Contexto y filosofía de la Reforma Rural Integral
| Autor | Andrés García Trujillo |
| Páginas | 1-41 |
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Capítulo 1
Contexto y filosofía de la Reforma Rura l Integral
Andrés Ga rcía Trujillo
Introducción
La Reforma Rural Integral (
RRI
) fue el primer punto del “Acuerdo final para la ter-
minación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, que
suscribieron en noviembre del 2016 el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Arma-
das Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (
FARC-EP
). Este punto fue el
“único asunto orgánico de política pública que se negoció” con este grupo guerrillero
(Reyes, 2016, p. 13). Llegar a un acuerdo sobre el punto en mención tomó diez ciclos
de negociación en La Habana, desde finales de octubre del 2012 hasta finales de
mayo del 2013. Fundamentada en la idea de que es necesario transformar los terri-
torios para garantizar la no repetición del conflicto, la
RRI
consiste en un conjunto de
medidas orientadas a lograr “la transformación estructural del campo”. Esta noción
de la no repetición, que desafortunadamente no se ha materializado en la práctica
en estos años de implementación débil y limitada, sustentó la inclusión de la
RRI
en
la agenda de la negociación y refleja la visión de “paz territorial” plasmada en el
acuerdo final.
Este capítulo está basado, en parte, en mi experiencia como asesor de este punto
en la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (
OACP
) entre el 2012 y el 2017. Su
objetivo es analizar el contexto en el que surgió y tomó forma la
RRI
en la mesa de
diálogos, contexto que servirá de marco para los capítulos siguientes del libro, que
analizan temas específicos de esta reforma1.
1 Para un análisis de economía política sobre la oportunidad de cambio rural que abrió el proceso de
paz y también las restricciones políticas, institucionales y económicas que enfrentó su implementa-
ción desde el Gobierno de Juan Manuel Santos, véase García Trujillo (2020). Bermúdez (2018) hace
un análisis de los dilemas y tensiones que las partes enfrentaron en cada uno de los puntos de la
agenda, desde la perspectiva de los asesores del Gobierno. Reyes (2013), Restrepo y Bernal (2014) y
De la Calle (2019) son muy buenas referencias sobre el contexto y desarrollo de este acuerdo agrario
desde el punto de vista de la delegación del Gobierno. Recomiendo, así mismo, revisar
OACP
(2018)
para acceder a los documentos primarios y línea de tiempo del acuerdo de la
RRI
.
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La Reforma Rural Integral en Colombia
Lo rural vuelve a cobrar relevancia en Colombia por fuertes presiones sociales y
un consenso entre especialistas en el tema sobre la necesidad de hacer ajustes a la
política rural. Esto venía en marcha cuando se iniciaron las negociaciones y el tema
agrario quedó incorporado en la agenda. De ahí la relevancia de explicar el enfoque
y la concepción de lo rural dentro de la
RRI
, la cual recoge en un solo cuerpo inicia-
tivas de política pública en marcha y diversas propuestas hechas por organizaciones
de la sociedad civil y la academia años atrás.
Bajo la premisa de que es necesario transformar los territorios y brindar opor-
tunidades de desarrollo en el campo para garantizar la no repetición de la violencia,
la
RRI
apunta a mejorar el acceso y uso de la tierra, definiendo medidas de distri-
bución, formalización, restitución y uso adecuado. Esta reforma va más allá de lo
estrictamente relacionado con la asignación y regulación de tierra y de los derechos
de propiedad, ya que establece un conjunto de medidas para mejorar la provisión
de bienes y servicios públicos territoriales, aumentar el crecimiento económico con
equidad en las regiones históricamente más golpeadas por la violencia y fomentar
la economía campesina.
Sin embargo, tras la negociación, la
RRI
tuvo una débil apropiación dentro del
mismo Gobierno, una fuerte oposición de un sector de la derecha y un débil respaldo
por parte del empresariado. Desde muy temprano, su implementación enfrentó serias
restricciones institucionales, políticas y económicas que han impedido la puesta en
práctica de su concepción transformadora.
El capítulo está estructurado en cinco secciones, aparte de esta introducción.
A continuación, se describen los antecedentes que ayudan a entender por qué y de
qué manera se incluyó el tema agrario en las negociaciones de La Habana. En la
segunda sección se hace un análisis de cómo lo rural recobra relevancia antes del
inicio del proceso de paz. En la tercera sección se analiza lo acordado como parte
de la
RRI
, examinando por separado las visiones del Gobierno y las
FARC-EP
, y luego,
las medidas específicas que se acordaron. La cuarta sección trata de los avances y
limitaciones en el alistamiento de la
RRI
, relacionados con factores internos y exter-
nos del Gobierno, y finalmente se presentan las conclusiones.
Lo rural como par te de la negociación para terminar la guer ra
La “política de desarrollo agrario integral” se incluyó como uno de los seis puntos
de la agenda de negociación de La Habana en el acuerdo general del 2012[2]. Desde
el comienzo, su origen y desarrollo en las conversaciones de paz obedeció y estuvo
2 Los otros puntos de la negociación fueron participación política, fin del conflicto, solución al pro-
blema de las drogas ilícitas, víctimas e implementación, verificación y refrendación. Al respecto,
véase Gobierno de Colombia y
FARC-EP
(2012).
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Contexto y filosofía de la Reforma Rural Integral
orientado por la confección de un rompecabezas más amplio, con múltiples piezas
y aristas, para llegar a un acuerdo que pusiera fin al conflicto armado. De ahí que la
ventana de oportunidad que se abrió en el proceso de paz, para intentar resolver las
profundas desigualdades en el campo —así como ocurrió en los periodos anteriores
de fin de la violencia bipartidista y la desmovilización de las guerrillas a comienzos
de los noventa (Centro Nacional de Memoria Histórica [
CNMH
], 2016)—, tuvo que
ver, en gran medida, con que “lo rural” se enmarcó en los asuntos de seguridad
nacional y la paz.
En razón a que la guerra con las
FARC-EP
se ha dado principalmente en las
zonas rurales, ha habido desde el Frente Nacional una evidente convergencia entre
las políticas de seguridad y de desarrollo rural3. Ahora bien, lo que ha impulsado
a las élites políticas a asumir con seriedad una agenda de reforma rural ha sido, más
que brindar bienestar a sus habitantes, la necesidad de estabilizar el campo desde el
punto de vista de la seguridad. De no haber sido por el proceso de La Habana —y
las circunstancias excepcionales del espacio de negociación—, es poco probable
que la política de desarrollo rural hubiera tomado nuevamente tanta importancia
en la agenda pública.
Tres elementos son relevantes para entender por qué y de qué manera quedó
incluido el tema agrario dentro de las negociaciones de La Habana: (1) la lógica
de “construcción de Estado” que alimentó la concepción de la negociación de
parte del Gobierno; (2) el convencimiento de los negociadores del Gobierno de
que para lograr un acuerdo con las
FARC-EP
se necesitaba una agenda sustantiva
que fuera más allá del desarme y la desmovilización; y (3) la definición de la nego-
ciación en términos de aprovechar la oportunidad del fin del conflicto para trans-
formar la ruralidad.
La lógica de la “construcción de Estado” en la paz territorial
En Colombia hay antecedentes estatales importantes (véase el capítulo 9 de este
libro) que vinculan la paz con la política rural. Tanto en la transición política para
acabar con la violencia bipartidista en los años cincuenta como en los acuerdos con
las guerrillas a finales de los ochenta, tomó fuerza la tesis de que el Estado necesita
hacer mucho más que solo “apagar los fusiles”. En ambos periodos, se hizo un serio
esfuerzo para desarrollar programas, como el Programa Nacional de Rehabilitación
3 En cuanto a este tema, se puede consultar una amplia bibliografía sobre los determinantes rurales
del conflicto armado y la relación entre conflictos agrarios y violencia. Entre otros factores, se des-
tacan la dinámica de apropiación ilegal de tierras, la falta de claridad sobre derechos de propiedad
y el narcotráfico (Grajales, 2011; Gutiérrez Sanín, 2014; Thomson, 2011; Richani, 2013; Vargas y
Uribe, 2017; Starr y Wood 2017).
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