Forma y contenido del contrato estatal
| Autor | Ernesto Matallana Camacho |
| Cargo del Autor | Abogado de la Universidad Externado de Colombia |
| Páginas | 823-944 |
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forma y contenido del contrato estatal
concepto del contrato estatal
En la exposición de motivos de la Ley 80, el legislador351 sitúa en primer
lugar, como antecedente importante para la aprobación de la Ley 80de
1993, el reconocimiento de postulados y principios nuevos incorporados
por la nueva Constitución Política que merecen un nuevo concepto de
administración y de gobierno, tal como el Constituyente primario lo dejó
sentado en el artículo 150 de la Constitución Nacional, donde se ordena la
expedición de un estatuto general de contratación. Se agrega que entre las
prácticas que debería superar y corregir el nuevo estatuto y otras que debería
asumir, se destacan:
1. Debería ser un estatuto que permitiera adaptarse a las mecánicas
administrativas que por sí mismas y en esencia son cambiantes;
2. El exceso de exigencias y requisitos (prácticas del Dcto. ley 222) sólo
llevaba al incremento de los costos de los servicios estatales (tales como las
autorizaciones, revisiones, etc.);
3. A la Administración se le debería permitir un mayor grado de auto-
nomía para que lograra cumplir con los fines del mandato entregado;
4. Deberían defenderse los derechos del administrado contratista, para lo
cual se debería despojar a la Administración de los privilegios y facultades que
los anteriores estatutos le otorgaban, y
5. Deberían establecerse mecanismos que permitieran hacer responsable
a la persona pública y al contratista.
Luego, cuando justifica el contenido del artículo 13 de la Ley 80de 1993,
según el cual los contratos que celebren las entidades definidas en el artículo
2.º se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo lo
regulado en la Ley 80, reitera que los anteriores estatutos de contratación se
caracterizaron por la ineficiencia e ineficacia de la Administración Pública,
al contener exceso de trámites y abundancia de procedimientos cuando el
contrato se debe caracterizar por agilidad. La desconfianza con el servidor
público y el contratista explica de alguna manera esta concepción admi-
nistrativa, en la que imperaba una serie de controles que involucraban al
351 Gaceta del Congreso, n.o 75, cit., p. 11.
Manual de Contratación de la Administración Pública. Reforma de la Ley 80 de 1993
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Consejo de Ministros y al Consejo de Estado, que de acuerdo con lo señalado
en su momento por el ex ministro luis Fernando jaraMillo correa no
sólo eran por sí mismos innecesarios, sino que obstaculizaban la gestión de
la Administración y, lo más grave, incrementaban los costos del contrato.
Continúa el legislador justificando la consagración de esta norma (art.
13 Ley 80 de 1993) señalando que se debe devolver al contrato estatal su
propia naturaleza, como es la autonomía de la voluntad y del interés público
que encierra la actividad contractual, de tal manera que
… las relaciones entre el organismo estatal y el contratista deberán fundarse en el
acuerdo de sus voluntades, del que emanarán las principales obligaciones y efectos
del acto jurídico. Por esta razón se reconoce en los artículos 13 y 14 del proyecto la
plena aplicabilidad de las disposiciones comerciales y civiles en materia contractual.
Como soporte jurídico, y siguiendo la exposición de motivos, se trae a cola-
ción el artículo 1602 Código Civil, según el cual todo contrato legalmente
celebrado es una ley para los contratantes, criterio que consagra la libertad
contractual que se complementa con la aplicación de la consensualidad del
acuerdo de voluntades, en donde una vez se exprese la manifestación de la
voluntad de cada contratante respecto a los elementos esenciales del contrato,
surgirán las obligaciones a cargo de cada una de las partes, pero sin ignorar
que esta libertad se encuentra limitada, por un lado, por el interés público con la
imposición de las llamadas cláusulas excepcionales al derecho común, y por
otro, en la selección del contratista.
Como una reiteración de lo señalado en la exposición de motivos de la
Ley 80de 1993 sobre el concepto en el contrato estatal de autonomía de
la voluntad, se encuentra lo expresado por la Corte Constitucional cuando
en Sentencia C-949 del 5 de septiembre de 2001 reconoce los motivos que
llevaron al legislador a expedir un estatuto. Allí, como novedad, privilegia
la autonomía de la voluntad y la incorporación de los principios del derecho
privado, con lo cual se busca combatir la ineficiencia administrativa revi-
sando el exceso de trámites consagrados en el anterior estatuto. Por ello el
nuevo estatuto se fundamenta en los principios de transparencia, economía
y responsabilidad, en el postulado de buena fe establecido en el artículo 83
de la Constitución y, finalmente, en los principios de la función pública del
artículo 209 de la misma Constitución.
Con respecto a la autonomía de la voluntad, se le otorga amplia libertad
a la Administración para que, atendiendo el interés público, regule sus re-
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Forma y contenido del contrato estatal
laciones amparado en el acuerdo de voluntades como regla general, para
lo cual se enuncia una sola categoría de contrato estatal que se somete a
las normas civiles y comerciales en aquello no regulado por la Ley 80de
1993. Lo anterior no obsta para que el legislador tuviera autorización para
regular aspectos que permiten la protección del interés público, como son la
consagración de las cláusulas excepcionales, la clasificación de los contratos
estatales, los deberes y derechos de las partes del contrato, la competencia
y capacidad para contratar, responsabilidad, liquidación de los contratos,
solución de controversias, etc.
Acudiendo a la doctrina, se confirma lo ya señalado en la exposición de
se encuentra que el Estatuto de Contratación se monta sobre dos escena-
rios: en lo que se refiere a la etapa precontractual se rige por el Derecho
Público, y en todo lo referente a la etapa de ejecución del contrato, por el
ordenamiento privado.
Una ilustración de cuál es la consecuencia de entender la intención del
legislador al consagrar la autonomía de la voluntad en la celebración de un
contrato estatal, se encuentra en la limitación de incorporar las cláusulas
excepcionales al derecho común dentro del contenido del contrato, que sólo
se podrán pactar de manera obligatoria o facultativa en los contratos que
la misma ley haya autorizado, v.gr., el contrato de consultoría, que no se
encuentra enunciado en el artículo 14 de la Ley 80de 1993 entre los que las
cláusulas excepcionales son obligatorias, facultativas o no deban pactarse,
nos hace considerar que no es posible pactarlas.
Volviendo al legislador en su exposición de motivos353, se expresa que
el nuevo Estatuto de Contratación no pretende regular todos los contratos
que suscriba el Estado, así que la enunciación del artículo 32 indica que el
Estado puede suscribir cualquier tipo de contrato, inclusive los innominados.
Define el artículo 32 que los contratos estatales son aquellos actos ju-
rídicos generadores de obligaciones que celebran las entidades estatales,
previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados
del ejercicio del principio de autonomía de la voluntad, así como los que
particularmente regula el Estatuto de Contratación estatal.
352 dáVila Vinueza. Ob. cit., p. 33.
353 Gaceta del Congreso, n.o 75, cit., p. 14.
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