Disposiciones generales
| Autor | Ernesto Matallana Camacho |
| Cargo del Autor | Abogado de la Universidad Externado de Colombia |
| Páginas | 131-273 |
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disposiciones generales
antecedentes histricos
Tal como lo ha sostenido la doctrina64, el contrato administrativo se consi-
deró en un principio como una materia alejada del derecho común, debido
principalmente a la inclusión de cláusulas exorbitantes, cuyo sentido era
lograr el cumplimiento de los fines del interés general a que se encuentra
sometida la Administración Pública. Sin embargo, debido a la inexistencia
del derecho administrativo, cuando el Estado contrataba se encontraba en
igualdad de condiciones con el particular, lo cual implicaba que quedaba
sometido al derecho privado. Lo anterior cambió a partir de la Revolución
Francesa, con el nacimiento del derecho administrativo; no obstante, la
existencia de dos categorías de contratos, los contratos administrativos y los
contratos privados de la Administración, implicó que fueran jurisdicciones
distintas las que conocieran de las controversias que surgieran de estos con-
tratos; es así como los contratos administrativos se encontraban sometidos
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y los contratos privados
de la Administración ante la jurisdicción común.
El concepto de contrato administrativo colombiano fue importado de
Francia, en donde se parte de seguir un procedimiento rígido de contratación
y los conflictos que surjan en su ejecución se someten a una jurisdicción
especializada como es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En
Colombia, al menos en lo que se refiere al control jurisdiccional sobre las
actuaciones de la Administración respecto de los contratos, el concepto tuvo
su origen en la justicia común, a través de la Corte Suprema de Justicia, que
con el tiempo compartió luego de formalizarse mediante una norma con
la expedición del Decreto 528 de 1964, en donde se estableció claramente
que cuando se tratara de contratos que celebrara la Administración, sus
controversias serían resueltas por la jurisdicción de lo contencioso admi-
nistrativo, salvo los contratos de derecho privado de la Administración,
cuyo conocimiento seguiría a cargo de la justicia común. Este principio
64 juan carlos expósito Vélez. La configuración del contrato de la Administración Pública en el derecho
colombiano y el español. Análisis de la selección de contratistas, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 2003, pp. 89 a 91, 164 a 167 y 170 a 178.
Manual de Contratación de la Administración Pública. Reforma de la Ley 80 de 1993
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se mantiene en posteriores regímenes como el Decreto 3130 de 1968 y el
Decreto 1de 1984.
de 1993), al declararse que todos los contratos que celebre la Administración
en cualquiera de sus etapas pasan a ser competencia de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, se aclara el asunto relacionado con la determi-
nación de la justicia frente al contrato.
Volviendo al contrato en cuanto a su contenido, la referencia histórica
para identificar los contratos administrativos se encuentra en la inclusión
de la cláusula de caducidad, criterio jurisprudencial que posteriormente
también será asumido desde el punto de vista legal con la expedición de los
Decretos 1670 de 1975 y 150 de 1976.
El Decreto ley 222de 1983 se aparta definitivamente del criterio jurispru-
dencial, al dar una definición de contrato administrativo y su enumeración,
y señalar que contratos privados de la Administración se considerarían todos
aquellos no enumerados como contratos administrativos, por lo que se re-
girían por las normas civiles y comerciales, salvo cuando dentro de estos se
pactara la cláusula de caducidad. Al proponer esta clasificación, el Decreto
222 también aclaró lo relacionado con la jurisdicción, estableciendo que si se
trataba de un contrato administrativo o de un contrato privado de la Admi-
nistración que incluyera la cláusula de caducidad, la jurisdicción sería la de
lo contencioso administrativo. Esta última consideración volvió a complicar
la distinción entre las dos categorías de contratos, situación que finalmente
modificó el nuevo Estatuto de Contratación Administrativa (Ley 80).
Otras características del anterior régimen de contratación estatal se
encuentran en los procesos de selección de contratistas y el excesivo regla-
mentarismo de normas65, que permitieron la prolifer ación de la corrupción
administrativa, por cuanto no se sujetaba a la Administración a seleccionar a
sus contratistas con criterios objetivos. Pero si lo anterior era criticable, más
lo eran los excesivos controles que se imponían para seleccionar al contratista,
65 Señala dáVila Vinueza. Ob. cit., p. 12, que la promulgación del Decreto 222de 1983 partió de la
presunción de mala fe en las actuaciones de los particulares y en las de la Administración, razón
por la cual se procuró garantizar el control total de las actividades de unos y otros, “reglamen-
tándolas en todos y cada uno de sus aspectos, para lo cual ordenaba surtir innumerables trámites,
requisitos, instancias de revisión y aprobación”, controles que no fueron suficientes para cerrarle
el paso a la corrupción; y concluye que el fin moralizador que inspiró el régimen produjo el efecto
contrario.
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traducidos en instancias de autorización que pasaban desde el Consejo de
Estado hasta el Consejo de Ministros, lo cual dilataba la iniciación del con-
trato con evidentes consecuencias presupuestales, dado que la iniciación del
contrato dependía de los ajustes al valor del contrato por aumento de costos.
Finalmente, un aspecto que obligó a revisar el régimen de contratación
anterior fue la entrada en vigencia de un nuevo orden constitucional y su
exigencia al legislador de expedir un nuevo régimen de contratación estatal.
objeto del estatuto de contratacin
En la exposición de motivos de la Ley 80 de 199366 se deja como un antece-
dente importante para la aprobación de la ley el reconocimiento de nuevos
y de los cuales se deriva directamente un nuevo concepto de administración
y de gobierno, y que según el constituyente primario lo dejara sentado en
el artículo 150 C. P. donde se ordena la expedición de un Estatuto de Con-
tratación.
Como prácticas que el nuevo estatuto debería ora corregir o superar, ora
asumir e implementar, se destacan: primero, que debería ser un estatuto que
permitiera adaptarse a las mecánicas administrativas, que por sí mismas y en
esencia son cambiantes; segundo, que un exceso de exigencias y requisitos
(prácticas del Dcto. ley 222) lo único que permitía era el incremento de los
costos de los servicios estatales (tales como las autorizaciones, revisiones,
etc.); tercero, que a la Administración se le debería permitir un mayor grado
de autonomía para que lograra cumplir co n los fines del mandato entregado;
cuarto, que deberían defenderse los derechos del administrado contratista,
para lo cual era preciso despojar a la Administración de los privilegios y
facultades que los anteriores estatutos le otorgaban; quinto, que deberían
establecerse mecanismos que permitieran hacer responsable a la persona
pública y al contratista.
Por otra parte, es interesante resaltar lo que se llamó en la exposición
de motivos “la universalidad del Estatuto Contractual”, pues se parte del
reconocimiento de la autonomía de la voluntad que tienen las partes para
regular las relaciones contractuales y se dispone que sólo estará limitada “por
66 Gaceta del Cong reso, n.º 75, 23 de septiembre de 1992, Proyecto de Ley n.º 149 de 1992 “Por el
cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”, p. 11.
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