Responsabilidad del Estado legislador
| Autor | Ruiz Orejuela, Wilson |
| Páginas | 179-210 |
Podría decirse, en principio, que los supuestos de la responsabilidad por el hecho de
las leyes debería denirlos el propio legislador, como lo señaló la Corte Constitucional
en la sentencia C-038 de 2006321 aunque, sin duda, en el caso colombiano, el punto de
partida para fundar la imputación al Estado por cualquier hecho, acción, u omisión de sus
funcionarios, es el artículo 90 superior y el desarrollo jurisprudencial es el que ha nutrido
los diversos casos de responsabilidad civil extracontractual del Estado, con prescindencia
de norma especíca que así lo establezca.
Sin embargo, sí existen fuentes de indemnizaciones previstas por el constituyente tales
como la expropiación (artículo 58); la reparación que surge si se establece un monopolio
(artículo 336), o si el Estado decide acaparar ciertas actividades o servicios públicos
(artículo 365).
Con todo, se sabe que no se trata de un título de imputación muy popular entre la
jurisprudencia y que el desarrollo ha sido escaso en comparación con otros sistemas de
imputación. No obstante, se dará un repaso a los más recientes pronunciamientos de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado al respecto.
Así por ejemplo, en la C-038 de 2006 la Corte Constitucional decide sobre la exequibilidad
del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo CCA, por cuanto el accionante
consideró que era contrario a lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política
321 Corte constitucional, Sala Plena, sentencia C-038 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto.
CAPÍTULO V
RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO LEGISLADOR
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y SUS REGÍMENES
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bajo el entendido que de acuerdo con la redacción del artículo 86 del CCA no hay lugar
para demandar por vía de acción de reparación directa la responsabilidad del Estado
legislador, norma que se reproduce en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, nuevo
Código Administrativo y de Procedimiento Administrativo.
En dicho fallo la Corte analizó el alcance del artículo 90 de la Constitución enfocándolo
a la responsabilidad del poder legislativo, analizó la naturaleza de la acción de reparación
directa, las clases de omisiones legislativas que hay y reiteró que la Corte sólo se puede
pronunciar sobre la base de conguración de omisiones relativas y no absolutas. Declaró
que en el caso no había lugar a hablar de omisión legislativa relativa toda vez que, los
hechos y omisiones a los cuales hace alusión el artículo en cuestión deben de entenderse
como referidos tanto a las autoridades administrativas como al órgano del poder legislador.
La Corte es muy clara y no vacila en armar que la responsabilidad del Estado legislador
no sólo se circunscribe a ciertos eventos como la declaratoria de inconstitucionalidad de
una ley, o la declaración de expropiación de un bien o la constitución de un monopolio
o la reserva de un servicio público sino que ella deriva de la noción de daño antijurídico.
En el fallo de constitucionalidad referido se reiteró que la única posibilidad de que la Corte
se pronuncie frente a una omisión es en el caso de una omisión legislativa de carácter
relativo, puesto que, en una omisión legislativa absoluta no hay texto que analizar, no hay
una voluntad del poder derivado expresada o manifestada y, en caso de ser necesario llenar
el vacío de esa ley o acto del legislador, la mejor forma de hacerlo es por una sentencia
integradora o interpretativa.
La Corte precisó que las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legis-
lador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente
señalado en la Constitución322. Las omisiones legislativas pueden ser de dos clases: abso-
lutas o relativas.
322 La Corte Constitucional se ha pronunciado reiteradamente acerca de la inconstitucionalidad
por omisión. Algunas de las consideraciones expuestas han sido las siguientes: “Las normas
constitucionales no deben correr el riesgo de quedarse escritas, porque ello llevaría indefecti-
blemente a la pérdida de sus valor normativo, y a la renuncia de la pretensión de reformar la
estructura social para alcanzar los valores y nes inspiradores del ordenamiento constitucional
el deber de llevar a cabo, en un plazo razonable, las reformas y desarrollos legales necesarios
para garantizar la efectividad de las decisiones del constituyente. De no hacerlo, se incurría en
una inconstitucionalidad por omisión cuya gravedad puede medirse considerando los derechos
individuales y sociales que en este caso sólo adquirirían la aplicabilidad inmediata a partir de
la adopción de la norma legal” (Sentencia T-081 de 1993) ; “El fenómeno de la inconstituciona-
lidad por omisión está ligado, cuando se congura a una obligación de hacer, que supuestamente
el constituyente consagró a cargo del legislador, el cual sin que medie motivo razonable se abstiene
de cumplirla, incurriendo con su actividad negativa a una violación a la Carta” (Sentencia C-188
de 1996) ; “Se entiende por omisión legislativa todo tipo de abstención del legislador de disponer lo
prescrito por la Constitución: dichas omisiones, entonces, se identican con la ´no acción´ o falta
de actividad del legislador en el cumplimiento de la obligación de legislar que le impone expresa-
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CAPÍTULO V: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
La omisión legislativa absoluta hace referencia al incumplimiento por parte del legislador
de la obligación constitucional de expedir una regulación especíca, es decir constituye
una total inactividad por parte del Congreso y, por ende, supone la ausencia total de un
texto o precepto legal.
La Corte Constitucional se ha declarado reiteradamente incompetente para pronunciarse
sobre esta modalidad de omisiones, con fundamento, entre otros, en los siguientes
argumentos:
i. No es metodológicamente posible el examen de constitucionalidad en estos casos
por la carencia de norma susceptible de control323.
ii. Es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad recaiga sobre un texto
real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
iii. La declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición legislativa
requiere previamente denir si existe una oposición denitiva y vericable entre lo
que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución 324.
Finalmente, la ausencia de regulación de una determinada materia no necesariamente
puede ser objeto de reproche constitucional, ya que los silencios del Legislador en
determinados casos son expresiones de su voluntad.
La omisión legislativa relativa, por su parte, supone la actividad del legislador pero de
forma incompleta o defectuosa:
mente el constituyente (…) Es requisito indispensable que en la Carta exista una norma expresa
que contemple el deber de expedir la ley que desarrolle las normas constitucionales y el legislador
incumpla, pues sin deber no puede haber omisión. En consecuencia, la omisión legislativa no se
puede derivar de la ausencia de leyes por incumplimiento del Congreso del deber general de le-
gislar, existe omisión legislativa cuando el legislador no cumple un deber de acción expresamente
señalado por el constituyente” (Sentencia C-543 de 1996). El tema de las omisiones legislativas ha
sido tratado también por la Corte Constitucional en las sentencias C-247 de 1995, C-536 de 1995,
323 En la sentencia C-543 de 1996 sostuvo este Tribunal:
“Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad es evaluar si el legislador al actuar
ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no
hay actuación no hay acto que comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay
acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa abs oluta”.
324 Sentencia C-504 de 1995. En el mismo sentido sostuvo en la sentencia C-146 de 1998: “(…) son
inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender todo el universo
de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad.
Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad,
puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto
rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser
enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de uno de los extremos de comparación”.
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