Sistemas de imputación de responsabilidad civil extracontractual del Estado
| Autor | Wilson Ruiz Orejuela |
| Páginas | 3-43 |
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1. Falla en el servicio
Como es bien sabido, la falla en el servicio corresponde al régimen de responsabilidad
subjetiva, donde predomina la culpa de la administración por extralimitación de
funciones, retardo en el cumplimiento de obligaciones, obligaciones cumplidas
de forma tardía o defectuosa, o por el incumplimiento de obligaciones a cargo del
Estado1. Son entonces acciones u omisiones que se predican de la administración
y que en su funcionamiento, resultan en cualquiera de aquellas irregularidades
generadoras de daños imputables al Estado, régimen tradicional en constante
evolución, al margen de la responsabilidad objetiva reconocida positivamente en
norma superior, consignada en el artículo 90 de la Constitución Política2.
Cada una de estas irregularidades tiene unas connotaciones que deben analizarse de
acuerdo a las circunstancias de cada caso en concreto.
1 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A, Sentencia
del 7 de abril de 2011, exp. 52001-23-31-000-1999-00518-01(20750), CP: M F G-
:
«(…) Ahora bien, la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se congura por retardo,
por irregularidad, por ineciencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando
la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por
su parte, se congura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condi-
ciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineciencia se
da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y ecacia, como es su deber
legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el
deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía (…)».
2 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Sentencia de febrero 24
de 2005, exp. 85001-23-31-000-1993-00074-01(14170), CP: R S B:
«(…) De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado
tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento
al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo que consagra la acción de reparación directa,
cuyo ejercicio dio origen al presente proceso y que establece la posibilidad que tiene el interesado de
demandar la reparación del daño cuando su causa sea un hecho, una omisión, una operación admi-
nistrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o
por cualquier otra causa. No obstante que la norma constitucional hace énfasis en la existencia del
daño antijurídico como fuente del derecho a obtener la reparación de perjuicios siempre que el mis-
mo le sea imputable a una entidad estatal, dejando de lado el análisis de la conducta productora del
hecho dañoso y su calicación como culposa o no, ello no signica que la responsabilidad patrimo-
nial del Estado se haya tornado objetiva en términos absolutos, puesto que subsisten los diferentes
regímenes de imputación de responsabilidad al Estado que de tiempo atrás han elaborado tanto la
doctrina como la jurisprudencia, entre ellos el de la tradicional falla del servicio, dentro del cual la
responsabilidad surge a partir de la comprobación de la existencia de tres elementos fundamentales:
el daño antijurídico sufrido por el interesado, el deciente funcionamiento del servicio, porque no
funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo hizo de manera tardía o equivocada, y nalmente, una
relación de causalidad entre este último y el primero, es decir, la comprobación de que el daño se
produjo como consecuencia de la falla del servicio.(…)».
WILSON RUIZ OREJUELA
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a. Falla por retardo
En el caso de retardo de la administración, ha reiterado la Sección Tercera del Consejo
de Estado que:
Los elementos que perlan la responsabilidad de la Administración por falla
administrativa derivada del retardo y de cuya concurrencia surge el deber de
reparar los daños que se ocasionen, se pueden resumir en los siguientes: i) la
existencia para la Administración de un deber jurídico de actuar, es decir, la
obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de ejercitar
sus competencias y atribuciones en un plazo determinado por la propia ley o el
reglamento, o en un tiempo razonable y determinable cuando se satisface el su-
puesto de hecho de las normas que regulan la actividad del órgano, acción con
la cual se habrían evitado los perjuicios; ii) el incumplimiento de esa obligación,
es decir, la expedición tardía de un acto administrativo que nalice la actuación,
por la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para
el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias parti-
culares del caso. La demora debe ser injusticada, pues el solo transcurso del
tiempo o incumplimiento de los plazos procesales para resolver no genera au-
tomáticamente un derecho a la indemnización; iii) un daño antijurídico, esto es
la lesión real y evaluable económicamente de un derecho o de un bien jurídico
protegido al interesado o a un grupo de ellos, que no están en el deber jurídico
de soportar; y iv) la relación causal entre la demora (funcionamiento anormal
del servicio) y el daño. En síntesis, para resolver si en un caso concreto hay lu-
gar a la responsabilidad del Estado por fallas del servicio de la administración
derivadas del retardo en adoptar decisiones, debe decidirse si ese retardo estuvo
o no justicado, conclusión a la cual se llegará luego de señalar la complejidad
del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado
el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los
estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se se-
ñalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que
se demanda la mora, ya que este es un asunto que hay que tratar no desde un
Estado ideal sino desde la propia realidad de la administración3.
Con todo, en los eventos de retardo según se anota en la jurisprudencia precedente,
«no todo retardo es causante de daño antijurídico» se reere a que no sólo existen
retardos justicados que pueden dar lugar al incumplimiento de las obligaciones
del Estado en la oportunidad legal o que normalmente se espera para determinados
procedimientos, sino también a que necesariamente deben conjugarse los otros
presupuestos de responsabilidad como el nexo causal, porque el daño, nalmente
causado, puede no ser proveniente del retardo de la administración.
3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Sentencia de junio 4 de
2008, exp. 25000-23-26-000-1994-00158-01(14721), CP: R S B.
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1. Sistemas de imputación de responsabilidad civil extracontractual del Estado
Es el caso por ejemplo de la retención de unas aeronaves que hizo la autoridad de
aduanas para vericar la existencia o no de irregularidades en su importación, el
trámite de dicho procedimiento, no sólo superó el término legal sino que además, la
entidad competente no demostró causal alguna que justicara el retardo en el caso
especíco de trámite del caso, generando perjuicios materiales por la mora en los
procedimientos de vericación4.
b. Falla por omisión
En los casos de omisión de la administración, lo que se revela es una absoluta
ausencia de acción o de funcionamiento de las agencias o entidades del Estado en
el cumplimiento de sus funciones legalmente encomendadas y en detrimento de los
asociados, y de esa omisión en la prestación de un servicio o el cumplimiento de una
obligación contenida en la ley o en los reglamentos, resulta el daño producto de la
negligencia injusticada.
Tal es el caso en que se prendió fuego a un vehículo en la Universidad Nacional,
en un lugar donde estudiantes subversivos estaban causando daños; sin embargo,
a pesar de que el conductor llamó a la policía y a los bomberos, éstos últimos nada
pudieron impedir. En estos casos, la determinación de la falta depende en cada caso
de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo,
modo y lugar y de cómo se hubieren sucedido los hechos; también depende de los
recursos con que contaba la administración para prestar el servicio, de tal manera
podrá deducir si la falla se presentó y si tiene justicación o no, todo dentro de la
idea de que «nadie es obligado a lo imposible» ni siquiera el Estado5.
4 Ibídem:
«(…) El daño se produjo porque el procedimiento administrativo superó los términos previstos en
la ley, toda vez que entre la fecha en que la aeronave fue retenida para constatar posibles irregulari-
dades en su importación y la fecha en que fue efectivamente recuperada por su dueño, transcurrie-
ron 14 meses. Si bien es cierto que esta jurisdicción ha conocido eventos similares, con fundamento
en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos por medio
de los cuales se suspenden las actividades de vuelo de una aeronave y se dispone su retención, el
evento aquí planteado como se evidencia, es distinto y amerita su trámite a través de la acción de
reparación directa que ejercitó el actor. Así lo ha entendido la Sala en anteriores oportunidades,
al denir pretensiones sustentadas en el deterioro de la nave por el transcurso del tiempo o por el
saqueo de que pudo ser objeto durante el período de la inmovilización, una vez que el mismo es
advertido por su propietario, cuando se produce la devolución de la misma. Como bien lo explicó
el Tribunal, la responsabilidad aquí analizada no se fundamenta en la ilegalidad del acto sino, se
reitera, en la dilación presuntamente injusticada del trámite administrativo (…)».
5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Sentencia de octubre 11
de 1990, exp. 5737, CP: G G R:
«(…) Cuando se trata de la falla del servicio originada en la omisión de la administración en la pres-
tación de un servicio o en el cumplimiento de una obligación impuesta por la ley o los reglamentos,
es necesario que aparezca demostrado no sólo que se pidió concretamente protección, sino que tal
protección no se prestó (…)».
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