Construcción de un sistema de administración y gestión de riesgos empresariales o de mercado en la contratación pública
| Autor | Alfonso Carlos Llamas Foliaco |
| Páginas | 229-274 |
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Capítulo 8
Construcción de un sistema de administración
y gestión de riesgos empresariales o de mercado
en la contratación pública
8.1. Modernización y cambio de mentalidad frente a los ries-
gos empresariales o de mercado asociados al proponente.
8.1.1. Modernizar la gestión de riesgos empresariales o de mercado (proponen-
tes) en el sector público.
El sector público es por tradición escéptico a la innovación organizacional,
aunque, para el caso, los decientes y poco regulados sistemas de adminis-
tración de riesgo operativo en su capítulo de contrapartes en el sector nan-
ciero obligaron a los gobiernos a “salvar el día” para controlar los efectos des-
bordantes producto de la crisis de 2008. No en vano, el tema es de especial
relevancia dentro de los pilares de Basilea III, ya acogidos en modo legal y vin-
culante desde 2013 en las políticas de los bancos centrales de los países de la
Unión Europea. El reto ahora es migrar los conceptos al sistema más crítico de
inversión, macroeconomía y desarrollo de los países: la contratación pública.
Horváth & Partners ha expresado brevemente algunas de las complejidades
de los sistemas de gestión en el sector público y que demandan reexión
sobre las necesidades de modernización para mejorar sus resultados socioe-
conómicos. Entre estas, que muchos Estados pretenden formular mejoras es-
tratégicas “por decreto” al margen de sistemas de gestión y administración
objetivos provistos de interrelación e interdependencia (articulación estatal),
metas, monitoreo, acciones concretas, responsables e indicadores, lo que ha
ocasionado el fracaso inexorable de numerosas iniciativas y planes de desa-
rrollo. El corto plazo en la planeación y ejecución de políticas públicas acorde
a los periodos de gobierno puede estar íntimamente ligado al fenómeno co-
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mentado, mientras que el sector privado dispone de mucho más margen de
visión. En todo caso, el camino por recorrer es estructurar y gestionar.
“Si bien numerosas tareas de la actividad comercial del Estado no están
disponibles, sino que es el legislador quien las sienta, esto no exime a
los responsables de las decisiones de, en primer lugar, ver estas tareas
prescritas como objetivos estratégicos y, en segundo lugar, de llevarlas a
cabo. Veamos también para este caso un ejemplo conocido: la Ley para
el Fomento de la Estabilidad y el Crecimiento de la Economía (también
llamada la Ley para la Estabilidad) del año 1967 exige al Gobierno Fede-
ral de Alemania procurar un nivel estable de precios, una elevada tasa de
empleo, un equilibrio en el comercio exterior y un crecimiento continua-
do y apropiado de la economía. Este cuadrado mágico, ¿qué es sino una
línea de impulso estratégica?, si bien abstracta. Por tanto, independien-
temente de que los objetivos estratégicos se puedan elegir libremente
o vengan dadas por la ley, el sector público dispone de una situación de
partida que es similar a la que se tiene en el sector de la economía priva-
da: ¿cómo puede la política controlar la realización de sus visiones?
¿Cómo se puede enlazar la cuestión del qué (los objetivos) con la
cuestión del cómo (las acciones estratégicas)? ¿Cómo puede vericar-
se y medirse la consecución del objetivo? ¿Cómo se pueden hacer trans-
parentes las relaciones entre los objetivos?” (Horváth & Partners, 2003).
Desde la perspectiva de este libro, las respuestas a las preguntas que plan-
tea Horváth & Partners tienen asiento y resolución en la implementación de
objetivos, sistemas de medición y corrección, roles y responsabilidades para
los niveles “Back Oce”, “ Meadle Oce” y “ Front Oce” (articulación e interre-
lación estatal), que deben asumir la gestión de riesgos empresariales o de
mercado, es decir, en la posibilidad de alineación estratégica interinstitucio-
nal y macroinstitucional de prevención y actuación. Parte desde formular las
normas hasta planear, ejecutar y medir en los tres niveles. Esto, por supuesto,
supera la idea de gestionar “por decreto” y obliga al ejercicio práctico sobre
todos los actores de la cadena. Para Colombia, una de las ventajas es contar
con las entidades de esa estructura (se describen más adelante) y una robus-
ta plataforma tecnológica capaz de soportar todo el sistema.
Ejemplo de los anterior es que, en efecto, la contratación pública en Colom-
bia prevé el conocimiento del mercado y la gestión de riesgos relativos a este,
pero sin instrucciones metodológicas útiles como para que tamaña recomen-
dación no se convierta en un requisito de relleno repleto de generalidades
que no aporten valor. La referencia en concreto está incluida en el Decreto
1082 de 2015, reglamentario del Estatuto de Contratación, que establece:
CAP 8. CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DE RIESGOS
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“SUBSECCIÓN 6. ANÁLISIS DEL SECTOR ECONÓMICO Y DE LOS OFERENTES
POR PARTE DE LAS ENTIDADES ESTATALES.
»Artículo 2.2.1.1.1.6.1. Deber de análisis de las Entidades Estatales. La En-
tidad Estatal debe hacer, durante la etapa de planeación, el análisis nece-
sario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación
desde la perspectiva legal, comercial, nanciera, organizacional, técnica
y de análisis de Riesgo. La Entidad Estatal debe dejar constancia de este
análisis en los Documentos del Proceso.
»Artículo 2.2.1.1.1.6.2. Determinación de los Requisitos Habilitantes. La
Entidad Estatal debe establecer los requisitos habilitantes en los pliegos
de condiciones o en la invitación, teniendo en cuenta: (a) el Riesgo del
Proceso de Contratación; (b) el valor del contrato objeto del Proceso de
Contratación; (c) el análisis del sector económico respectivo y (d) el co-
nocimiento de fondo de los posibles oferentes desde la perspectiva
comercial. La Entidad Estatal no debe limitarse a la aplicación mecánica
de fórmulas nancieras para vericar los requisitos habilitantes.
»Artículo 2.2.1.1.1.6.3. Evaluación del Riesgo. La Entidad Estatal debe eva-
luar el Riesgo que el Proceso de Contratación representa para el cumpli-
miento de sus metas y objetivos, de acuerdo con los manuales y guías que
para el efecto expida Colombia Compra Eciente”.
(Negrillas y subrayados no son del texto original).
Una vez leídas las referencias normativas que acercan a la contratación
pública con el debido conocimiento de los riesgos empresariales o de
mercado relativos al sector, a los posibles oferentes y a la posible afecta-
ción de metas y objetivos derivado de tales informaciones, es válido pre-
guntar: ¿para qué realizar el ejercicio encomendado por la norma, si no es
para gestionar los riesgos (por sector de mercado) mediante modelos ob-
jetivos que permitan reducir la incertidumbre sobre los objetivos? ¿Para
qué el ejercicio si no es posible llevar a la práctica medidas diferenciales
de riesgo empresarial o de mercado asociados a los posibles proponen-
tes? ¿Para qué todo este conocimiento si todos los riesgos empresariales
o de mercado terminan gestionados mediante una fórmula estándar de
garantía sin importar quién sea el adjudicatario?
De la cita anterior y las preguntas formuladas, varias notas. La primera es que
ya se precisó en el capítulo de normatividad que el manual de riesgos de Co-
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