera una oferta educativa continua, accesible y aceptable.

125. Así las cosas, la Sala decide revocar el fallo de instancia que negó el amparo y, en su lugar, proteger el derecho a la educación de Mar.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,