Lineamientos generales para la implementación de un modelo de gestión estratégica del talento humano en el sector público colombiano
| Autor | Pedro Pablo Sanabria Pulido/Mauricio Astudillo Rodas/Alejandra Rodas Gaiter/Paula Jacqueline Cuéllar Rojas |
| Páginas | 173-207 |
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Capítulo 7
Lineamientos generales para la implementación
de un modelo de gestión estratégica del talento humano
en el sector público colombiano1
Pedro Pablo Sanabria Pulido
Mauricio Astudillo Rodas
Alejandra Rodas Gaiter
Paula Jacqueline Cuéllar Rojas
Introducción y aspectos metodológicos
Este capítulo res ponde al reto de llevar a la práctica los li neamientos y recomendaciones
propuestos previa mente para generar una polít ica que le dé un rol estratégico a la gest ión
del talento huma no en las organizaciones públ icas. Pasar la brecha de la formul ación a la
acción, requiere, más allá de las propuestas y recomendaciones, un proceso negociador
y de liderazgos compar tidos entre los diferentes actor es involucrados con este tema en el
sector público colombiano. La i mplementación, en última s, implica estruct urar un modelo
de gobernan za multinivel e inter sectorial que perm ita sacar adelante proyectos complejos.
Este capítulo bu sca brindar, más que recetas par a la implementación de una política
de gestión estratégica del talento humano (geTh), diferentes mecanismos y escenarios
alternativos d e implementación que les faciliten a los ejecutore s, en los diferentes puntos
de la cadena de implementación a n ivel macro y micro, contar con lineam ientos que per-
mitan def inir secuencial y temát icamente la puesta en marcha de las r ecomendaciones y
las posibles r utas por dónde empezar, dimensiona ndo los pros y contras de las opciones
de implement ación2.
El capítulo est á organizado de la siguiente ma nera: primero, a partir de un a revisión
de literatura se con struyó un marco teór ico en el que se propone un modelo contingente
de implementación de la polít ica pública. Segundo, el capítu lo propone un análisis q ue da
cuenta de las di ferentes interrelaciones y articu laciones entre las recomendaciones, de
manera que muest ra diferentes elementos cl ave para la priorización y ag rupación de las reco -
mendaciones de Sanabr ia, Telch, Rodas, Astudi llo, Estrada (2015) para su implementación.
1 Los autores ag radecen la asiste ncia de investigac ión de Nicolás Acevedo, Se bastián Est rada, Juan Seb as-
tián Gon zález y Diego Mill án.
2 De m anera má s especí fica se d iseñó u n modelo de f icha que re uniera t odos los asp ectos clav es de la implem entación
micro y macro p ara cada una de l as recomendac iones. Estas f ichas de imp lementación pued en ser consult adas
en la Guía de im plementación entrega da a Colciencias como pro ducto del proyecto (Sa nabria et al., 2 016).
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De la recomendación a la acción
En tercer lugar, el capítulo presenta un modelo de f icha de implementación de cada una
de las recomendaciones de pol ítica.
I. Revisión de literatura y marco teórico para la implementación
de las recomendaciones de política
El objetivo de este capítu lo es encontrar un marco conceptua l que permita responder la
pregunta ¿cómo implementa r una política de gestión est ratégica del talento huma no (geTh)
que facilite la efect ividad organi zacional? Una tarea fundamental para darles solidez a
los elementos de implementación propuestos, considerando q ue aun cuando en países
de América Latina se han incorporado importa ntes esfuerzos normativos sobre empleo
público, en la práctica no se ha n logrado los resu ltados esperados (Sanabria, 2015).
Diferentes aproxi maciones en la literatura de gest ión pública han intentado entender las
mejores condiciones para i mplementar políticas públicas or ientadas a resolver problemas
complejos (wicked problems)3 dentro de los que se pod ría incluir la adopción de un modelo
de gestión estratégica del talento huma no en el sector públ ico, dada la cantidad de objeti-
vos, actores y la ambig üedad en los medios. En este marco, considera ndo lo afirmado por
O’Toole (2004) acerca de que no existe consenso s obre una teoría general de la implemen -
tación (O’Toole, 2004) recurri mos a modelos que de alguna forma i ntegran un marco para
entender y brinda r mejores lineamientos para la implement ación de un modelo de geTh.
La primera parte de esta rev isión de literatura explora algu nos conceptos generales
relacionados con la implementación y su análisis. La segunda parte aborda el debate
arriba-abajo/abajo-arriba en el análisis de implementación, el cual es fundamental para
entender la tipología particula r de las políticas de empleo público y sus retos de imple-
mentación multin ivel subnacional, sectorial y organizacional. A partir de d icho enfoque
particu lar para el empleo público, se toma n los planteamientos teóricos de R ichard Elmore
(1979), para luego describir el modelo sintetizador de Richa rd Matland (1995) y las pro-
puestas de Helen Ingr am (1990), las cua les brindan mecanismo s dinámicos para supera r
el confl icto en la implementación. Aun cuando se revisan fuentes recientes (p. ej. Hill y
Hupe, 2009; DeLeon y DeL eon, 2002 y Cairney, 2009), la agenda de invest igación reciente
en políticas públicas no incluye nuevos desarrollos en modelos para la implementación
(Hupe y Saetren, 2014). De manera que los modelos de Matla nd (1995) e Ingram (1990)
siguen estando vigentes hoy en día, pues la literatura reciente sigue utilizando modelos
sintetizadore s de implementación para entender casos par ticulares (Hupe, 2014).
A. Lineamientos generales de la literatura sobre implementación
de políticas públicas
La implementación de polít icas públicas ha sido defi nida como la caja negra de las políti-
cas públicas, en la me dida en que opera, no solo como un lab oratorio experiment al donde
3 De acuerdo con Grin t (2008), wicked problems se definen co mo problemas complejos que no pue den ser
resueltos de for ma lineal (como en un l aboratorio), es decir, no pued en aislarse del ent orno para buscar u na
solución, ni t ampoco es fácil enco ntrar una relació n de causalidad.
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Lineamientos generales para la implementación de un modelo de gestión estratégica del talento humano
las políticas formuladas y las causalidades establecidas en ellas son puestas a prueba,
sino como el momento de la política pública en el que se hacen más evidentes los retos
de gobernan za multinivel a los que se enfrentan los gobiernos y los estados. ¿Cómo han
definido los académ icos la implementación de políticas públ icas? Tanto Hill y Hupe (200 9)
como DeLeon y DeLeon (2002) coinciden en afirma r que la mejor definición de imple-
mentación es la desar rollada por Mazmanian y S abatier (1983, p. 20)4:
Implementación es l levar a cabo las decision es básicas de política públ ica, usualmente i ncor-
poradas en un a directr iz, pero q ue también puede t omar la forma de ór denes ejecutiv as o
decisiones de la Cor te. Idealmente, esa de cisión identif ica el problema(s) que debe ser atend ido,
estipula lo s objetivos a alcanz ar, y de diversas for mas, estruc tura el proceso de i mplementación.
Pero más allá de def inir la actividad de i mplementación, los académicos de la gestión
y las políticas públicas han buscado entender los retos adyacentes al proceso guberna-
mental de puesta en marcha de políticas públicas. Para hacerlo ha n definido el análisis
de implementación como un métod o para ir más allá del perm anente diagnóstico de fra-
caso de una política pública, el famoso gap o brecha de implementación de los ochenta
y noventa, a entender mejor que usualmente habrá d iferencias entre lo formulado y lo
implementado. Un proceso que DeL eon (1999, p. 314) definió como “[…] lo que ocurre
entre las expectativas de política pública, y los resultados percibidos de d ichas políticas
[…]”. En ese orden de ideas, se propende por modelos que se anticipen a la s dificultades
en la implementación, má s allá de diagnosticar la brech a.
B. ¿Cómo implementar mejor? ¿Desde arriba hacia abajo?
¿O desde abajo hacia arriba?
En 1973, Jeffrey Pressman y Aaron Wi ldavsky publicaron un libro (Pressman y Wilda-
vsky, 1973), reconocido ya como clásico, en el que trataron de identif icar, a parti r de un
estudio de caso en Estados Unidos, cómo las políticas públicas implementadas en los
niveles subnaciona les usualmente se distanciaban de los planteam ientos de los formu-
ladores de política públ ica en la capital del pa ís. Si bien fue criticado posterior mente por
extrapolar c onclusiones generales de un caso muy es pecífico (Hill y Hupe , 2009), el libro
implicó la apert ura de un debate relacionado con defin ir cuál es la dirección efect iva en
la implementación, si de a rriba hacia abajo (top down) o de abajo hacia arri ba (bottom up).
La perspectiva top down se relacion a con el enfoque admin istrativo clásico y está ba sada
en la planeación, el coma ndo y control desde el nivel superior par a asegurar efectiv idad.
En este enfoque, el é xito en la implementación reside en el grado de correspondencia
entre lo esperado y lo obse rvado (Cline, 2000; Matla nd, 1995; Cairney, 2009). Para el caso
de análisi s de la gestión del talento humano en el sec tor público colombiano, se observa
que la visión top dow n puede resultar limitada en cuanto a que no perm ite describir las
diversas y complejas i nteracciones entre actores distinto s ubicados en diferentes niveles
de gobernan za, y con múltiples intereses, q ue se suele dar en políticas públ icas de este tipo
4 Traducción propia.
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