El poder tributario: organización y estructura en el Estado colombiano
| Autor | Roberto Insignares Gómez |
| Páginas | 59-117 |
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sumario. I. Aspectos generales: el poder fiscal y su distribución funcional. Aproxi-
mación al ámbito tributario. II. Criterios constitucionales que orientan el sistema
tributario en Colombia. III. Distribución del poder tributario en la Constitución de
1991. A. Poder tributario del Estado. B. Poder tributario de las entidades territoria-
les. 1. Poder tributario y autonomía de las entidades territoriales bajo la óptica de la
Corte Constitucional. 2. Poder tributario y autonomía de las entidades territoriales
bajo la óptica de la jurisprudencia del Consejo de Estado. C. Límites internos al
ejercicio del poder tributario. 1. Límites internos marcados por la gestión de los
tributos. D. Límites internacionales al ejercicio del poder tributario.
I. aspectos generales: el poder fiscal y su distribucin
funcional. aproximacin al mbito tributario
La Constitución Política, dado su carácter de norma fundamental, establece
los principios que orientan la concepción del Estado y determina, conforme
al modelo adoptado, las competencias de todos los actores que intervienen en
la consecución de sus fines. Al regular los poderes, la mayoría de las constitu-
ciones modernas aluden a su proyección sobre el ordenamiento fiscal (norma-
tividad referente al ingreso y gasto público), lo cual permite hacer referencia a
una modalidad de poder como categoría de indudable utilidad didáctica para
la comprensión de los instrumentos e instituciones jurídicas inherentes a la
Hacienda Pública.
Así, en el caso colombiano, la Constitución contiene numerosas disposiciones
que regulan el ejercicio del poder fiscal, las cuales en su mayoría se encuentran
en el Título xii dedicado al “Régimen económico y de la Hacienda Pública”.
No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta el carácter transversal de los temas
fiscales, se hace inevitable buscar en otros títulos del ordenamiento constitu-
cional disposiciones fiscales que permitan una interpretación sistemática para
una adecuada comprensión de la citada regulación.
En este contexto, y apoyándonos en la dogmática (particularmente en que-
ralt), en la actualidad es imposible concebir el poder fiscal como una categoría
unitaria derivada de la soberanía; se trata, más bien, de una fórmula abreviada
para la atribución de competencias en el marco de la Hacienda Pública; una suerte
* Esta lección es fruto del proceso de revisión y actualización que este autor hizo del capítulo “El
poder tributario: organización y estructura en el Estado Colombiano”, elaborado con mary
claudia sánchez peña, del texto “Curso de Derecho Fiscal”, Bogotá, Universidad Externado
de Colombia, 2007.
Roberto Insignares Gómez
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de halo de potestades de orden constitucional, e incluso de orden administrati-
vo, del que gozan los entes públicos en el orden central y descentralizado para
la definición de un sistema que integre aquellos instrumentos que, en materia
de ingreso y gasto, coadyuven al cumplimiento de los fines constitucionales.
Ahora bien, el ejercicio de este poder se encuentra matizado no solo por la
delimitación de competencias, sino también por la asunción de aquellos princi-
pios que constituyen una frontera filosófica imposible de soslayar por aquellos
que han sido encargados de ejercer funciones de fiscalización.
Por su parte, el ejercicio del poder fiscal presenta una triple dimensión: las
competencias constitucionales de normación, las potestades administrativas
de gestión y la disposición de recursos. Sin embargo, es necesario diferenciar
entre poder normativo y poder de aplicación, pues el primero está relacionado
con la fase de formación y concepción de la norma que crea, modifica o extin-
gue un tributo, mientras que el poder de aplicación se refiere a la manera como
esa norma se lleva a la práctica, tarea que es desarrollada, en particular, por la
Administración, y, en general, por otros operadores jurídicos, como los jueces,
e incluso por algunos particulares.
Es importante resaltar que la aludida triple dimensión del ejercicio del
poder fiscal exige una sinergia constante entre los distintos órganos del poder,
a fin de procurar, en la medida de lo posible, el enaltecimiento del principio
de justicia financiera que, en nuestro ordenamiento constitucional, si bien no
tiene una consagración expresa, puede extraerse de lo prescrito en el artículo
ciudadanos se destaca el de contribuir al financiamiento de las cargas fiscales
del Estado bajo los conceptos de justicia y equidad. Y ello es así, porque de la
articulación de las políticas públicas relacionadas con el ingreso y el gasto de-
pende en buena parte la legitimación del ordenamiento fiscal.
En este orden de ideas, es posible comprender sin mayores dificultades que
el poder fiscal tiene una expresión en materia de ingresos, materializada en el
poder tributario, el poder de endeudamiento y el poder patrimonial, y en ma-
teria de gastos, un poder presupuestario.
Sentadas estas consideraciones, lo que pretendemos en esta lección es
abordar únicamente lo relativo al estudio del poder tributario, consistente en
aquella facultad del Estado de crear o establecer tributos y obtener recursos
para el cumplimiento de los fines asignados en la Carta Política, facultad que
encuentra fundamento y límites en las normas constitucionales.
La noción de este poder asociado al concepto de soberanía (lo cual implicó
que se dividiera –como ocurre en parte de la dogmática actual– en dos proyec-
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ciones, una, denominada poder originario, cuyo fundamento se encuentra en
el Estado titular de la soberanía, y otra, llamada poder derivado cuyo origen
es la Constitución y la ley) ha sido en buena parte superada, dado que es cla-
ro, desde la perspectiva jurídica, que dicho poder deriva –como bien lo señala
pérez royo (2001)– en el deber que los ciudadanos tienen de contribuir, a
partir de los límites que la Constitución establece, indicando su ejercicio y, por
supuesto, la distribución del mismo en los diferentes entes estatales que hacen
parte del modelo adoptado en Colombia, el cual ha sido definido en el artículo
1.º de la Carta como un Estado unitario, descentralizado y con autonomía de
sus entidades territoriales. Esta definición obliga a conjugar los principios que
orientan un Estado unitario con el principio de autonomía, cuyo desarrollo en
la Constitución es bastante amplio (arts. 151, 287 y el 388).
Lo anterior cobra mayor fuerza cuando entendemos que la soberanía re-
side exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público (art. 3.º de
la Constitución), proyectándose en los órganos cuyo fundamento democrático
exhibe sus competencias en el ámbito del poder tributario.
En lo atinente a la materialización del poder tributario, podemos destacar
que al tener éste una dimensión normativa se identifica con la labor legislativa,
caracterizándose por ser una actuación genérica, abstracta, indisponible, irre-
nunciable e imprescriptible, que no se extingue con su ejercicio, y que recae en
el Congreso de la República, responsable de la creación de las leyes, las cuales en
nuestro sistema jurídico pueden ser adoptadas por las asambleas departamentales
y los concejos municipales o distritales, quienes en su jurisdicción, a través de
la expedición de actos administrativos (ordenanzas y acuerdos), pueden adop-
tar, en el marco de un debate democrático, los tributos que el Congreso defina
para la financiación propia de las entidades territoriales, las cuales gozan de
plena autonomía en la gestión, más no en la creación de esta fuente de recursos.
Asimismo, el ejercicio de esta tarea legislativa se sujeta a determinados prin-
cipios constitucionales que son específicos para este sector del ordenamiento
y que en Colombia encontramos plasmados en los artículos 95, numeral 9, 338
y 363 de la Constitución.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que el poder tributario adquiere
mayor dimensión en materia de impuestos, diferente a otros tributos como las
tasas y las contribuciones, dado que en estos dos casos tendrá una dimensión
mucho más flexible; y esto es así porque existen tres razones que se proyectan
sobre su ejercicio: i. Las tasas y las contribuciones son tributos de reparto; ii.
En ellas son identificables los beneficios tanto individuales como sectoriales,
que se rigen por el principio de equivalencia, y iii. Debido a su carácter técni-
co, el legislador no puede configurar de manera absoluta todos sus elementos.
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