Sentencia de Tutela nº 100/23 de Corte Constitucional, 13 de Abril de 2023

1. Situación fáctica descrita en la acción de tutela[3]

1. Para una mejor comprensión del asunto la Sala advierte que en el presente acápite, primero, se expondrán los hechos generales comunes a las seis accionantes y al actor y, posteriormente, se realizara una narración de la situación particular de cada uno de ellos.

   1.1. Hechos comunes relativos a todas las accionantes y al accionante

2. Las accionantes y el accionante son personas de nacionalidad venezolana que, afirman, huyeron de su país de origen porque su vida e integridad corrían peligro al “tener que continuar o volver allá.”[4] Explican que, con la intención de regularizarse en el territorio colombiano, acudieron a Migración Colombia para conocer los trámites que debían agotar en aras de regularizar su situación migratoria.[5]

3. Aducen que Migración Colombia, en lugar de “iniciar los trámites pertinentes, como [informarles] la posibilidad de acceder al trámite de reconocimiento de la condición de refugiado, a través del cual [pudieran] obtener un salvoconducto de permanencia”,[6] inició un procedimiento sancionatorio migratorio “por [ingreso y] permanencia irregular.”[7] Informan que en el marco del mismo la entidad les (i) impidió ejercer adecuadamente su derecho a la defensa, por ejemplo, mediante la debida notificación de las distintas actuaciones surtidas y la posibilidad de ser escuchados en sus reclamos o necesidades individuales, (ii) irrespetó la garantía de un plazo razonable para ejercer la contradicción y los (iii) privó a todos de representación pública gratuita, desconociendo que al ser personas de escasos recursos no contaban con la posibilidad de costear por sí mismos los servicios de un abogado de confianza que pudiera defender sus intereses.[8] Inclusive advierten que, en el caso de la señora A., la forzaron a suscribir un acta mediante la cual renunciaba a los términos procesales.

4. Explican que la emergencia humanitaria que atraviesa Venezuela les impide acceder a un pasaporte; documento indispensable para ingresar a Colombia por un puesto fronterizo oficial y agotar internamente cualquier mecanismo de regularización migratoria.[9] En esta medida, consideran que su condición de irregularidad en Colombia “no [les] es imputable”[10] dado que obedece a una circunstancia humanitaria de fuerza mayor. Por esto mismo, precisan que los procedimientos administrativos surtidos en su contra son ilegítimos en su origen, pese a lo cual “siguen surtiendo efectos y se han caracterizado por transgredir sus garantías básicas del debido proceso”,[11] con el agravante de que pueden desencadenar en medidas de deportación o expulsión del país.

5. Ante este panorama, invocaron de manera conjunta la intervención urgente del juez constitucional dado que son personas con “necesidad de protección internacional”,[12] que decidieron ingresar al país con la principal motivación de procurarse condiciones dignas de existencia. Expresan que requieren acceder a un tratamiento médico integral dado que algunas de ellas presentan condiciones clínicas complejas, al ser pacientes oncológicas[13] en estado de embarazo con complicaciones,[14] o diagnosticadas con graves afecciones,[15] por lo que demandan cuidados prioritarios. Sin embargo, los problemas estructurales del Sistema de Salud Venezolano obstaculizan una atención debida.[16] Por su parte, C. es desertor de la Guardia Nacional Bolivariana, por lo que su regreso a Venezuela lo enfrentaría a un inminente riesgo, proscrito conforme el principio internacional de la no devolución. En su caso, precisa que se le impusieron sanciones correctivas y comparendos policivos por presuntas infracciones a la convivencia ciudadana,[17] cuyo origen y procedimiento desconoce y, asegura, le impiden legalizarse en el país.

6. Insisten en que “[a] pesar de que se reconocen como personas [solicitantes de refugio], las accionadas han obstaculizado el acceso a sus derechos”,[18] pues en lugar de facilitarles su estancia legal en Colombia, como vía para superar su situación de desprotección, han frustrado tal posibilidad con la apertura de trámites que violan “la prohibición de sancionar el ingreso irregular de personas refugiadas”[19] cuya vida, libertad o integridad personal corre peligro en su país de origen. Destacan que la única oportunidad real con la que cuentan para regularizarse es a través de la obtención del Permiso por Protección Temporal. Sin embargo, “las accionadas han establecido una prohibición normativa, conforme la cual quienes hayan sido sancionados o tengan procedimientos sancionatorios en curso, no podrán obtener este permiso”[20] lo cual contradice el contenido del principio de la presunción de inocencia y los estándares internacionales en materia de derechos humanos.

7. Es decir, desde su entendimiento, “la medida establecida en los numerales 2 y 3 del artículo 12 del Decreto 216 del 1 de marzo de 2021; así como los numerales 2 y 3 del artículo 15 de la Resolución 0971 de 2021 no son adecuados para proteger el régimen migratorio colombiano, al [privarlos] del otorgamiento del Permiso por Protección Temporal, [por] tener un procedimiento sancionatorio en curso (el cual aún no ha sido resuelto).”[21] Esto implica que el Estado ha venido impulsando actuaciones inconstitucionales en su contra, bajo un enfoque “distante [de] derechos”[22] al “haberles impuesto normativamente una carga desproporcionada que implica una vulneración de sus derechos fundamentales”[23] y que en la práctica se traduce en la imposibilidad de acceder a un mecanismo de regularización. Ello con el agravante de que las autoridades colombianas han omitido su deber de informarles acerca de los otros medios disponibles en el territorio para alcanzar tal propósito.

8. En consecuencia, solicitaron (i) el amparo de sus garantías esenciales al debido proceso, igualdad, unidad familiar y el derecho al asilo; (ii) la declaratoria de nulidad de los procedimientos administrativos sancionatorios adelantados en su contra;[24] así como de las multas impuestas en procesos policivos a C., “dado que a la fecha no ha sido notificado de las razones por las cuales tiene estas sanciones impuestas”;[25] (iii) que se le ordene a Migración Colombia establecer una ruta diferencial para la toma de datos biométricos de A., atendiendo a su situación de salud que le impide desplazarse físicamente a las sedes dispuestas para tal efecto; (iv) ordenarle a esta entidad que se abstenga de negarles a todos la expedición del Permiso por Protección Temporal, como consecuencia principal de la iniciación de trámites migratorios con origen irregular y (v)“RECONVENIR a las accionadas, para que, en lo sucesivo, se abstengan de iniciar procedimientos sancionatorios por ingreso o permanencia irregular al territorio colombiano en contra de personas cuya vida pueda correr riesgo de tener que regresar a su lugar de origen.”[26]

   1.2. Hechos particulares de las seis accionantes y del actor[27]

   1.2.1. Situación de la accionante A., quien actúa a través de agente oficiosa, su madre, Elsa

9. De acuerdo con lo narrado, A., de 28 años,[28] ingresó a Colombia el 15 de julio de 2018, “caminando sola”,[29] al tiempo que su madre y agente oficiosa arribó al territorio el 1 de febrero de 2020, ante las complicaciones médicas de su hija, quien se encontraba en estado de embarazo.[30] Esto debido a que sufrió un aborto y no se le practicó oportunamente un legrado debido a su situación de irregularidad. Como consecuencia de esto, “empezó a sufrir choque séptico de origen obstétrico, [con] paraclínicos que reportan leucocitosis, neutrofilia, sin anemia marcada, con trombocitopenia marcada, elevación de bilirrubinas, lesión renal aguda, elevación de deshidrogenasas, acidosis metabólica e hiperlactatemia, aborto séptico, alto riesgo de miometritis, entre otros.”[31] Con la intención de que su hija obtuviera un permiso de carácter humanitario con el cual pudiera afiliarse al Sistema de Salud y recibir los cuidados prioritarios requeridos, el 12 de marzo de 2020, E. se dirigió a Migración Colombia, autoridad que, según indicó, en lugar de prestarle asistencia expidió el Auto de formulación de cargos No. 2027030021215 en contra de A., concediéndole 15 días hábiles para presentar descargos, aportar o solicitar pruebas. En dicha fecha manifestó ante la entidad la urgencia de obtener un salvoconducto como vía para que su agenciada, internada en el Hospital Simón Bolívar, pudiera ser debidamente atendida, ante sus complicaciones médicas.[32]

10. La señora E.,[33] de 50 años,[34] advirtió que ante la iniciación del trámite sancionatorio, el Grupo de Extranjería de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia autorizó la expedición del salvoconducto de permanencia No. 136695 para su hija, “el cual no había podido ser emitido físicamente para lograr [su] afiliación en salud, [atendiendo] a que se encontraba hospitalizada, y los funcionarios de Migración Colombia no dispusieron de un mecanismo para que le tomaran las huellas y fotografías en el lugar donde se encontraba internada.”[35] Por lo anterior, a su nombre, interpuso una acción de tutela,[36] la cual fue fallada favorablemente el 30 de noviembre de 2020 por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que le ordenó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. (i) adelantar las gestiones pertinentes para materializar la afiliación de oficio a una EPS del Régimen Subsidiado, de suerte que la paciente pudiera continuar con “la prestación del servicio médico efectuando el traslado correspondiente a la Unidad de Cuidados Crónicos”[37] y la (ii) instó a ambas -madre e hija- a definir la situación migratoria con prontitud.[38]

11. Igualmente, el 11 de agosto de 2021,[39] realizó el trámite de pre-registro virtual para la expedición del Permiso por Protección Temporal, aclarando la imposibilidad de A. de acudir presencialmente para la toma de datos biométricos, hecho frente al cual aseguró que la accionada permaneció renuente en ofrecer una alternativa. El 22 de febrero siguiente,[40] solicitó ante la Cancillería el reconocimiento de la condición de refugiada de su hija, en calidad de beneficiaria,[41] indicándosele, en oficio de 5 de marzo de 2021,[42] que debía completar la documentación,[43] la cual se encontraba recolectando. Según señalaron, ambas subsisten del apoyo económico ocasional que reciben de sus familiares en Venezuela.

12. Por lo anterior, solicita (i) declarar la nulidad del procedimiento sancionatorio migratorio iniciado en contra de su hija, y (ii) ordenar a Migración Colombia establecer una ruta diferencial para la toma de datos biométricos y abstenerse de negar la expedición del PPT por el referido procedimiento sancionatorio.

    1.2.2. Situación personal de A.

13. La citada accionante es una mujer de 53 años[44] con cáncer de mama,[45] diagnosticada a finales del año 2015.[46] Inició un ciclo de radiaciones que en total sumaron 23 terapias,[47] sin embargo, el tratamiento no fue efectivo, “atendiendo a que el cáncer había subido al pecho.”[48] En marzo de 2020, comenzó un tratamiento de quimioterapia oral, pero éste tuvo que ser interrumpido en el sexto del noveno ciclo establecido por la escasez generalizada de provisiones médicas en su país y los altos costos del tratamiento oncológico. Ante la inminente desprotección a la que se vio enfrentada en su vida y su salud y “atendiendo a las dificultades en razón al género que este tipo de enfermedades causa”,[49] el 29 de diciembre de 2020, ingresó a Colombia por el municipio de Maicao en forma irregular, al no contar con pasaporte. El 19 de febrero de 2021, acudió a Migración Colombia para consultar sobre las alternativas que tenía en su caso para legalizar su estatus migratorio. No obstante, explicó que, en lugar de suministrársele información, se expidió en su contra el Auto No. 20217095401000960E del 19 de febrero de 2021, a través del cual le formularon cargos por ingreso y permanencia irregular en el territorio, decisión que le fue notificada ese mismo día. Adujo que en ese momento, sin orientación jurídica y desconociendo su precaria formación académica,[50] fue conminada por la funcionaria que la atendió a redactar una carta,[51] aceptando cargos y renunciando a los términos procesales del procedimiento iniciado, documento que, según afirmó, no fue suscrito por ella.[52]

14. El 10 de marzo de 2021,[53] radicó descargos en los que puso de presente que fue presionada a firmar un documento cuyas implicaciones no comprendía, bajo el convencimiento de que el mismo garantizaría la obtención de un salvoconducto, habilitante de acceso al Sistema Integral de Salud.[54] Además que desconocía el contenido del expediente administrativo. Indicó que, el 27 de febrero de 2021,[55] presentó una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, fundada en la amenaza sobre su vida, dignidad e integridad en caso de regresar a Venezuela,[56] motivo por el cual se le expidió el salvoconducto de permanencia No.1405634, con vigencia hasta el 30 de octubre de 2021. Por su parte, el 25 de mayo de 2021,[57] terminó la etapa de pre-registro virtual para obtener el Permiso por Protección Temporal y se le asignó cita para registro biométrico, el 11 de octubre de 2021, en el SuperCade -Suba, a las 8:15 a.m.[58] Frente a su situación socioeconómica adujo depender económicamente de sus hijos, A.[59] y J.,[60] dado que por su enfermedad y status migratorio presente no podía ingresar al mercado laboral.[61] Según se narró, todos residen “en un local ubicado en Pasadena, Bogotá, que iba a ser convertido en un restaurante, pero que actualmente es utilizado por sus dueños como bodega de almacenamiento.”[62]

15. Por lo anterior, solicita (i) declarar la nulidad del procedimiento sancionatorio migratorio iniciado en su contra y (ii) ordenar a Migración Colombia abstenerse de negar la expedición del PPT por el referido procedimiento sancionatorio.

    1.2.3. Situación particular de J.

16. La ciudadana, de 48 años,[63] informó que ingresó a Colombia[64] en octubre de 2018 de manera irregular por el paso fronterizo en Arauca, atendiendo a que no contaba con pasaporte. El 4 de febrero de 2021,[65] fue diagnosticada con cáncer de mama,[66] luego de haberse enfrentado a diversas barreras en la realización de exámenes de detección temprana de la enfermedad, desde el momento en que comenzaron los síntomas, lo cual ocurrió en noviembre del 2020.[67] Adujo que por la falta de atención estatal en el tratamiento de sus padecimientos urgentes tuvo que promover una acción de tutela.[68] El 2 de marzo de 2021, se presentó ante Migración Colombia para conocer los mecanismos disponibles de legalización en el país. No obstante, afirmó que “a pesar de la existencia del procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado, [su patología y dificultades para acceso a medios de vida] la accionada procedió a expedir el auto No. 20217030007595 de la misma fecha”[69] fundado en su entrada y permanencia irregular en el territorio, sin que comprendiera las verdaderas consecuencias de este trámite.[70] Con el fin de contradecir los hechos endilgados, el 23 de marzo de 2021,[71] radicó memorial de descargos, argumentando las serias dificultades que atraviesan las pacientes oncológicas en Venezuela por la “inadecuada y represiva respuesta del gobierno ante la grave escasez de medicinas, insumos y alimentos”[72] y el haber sido instada “a firmar unos documentos cuyas implicaciones y alcances no [le] eran claros”[73] al desconocer las prácticas legales del sistema jurídico colombiano.[74] En esta línea, solicitó la exoneración de cualquier eventual sanción económica que se le pudiera imponer “debido a [su] situación de pobreza manifiesta.”[75]

17. Igualmente, para proteger sus derechos de manera idónea, el 2 de marzo de 2021,[76] radicó solicitud de refugio, principalmente, “con el fin de regularizar [su] permanencia en Colombia y con el propósito de poder recibir la atención médica necesaria por [su] condición de salud y la intervención quirúrgica que [requiere].”[77] Dicha solicitud solamente pudo ser completada en sus requisitos hasta el 8 de marzo de 2021,[78] encontrándose a la espera de la expedición del salvoconducto de permanencia “debido a que [se estaba] surtiendo la etapa de ampliación y justificación de la extemporaneidad de la solicitud.”[79] Por otro lado, el 9 de mayo siguiente,[80] adelantó el pre-registro virtual del Permiso por Protección Temporal por la página de Migración Colombia y se le agendó cita para registro biométrico, el 6 de octubre de 2021, en el Centro Facilitador Supercade-Manitas.[81] La accionante advirtió que es madre de la menor de 15 años, C.,[82] y de Emilia, de 25 años,[83] con quienes vive en arriendo en ciudad Bolívar, además, junto a su nieta y esposo, el señor J., quien se dedica a los oficios informales, “en lo que salga”[84] y es el sustento del hogar.

18. Por lo anterior, solicita (i) declarar la nulidad del procedimiento sancionatorio migratorio iniciado en su contra y (ii) ordenar a Migración Colombia abstenerse de negar la expedición del PPT por el referido procedimiento sancionatorio.

    1.2.4. Situación concreta de I.

19. La accionante I., de 29 años,[85] manifestó que ingresó de manera irregular a Colombia, el 12 de junio de 2017, debido a “la carencia de los productos y servicios básicos que se requieren para el desarrollo de una vida digna”[86] en Venezuela. A mitad del año 2019 se enteró de su estado de embarazo por lo que acudió en diversas oportunidades a hospitales de la Red Pública de Salud del Distrito de Bogotá, informándosele que para ser atendida[87] debía contar con un documento de identificación válido en el territorio.[88] Por lo anterior, el 15 de noviembre de 2019, acudió a Migración Colombia para indagar sobre la posibilidad de regularizarse ante lo cual, adujo, la entidad expidió el Auto No. 20219703013075 de la misma fecha, a través del cual formuló cargos en su contra, cuya gravedad desconocía por completo. El 13 de diciembre siguiente presentó descargos,[89] explicando “la irresistibilidad que implicaba para su caso el acceder a algún mecanismo de regularización migratoria”[90] ante la ausencia de un pasaporte por lo que el “incumplimiento de las normas migratorias que se [le endilgaban], no se[debían] a un acto deliberado de [su] parte”[91] y permitían, por tanto, la exoneración de una eventual sanción de deportación o de multa por su ingreso y permanencia en Colombia.

20. En aras de proteger sus derechos de una “violación masiva”,[92] presentó solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada, consecuencia de lo cual obtuvo el salvoconducto de permanencia No. 1342240, habilitante de acceso a los servicios de salud, razón por la cual lo renovaba periódicamente. Destacó que en este momento el trámite iniciado se encontraba surtiendo “la primera etapa del procedimiento, es decir, el análisis de la radicación de la solicitud escrita.”[93] Por ende, estaba a la espera de ser citada a entrevista personal. El 13 de mayo de 2021,[94] finalizó el trámite de pre-registro virtual para la obtención del Permiso por Protección Temporal, asignándosele cita para registro biométrico, el 31 de enero de 2022, en el CADE de Suba a las 7:30 a.m.[95] La peticionaria declaró que tiene a su cargo dos menores de edad, dependientes económicamente de ella: D., de dos años y nacional colombiana,[96] y T., de 10 años,[97] cuyas necesidades básicas solventaba con gran dificultad dado que trabajaba como vendedora informal de tintos en Bogotá.[98] Su pareja sentimental es el señor A..

21. Por lo anterior, solicita (i) declarar la nulidad del procedimiento sancionatorio migratorio iniciado en su contra y (ii) ordenar a Migración Colombia abstenerse de negar la expedición del PPT por el referido procedimiento sancionatorio.

    1.2.5. Situación especial de A. y C., en su condición de madre e hija, respectivamente

22. Ambas accionantes ingresaron a Colombia el 28 de agosto de 2019 de manera irregular, “a través de canoa, cruzando el rio Orinoco – Departamento de Arauca”,[99] atendiendo a la imposibilidad de acceder a un pasaporte en Venezuela. La primera de ellas fue diagnosticada con insuficiencia renal crónica, afección por la que permaneció hospitalizada en varias ocasiones.[100] De manera conjunta, se dirigieron a Migración Colombia con el fin de conocer las alternativas con que contaban en el país para regularizar su situación. No obstante, indicaron que, en lugar de informarles sobre el particular, la accionada expidió en su contra el Auto No. 20197030122205 del 24 de octubre de 2019 y el Auto No. 20197030121595 del 23 de octubre de 2019, respectivamente, dando apertura a procedimientos sancionatorios por ingreso y permanencia irregular al país, cuyas implicaciones jurídicas desconocían. La señora C. rindió descargos ese mismo día, resaltando la necesidad de legalizar su estancia.[101] Por su parte, aseguraron que “[atendiendo al enfoque sancionatorio, distante de [derechos] y ante la falta de atención en salud para la señora A.”[102] interpusieron una acción de tutela[103] que fue decidida favorablemente, en segunda instancia,[104] por el Juzgado 12 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, el 9 de julio de 2021. La autoridad judicial le ordenó a la Secretaría Distrital de Salud que continuara “cubriendo los gastos médicos que [generarán] las atenciones en salud requeridas”[105] por la paciente y “durante el término improrrogable de 6 meses”[106] al cabo del cual debía haber definido su estancia migratoria en el país.[107]

23. La accionante A., de 44 años,[108] inició en abril de 2021[109] el trámite de reconocimiento de la condición de refugiada y obtuvo, tras admitirse su petición, un salvoconducto de permanencia el 6 de julio de 2021.[110] Así mismo, el 12 de mayo de 2021,[111] agotó el trámite de pre-registro virtual para solicitar el Permiso por Protección Temporal. La señora C., quien tiene 23 años,[112] igualmente inició la solicitud de expedición de dicho permiso, mediante su pre-registro correspondiente el 31 de mayo de 2021[113] y acudió, por primera vez, a la cita de registro biométrico el 24 de septiembre de 2021.[114] Según manifestó está en embarazo[115] y es madre de la menor A., de 3 años de edad.[116] R. en el municipio de Tame, Arauca, junto a su compañero permanente, G., y se dedica, principalmente, a los trabajos informales.[117]

24. Por lo anterior, solicitan (i) declarar la nulidad del procedimiento sancionatorio migratorio iniciado en su contra y (ii) ordenar a Migración Colombia abstenerse de negar la expedición del PPT por el referido procedimiento sancionatorio.

    1.2.6. Situación individual de C.

25. El accionante, de 32 años,[118] afirmó ser desertor de la Guardia Nacional Bolivariana[119] y haber arribado el 27 de septiembre de 2019 al territorio nacional por la frontera de Cúcuta en búsqueda de protección internacional.[120] El 8 de octubre de 2019, presentó ante el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, “en virtud de la persecución política que padecía en [su] nación, Venezuela”[121] junto con “el conocimiento de una orden de captura en su contra por traición a la patria, su tildación de mercenario y la falsa atribución de un atentado al presidente N.M..”[122] La admisión del requerimiento le permitió contar con un salvoconducto de permanencia para regularizar temporalmente su estatus migratorio en Colombia, documento que continuó renovando periódicamente. Informó que el 30 de noviembre de 2019 le fue impuesta una medida correctiva, registrada bajo el expediente número 11-001-6-2019-519970, por la cual acudió, el 5 de diciembre de 2019, a la Casa de Justicia de Mártires en Bogotá a una actividad pedagógica de convivencia, como conmutación de la infracción endilgada.[123] Posteriormente, adujo que se le impusieron cinco comparendos más radicados así: 11-001-6-2019-527967 de fecha 5 de diciembre de 2019, 11-001-6-2019-534471 del 10 de diciembre de 2019, 11-001-6-2020-4849 de fecha 4 de enero de 2020, 11-001-6-2020-30435 del 17 de enero de 2020 y 11-001-6-2020-254896 de fecha 8 de mayo de 2020, de los cuales solo tuvo conocimiento “al sorprenderse al consultar los registros del Sistema [de] Registro Nacional de Medidas Correctivas RNMC de la Policía Nacional”[124] y encontrar, además, que la firma allí consignada no correspondía con “su puño y letra”,[125] lo que podría configurar un delito.[126]

26. Por lo anterior, al desconocer la causa de la imposición de tales comparendos y haber sido privado de un espacio oportuno para ejercer su defensa,[127] el 17 de abril de 2021,[128] radicó una petición ante la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, con el fin de conocer la motivación de las multas así como el trámite a seguir, planteando también la nulidad de los comparendos “dado que nunca fue notificado de tal procedimiento”,[129] sin embargo, no había obtenido respuesta a su requerimiento. Señaló que para la fecha en que se impusieron los comparendos con radicados 11-001-6-2019-527967 (5 de diciembre de 2019), 11-001-6-2019- 527967 (10 de diciembre de 2019), 11-001-6-2020-4849 (4 de enero de 2020) y 11-001-6-2020-30435 (17 de enero de 2020), se encontraba en el departamento de Sucre y no en Bogotá, donde supuestamente ocurrió la infracción. Afirma que “en ningún momento se le ha notificado de las sanciones o medidas correctivas que aparecen en la página de la Policía Nacional, razón por la cual estos actos administrativos tampoco deberían surtir un efecto en contra de su procedimiento de solicitud del Permiso por Protección Temporal.”[130] Señaló que, el 11 de mayo de 2021,[131] agotó el trámite de pre-registro para la obtención del Permiso por Protección Temporal, asignándosele cita para el registro biométrico el 27 de noviembre de 2021 en el CADE MUZÚ.[132] El accionante expresó que tiene a su cargo a dos menores de edad, quienes dependen económicamente de él, a saber, su hija V. de 7 años,[133] y su hijastra N. de 11 años.[134] Al no permitírsele, por su condición migratoria, el acceso al mercado laboral su sustento se deriva de actividades informales, tales como las ventas ambulantes de “helados, comidas empacadas y café en la ciudad de Bogotá.”[135] Su familia también está conformada por su esposa, la señora G..

27. Por lo anterior, solicita (i) declarar la nulidad de las multas impuestas por la Policía Nacional y (ii) ordenar a Migración Colombia abstenerse de negar la expedición del PPT por los procesos policivos iniciados en su contra.

2. Trámite de admisión de la tutela

28. El conocimiento de la solicitud de tutela le correspondió al Juzgado Veintidós Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá,[136] asignado al conocimiento de los asuntos de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien, mediante Auto del 27 de agosto de 2021, ordenó notificar personalmente y enviar copia de la demanda al Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y a la Policía Nacional, a efectos de garantizarles su derecho a la defensa. Posteriormente, en Auto del 2 de septiembre de 2021, vinculó al trámite constitucional al Distrito Capital -Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia y le concedió la oportunidad para que se pronunciará sobre los hechos y pretensiones así como para que solicitara y aportara las pruebas que considerara pertinentes.[137] La acción de tutela fue respondida, dentro de la oportunidad establecida, por la Policía Nacional -Policía Metropolitana de Bogotá-[138] y el Ministerio de Relaciones Exteriores,[139] de la manera que a continuación se presenta.

3. Respuesta a la acción de tutela

29. El 31 de agosto de 2021, la oficina de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana de Bogotá solicitó, de un lado, su desvinculación del trámite constitucional toda vez que no es competente para pronunciarse sobre la controversia[140] y, del otro, la improcedencia del amparo.[141] Señaló que, de acuerdo con la información suministrada por el Coordinador Local del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana,[142] respecto del señor C. se encontraban “en estado abierto [en proceso]”[143] siete actuaciones policivas por desarrollar comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana, conforme a la Ley 1801 de 2016, identificadas bajo los siguientes radicados: 11-001-6-2019-519970 del 30 de noviembre de 2019, 11-001-6-2019-527967 del 5 de diciembre de 2019, 11-001-6-2019-534471 del 10 de diciembre de 2019, 11-001-6-2020-4849 del 4 de enero de 2020, 11-001-6-2020-30435 del 17 de enero de 2020, 11-001-6-2020-254896 del 8 de mayo de 2020 y 11-001-6-2020-325062 del 11 de junio de 2020.[144]

30. La oficina de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana de Bogotá aclaró que las órdenes de comparendo no constituían actos administrativos sino “ordenes de citación y/o [comparecencia] de medidas correctivas [del] artículo 219, las cuales se surten en el proceso único de policía, en [su modalidad de] proceso verbal inmediato a cargo del personal uniformado de la Policía Nacional,[145] artículo 222 y en el cual se [señalan] las medidas correctivas de su competencia tales como, la participación en programa [comunitario] o actividad pedagógica de convivencia, la destrucción del bien, [entre otras].”[146] Precisó que cada una de las ordenes de comparendo impuestas fueron suscritas por el señor C., se le notificaron de manera personal e inmediata y “se le informó el trámite [posterior de los mismos] ante las autoridades competentes.”[147] En este caso, a cargo de las Inspecciones de Policía pertenecientes a las alcaldías locales de Bogotá,[148] quienes en el marco de un proceso verbal abreviado previsto en el artículo 223 ibidem, establecerían la prosperidad de la medida correctiva de multa, entre otras.[149] Contra esta determinación final, incluso, indicó que procedían los medios de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este contexto, señaló que sería al interior de estos procesos especiales donde el actor debía “debatir sus pretensiones y no la vía constitucional”[150] o el derecho de petición.[151]

31. En la misma fecha, se pronunció el Ministerio de Relaciones Exteriores -Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado- e invocó su desvinculación del trámite al no resultarle atribuible hecho u omisión alguna, conforme el marco de sus competencias.[152] En relación con el procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado informó que el Decreto 1067 de 2015 “no prevé término para adelantar y/o tramitar [dichas] solicitudes, [toda] vez que se estudian y analizan a la luz de lo previsto en los instrumentos internacionales y la normativa interna que regula la materia.”[153] Así, “la decisión en relación con las más de 36.000 solicitudes de refugio [en estudio] está tomando aproximadamente 3 años, por las etapas y consultas [a] surtir, algunas de las cuales demandan muchos meses.”[154] Aclaró que el procedimiento en mención[155] (i) no constituye un trámite de regularización migratoria ni un “mecanismo de asistencia económica”;[156] es una “figura de protección internacional”[157] (ii) excluyente, además, con el Permiso por Protección Temporal por lo que el interesado debe “escoger -libre, informada y voluntariamente”[158] la vía de protección de su interés.[159] En este contexto, se pronunció sobre el estado del requerimiento promovido por las accionantes y el actor, precisando que en 5 casos[160] se estaban surtiendo las etapas del procedimiento,[161] bajo la calidad de solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado. En el caso de A., aun cuando se había radicado la solicitud esta no se había admitido al no presentarse “en debida forma”,[162] mientras que en el caso de C. no existía constancia de radicación de ninguna petición.

4. Decisiones de instancia en el trámite de la acción de tutela e impugnación

32. El 7 de septiembre de 2021, el Juzgado Veintidós Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, asignado al conocimiento de los asuntos de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, protegió, por una parte, el derecho fundamental de petición del accionante C. y, en consecuencia, le ordenó a la Secretaria Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia implementar “las medidas necesarias y suficientes para resolver de fondo y de la forma que en derecho corresponda, la petición del 17 de abril de 2021[163] elevada por [el accionante].”[164] De otro lado, amparó las garantías al debido proceso e igualdad de las actoras A. y A.; por consiguiente, le ordenó a Migración Colombia asignarles una cita para el registro biométrico, en atención a las enfermedades padecidas y en el caso de la primera ciudadana ordenó el establecimiento de una ruta diferencial que garantizara el acceso efectivo al registro ante su imposibilidad de agotar presencialmente tal gestión por las limitaciones en su movilidad. En lo demás, negó las pretensiones de la acción de tutela.[165]

33. Para justificar su decisión, advirtió que los procedimientos migratorios sancionatorios fueron iniciados por la autoridad con competencia, quien venía “agotando las etapas correspondientes”[166] y consultando el “plazo razonable”[167] para proferir discrecionalmente y conforme las situaciones especiales de las involucradas una decisión de fondo. Por tanto, no se derivaban “vicios de nulidad que [condujeran] a invalidar dichas actuaciones administrativas”,[168] máxime si, a la fecha, las accionantes y el actor no eran titulares de protección como refugiados.[169] Agregó que lo mismo se predicaba del procedimiento policivo adelantado en contra del peticionario en el marco del cual se le impusieron siete medidas correctivas que “fueron dadas a conocer al infractor en el mismo momento de su ocurrencia, [seis] de las cuales fueron firmadas por [él].”[170] Sin perjuicio de lo anterior, constató una omisión de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia al no pronunciarse sobre la petición del ciudadano con la que buscaba información de las medidas correctivas impuestas en su contra. De otra parte, advirtió un tratamiento discriminatorio por parte de Migración Colombia, dado que ni A. ni A. tenían programado el registro biométrico, indispensable para obtener el Permiso por Protección Temporal.

34. Con posterioridad al fallo de tutela de primera instancia, esto es, el 13 de septiembre de 2021, se pronunció Migración Colombia con el propósito de invocar la nulidad de todo lo actuado.[171] Destacó que tuvo conocimiento de la existencia de la acción constitucional “sólo cuando [le fue] allegado el fallo de tutela que data de fecha 07 de septiembre de 2021, el cual se notificó mediante correo electrónico institucional el 09 de septiembre de 2021, y por lo tanto, a la fecha [desconoce] a que correos se notificaron las demás actuaciones relacionadas con el presente trámite.”[172] En esta medida, se había configurado una lesión de su derecho al debido proceso, en los competentes de defensa y contradicción. Sin embargo, mediante Auto del 20 de septiembre de 2021, el juez de tutela negó el incidente propuesto. Explicó que tras revisar las constancias de notificación electrónica del auto admisorio del 27 de agosto de 2021, del auto de vinculación del 02 de septiembre de 2021 y de la sentencia del 7 de septiembre de 2021, “en las tres oportunidades, los mensajes de datos fueron enviados al mismo correo electrónico correspondiente a noti.judiciales@migracioncolombia.gov.co, que según la página web de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y el acápite de notificaciones de la solicitud de nulidad, es el buzón de notificaciones judiciales de dicha entidad.” Por lo anterior, descartó cualquier violación al debido proceso de Migración Colombia.[173]

35. El 13 de septiembre de 2021 la parte accionante presentó escrito de impugnación respecto del fallo de primer grado.[174] En esencia, las accionantes reiteraron que (i) los procedimientos migratorios fueron iniciados desconociendo que “no se puede sancionar el ingreso irregular de las personas que requieren de protección internacional por las violaciones de derechos humanos y las graves alteraciones del orden público de su país de origen”;[175] (ii) se les está “negando el acceso a un mecanismo de regularización, [el Permiso por Protección Temporal] a pesar de que el procedimiento sancionatorio migratorio que se surte en su contra aún no ha sido resuelto”,[176] pero potencialmente desencadenara en una medida de deportación o de expulsión, en contravía del principio de no devolución[177] y (iii) toda la población venezolana “debe ser atendida por las autoridades como población refugiada, desde un enfoque humanitario, al margen de que la persona aún haya sido reconocida o no como refugiada”[178] pues el reconocimiento de tal calidad es declarativo y no constitutivo.[179] Finalmente, informaron que la actora A. falleció en 2 de septiembre de 2021[180] “en el trámite de la presente acción de tutela”[181] y, según afirmaron, “por omisiones de la administración.”[182] En concreto, “sin haber tenido la oportunidad de acceder al PPT ni a un tratamiento digno y continúo de su insuficiencia renal, que derivó en su fallecimiento.”[183]

36. Por su parte, el actor C. insistió en la vulneración de su derecho al debido proceso como consecuencia de las medidas correctivas impuestas en su contra. Esto por cuanto, de un lado, las mismas no le fueron debidamente notificadas y, del otro, las firmas consignadas en los comparendos impuestos “no coinciden con [su] firma original, [ni] con la caligrafía que utiliza al escribir su nombre”,[184] situación que podría configurar el delito de falsedad ideológica en documento público. Sumado a lo anterior, resaltó que los procedimientos iniciados “no pueden tener el efecto de impedir que se le expida el Permiso por Protección Temporal, atendiendo a los serios indicios de que se haya cometido una conducta punible, y porque ya cumplió con la sanción impuesta de la única medida que tenía conocimiento al acudir el 5 de diciembre de 2019 a la Casa de Justicia de Mártires en Bogotá D.C.”[185]

37. El 13 de septiembre de 2021, también intervino la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia.[186] Advirtió, de manera preliminar, que “revisado el buzón judicial de [la] entidad, no se encontró registro de [la] notificación”[187] de la acción de tutela ni del auto de vinculación,[188] hecho que cercenó su posibilidad de defenderse. Con todo, aseguró que, a fin de dar cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia (numeral 26 supra), radicó por ventanilla interna de correspondencia la petición promovida por C. [189] puesto que no obraba constancia de presentación ni registro previo.[190] Posteriormente “atendiendo el contenido de la petición y en consonancia con [lo] establecido en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015”,[191] corrió traslado de la misma[192] a la Dirección para la Gestión Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno, a partir del “marco de competencias establecido a las inspecciones de policía en el literal h, numeral 6, del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016”[193] y procedería de igual forma con la Policía Metropolitana de Bogotá tan pronto se surtiera el trámite de firma del oficio de traslado por competencia. Precisó que dicha actuación fue puesta en conocimiento del peticionario,[194] a quien además se le informó de 7 comparendos a su nombre, en dos de los cuales debía agotar actividad pedagógica de convivencia, gestión bajo su competencia.[195]

38. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en decisión del 25 de octubre de 2021, resolvió, primero, declarar la carencia actual de objeto frente a las pretensiones de la actora A., debido a su fallecimiento durante el trámite constitucional, y, segundo, confirmar en lo restante el fallo impugnado.[196] Reiteró que Migración Colombia imprimió a los asuntos de las accionantes “un trámite administrativo dentro del correcto y adecuado ejercicio de la administración, sin evidenciar una actuación abusiva o arbitraria en las etapas iniciales del procedimiento sancionatorio”,[197] el cual seguiría su curso respetando la presunción de inocencia. Aclaró que el artículo 31 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados prohíbe la imposición de sanciones penales a los refugiados más no la iniciación de trámites administrativos, calidad que no ostentaban los actores pues eran solicitantes de este reconocimiento y, por lo mismo, titulares de un salvoconducto temporal de permanencia en el país. Frente a la situación puntual de C., destacó que “el trámite [de oficio] gestionado [en su contra por el personal de policía] ha cumplido con lo dispuesto en [la] Ley 1801 del 2016”[198] y su desarrollo no obstaculiza la regularización en el país dado que “las medidas correctivas no son actos administrativos y el objetivo de esos comparendos es de carácter preventivo.”[199]

5. Actuaciones en sede de revisión

39. Por medio de Auto del 8 de abril de 2022, la Magistrada sustanciadora consideró necesario decretar pruebas, con el propósito de contar con elementos de juicio suficientes para estudiar la acción invocada. En ese sentido, le solicitó información (i) a las cinco accionantes (teniendo en cuenta que la accionante A. falleció) y al actor, relacionada con sus condiciones socioeconómicas y diferentes aspectos de su condición migratoria; (ii) a Migración Colombia en lo referente a los procesos migratorios sancionatorios abiertos en contra de las accionantes; (iii) al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre los trámites de reconocimiento de la condición de refugiado iniciados por algunas de las accionantes; (iv) a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia y a la Policía Nacional en lo que tiene que ver con los procesos policivos iniciados en contra de C. y, finalmente; (v) a la Dirección para la Gestión Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno se le solicitó que indicara si había desplegado alguna actuación que involucrara la imposición de órdenes policivas en contra de C., y qué medidas en concreto había adoptado para cumplir la orden judicial emitida por el juez de tutela de primera instancia, relativa a contestar una petición formulada por el ciudadano, ante el traslado por competencia que le realizó la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá. Puntualmente, teniendo en cuenta que esta última entidad, el 13 de septiembre de 2021, es decir, con posterioridad al fallo de tutela, le remitió a la Dirección para la Gestión Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno el requerimiento del accionante en el que buscaba conocer “sobre las razones de las multas que le estaban siendo adjudicadas para su posterior levantamiento.”

40. Mediante Auto del 9 de mayo de 2022, la Sala resolvió vincular al trámite constitucional a la Secretaría Distrital de Gobierno ya que, por su competencia funcional frente a la garantía de los derechos involucrados, podría verse afectada con la decisión. Se justificó que el asunto se inscribía en los escenarios de excepcionalidad planteados por esta Corporación para integrar debidamente el contradictorio en esta instancia dado que (i) retrotraer todas las actuaciones podría resultar desproporcionado bajo la premisa de que en este caso se define la posible violación de derechos fundamentales de sujetos de protección prevalente y (ii) el trámite de revisión constituía un espacio adecuado para materializar razonablemente la garantía al debido proceso, pudiendo la entidad expresar sus posiciones jurídicas y esclarecer algunas circunstancias fácticas relevantes. Igualmente, se insistió en el recaudo de mayores elementos de juicio y se suspendieron los términos del proceso con el propósito de valorar con detenimiento el extenso material probatorio allegado y aquel que fuera remitido con ocasión del nuevo requerimiento efectuado.

41. A continuación, la Sala de Revisión evidenciará, a partir de la información disponible en el proceso y aquella allegada en virtud de los citados requerimientos probatorios realizados en sede de revisión, los hechos más relevantes que subyacen al presente asunto.

6. Hechos relevantes probados a partir de la información disponible en el expediente y recaudada en sede de revisión

42. En primer lugar, se hará referencia al estado presente de los procedimientos migratorios sancionatorios iniciados en contra de las 6 accionantes.[200] En segundo lugar, se evidenciarán los trámites de los procesos policivos que involucran a C.. En tercer lugar, se describirá la condición actual de regularización en el país de las 6 peticionarias y del tutelante. Finalmente, se indicará el estado de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado elevadas por algunos de los accionantes. En todo caso, las especificidades en torno a todos estos aspectos serán abordadas y analizadas en detalle al momento de resolverse el caso concreto. [201]

    6.1. Información relevante en torno a las actuaciones que han rodeado los procedimientos migratorios sancionatorios en contra de las seis accionantes[202]

    Presunto infractor

    Auto de formulación de cargos y fecha de notificación

    Causal invocada y fundamentación

    En todos los casos se invocó el artículo 2.2.1.11.2.4., causal segunda[203] y el artículo 2.2.1.11.2.12, causal primera[204] del Decreto 1067 de 2015.

    Otras actuaciones surtidas

    Decisión sancionatoria definitiva o estado actual del trámite

    Alicia

    Auto de formulación de cargos No. 20207030021215 del 12 de marzo de 2020, notificado personalmente en la misma fecha. [205]

    En concreto, ingresó al país por el Puente Internacional S.B. en Cúcuta, el 15 de julio de 2018, con omisión del sello y tiene una permanencia irregular en el territorio por 607 días.[206]

    Auto No. 20207030021205 del 12 de marzo de 2020 por medio del cual se da “apertura de una actuación administrativa de carácter migratorio” y se ordena el recaudo de pruebas. Dicho auto se le comunicó ese mismo día.[207]

    Se le concedieron dos salvoconductos de permanencia para “resolver situación administrativa.”[208]

    En trámite: “en etapa de cargos.”[209]

    Ana

    Auto de formulación de cargos No. 20217030005855 del 19 de febrero de 2021, notificado personalmente este mismo día.[210]

    En particular, ingresó al país, el 29 de diciembre de 2020, por la frontera de Maicao, omitiendo el puesto de control migratorio, “dejándola en una permanencia irregular de 75 días.”[211]

    Auto No. 20217030005845 del 19 de febrero de 2021 por medio del cual se ordena la “apertura de una actuación administrativa de carácter migratorio” y se dispone el recaudo de elementos de juicio.[212] Dicho auto se le comunicó ese mismo día.[213]

    El 19 de febrero de 2021 se le otorgó salvoconducto de permanencia “para resolver situación administrativa”[214] hasta el 21 de marzo de 2021.

    Proceso terminado con resolución en firme: se dispuso la exoneración “de la sanción de multa por conveniencia.”[215]

    Juana

    Auto de formulación de cargos No. 20217030007605 del 2 de marzo de 2021. La notificación personal se surtió en la fecha enunciada. [216]

    En especial, por haber ingresado al país, el 6 de octubre de 2018, por el puesto de control migratorio “J.A.P.” de Arauca, sin sellar su pasaporte y “desde entonces se encuentra en permanencia irregular en el territorio nacional.”[217]

    Auto No. 20217030007595 del 2 de marzo de 2021 por medio del cual se ordena la “apertura de una actuación administrativa de carácter migratorio” y se dispone el recaudo de elementos de juicio. El mencionado auto se le comunicó en la fecha enunciada.[218]

    El 2 de marzo de 2021 se le otorgó salvoconducto de permanencia, válido hasta el 1 de abril de 2021 “para resolver situación administrativa.[219]

    En trámite: “en etapa de cargos.”[220]

    Isabel

    Auto de formulación de cargos No. 20197030131075 del 15 de noviembre de 2019.

    La notificación personal se surtió en la fecha enunciada.[221]

    La ciudadana ingreso al país por el Puente Internacional S.B. en Cúcuta, el 12 de junio de 2017, omitiendo el control migratorio, “dejándola en una permanencia irregular de 886 días.”[222]

    Auto No. 20197030131065 del 15 de noviembre de 2019 por medio del cual se ordena la “apertura de una actuación administrativa de carácter migratorio” y se dispone el recaudo de elementos de juicio.[223] No hay constancia de la comunicación del mismo.

    El 15 de noviembre de 2019 se le otorgó salvoconducto de permanencia para “resolver situación administrativa”, con vigencia hasta el 15 de diciembre siguiente. [224]

    Proceso terminado con resolución en firme: se dispuso la exoneración “de la sanción de multa por conveniencia.”[225]

    Andrea

    Auto de formulación de cargos No. 20197030122205 del 24 de octubre de 2019. La decisión le fue notificada personalmente en la fecha en mención.[226]

    Las infracciones endilgadas se sustentaron en el hecho de que la ciudadana ingresó al país por Arauca, el 28 de agosto de 2019, omitiendo el control migratorio, “dejándola en una permanencia irregular de 58 días.”[227]

    Auto No. 20197030122195 del 24 de octubre de 2019 por medio del cual se ordena la “apertura de una actuación administrativa de carácter migratorio” y se dispone el recaudo de elementos de juicio. El mencionado auto se le comunicó en la fecha enunciada.[228]

    Se le concedieron seis salvoconductos de permanencia para “para resolver situación administrativa.[229]

    En trámite: “en etapa de cargos.”[230]

    Carmen

    Auto de formulación de cargos No. 20197030121595 del 23 de octubre de 2019, notificado el mismo día de su expedición.[231]

    El fundamento de los cargos residió en el hecho de haber ingresado al territorio, junto con su hija, el 28 de agosto de 2019, sin realizar el control migratorio en Arauca, al no contar con pasaporte por lo que se encontraban en permanencia irregular de 121 días.[232]

    Auto No. 20197030121585 del 23 de octubre de 2019 por medio del cual se ordena la “apertura de una actuación administrativa de carácter migratorio” y se dispone el recaudo de elementos de juicio. Esta decisión le fue comunicada en la fecha enunciada.[233]

    Se le concedieron 5 salvoconductos de permanencia para “resolver situación administrativa.[234]

    Proceso terminado con resolución en firme: se dispuso la exoneración “de la sanción de multa por conveniencia” mediante Auto No. 20217030010966 del 23 de abril de 2021.[235]

    En escrito del 25 de abril de 2022 la accionante señaló que “hasta la fecha no se me ha notificado decisión en firme, por lo que no tengo conocimiento de la decisión que se ha tomado.”[236]

    C.

    No se evidencia inicio de proceso sancionatorio migratorio alguno.[237]

    6.2. Panorama relevante que refleja todo el trámite policivo correctivo iniciado en contra del actor C. [238]

    Número de expediente

    Motivo que originó la infracción, a la luz de la Ley 1801 de 2016

    Fecha de su ocurrencia

    Medida correctiva que resultaría aplicable

    Autoridad competente

    Estado actual

    11-001-6-2019-519970

    Artículo 140, numeral 4: “ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes.”[239]

    30 de noviembre de 2019[240]

    Multa general tipo 1,[241] conmutable por participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.[242]

    Inspector de Policía -Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria Ciudadana 10

    Cerrado. Se concluyó no imponer multa.[243] El actor adelantó curso de convivencia ciudadana el 5 de diciembre de 2019.[244]

    11-001-6-2019-527967

    Artículo 146, numeral 12: “ingresar y salir de las estaciones o portales por sitios distintos a las puertas designadas para el efecto.”[245]

    5 de diciembre de 2019[246]

    Multa general tipo 1,[247] conmutable en los términos expuestos.

    Inspector de Policía -Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria Ciudadana 10

    Cerrado. Se concluyó no imponer multa.[248]

    11-001-6-2019-534471

    Artículo 146, numeral 7: “Evadir el pago de la tarifa, validación, tiquete o medios que utilicen los usuarios para acceder a la prestación del servicio esencial de transporte público de pasajeros, en cualquiera de sus modalidades.”[249]

    10 de diciembre de 2019[250]

    Multa general tipo 2,[251] conmutable en los términos expuestos.

    Inspector de Policía - Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria Ciudadana 10

    Cerrado. Se concluyó no imponer multa. [252]

    11-001-6-2020-4849

    Artículo 146, numeral 7: “Evadir el pago de la tarifa, validación, tiquete o medios que utilicen los usuarios para acceder a la prestación del servicio esencial de transporte público de pasajeros, en cualquiera de sus modalidades.”[253]

    4 de enero de 2020[254]

    Multa general tipo 2,[255] conmutable en los términos descritos.

    Inspector de Policía -Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria Ciudadana 10

    Cerrado. Se concluyó no imponer multa. [256]

    11-001-6-2020-30435

    Artículo 146, numeral 12: “ingresar y salir de las estaciones o portales por sitios distintos a las puertas designadas para el efecto.”[257]

    17 de enero de 2020[258]

    Multa general tipo 1,[259] conmutable en los términos descritos.

    Inspector de Policía - Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria al Ciudadano 10

    Cerrado. Se concluyó no imponer multa. [260]

    11-001-6-2020-254896

    Artículo 35, numeral 2: “Incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía.”[261]

    8 de mayo de 2020[262]

    Multa general tipo 4.[263] Se acordó la participación en programa o comunitario o actividad pedagógica de convivencia.

    I.D. de Policía -Inspección 6B de Tunjuelito y Comandante de Estación -Subestación CAI Tunal, Personal Uniformado PONAL

    Abierto.

    No se impuso multa pero debe participar en un programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia para el cierre del proceso.[264]

    6.3. Situación relacionada con el trámite surtido para acceder al Permiso por Protección Temporal[265]

    Accionante

    Circunstancia especial a considerar

    Actuaciones recientes y estado actual del trámite

    Situación migratoria actual

    Alicia

    Presenta encefalopatía isquémica hipóxica con daño cerebral severo e irreversible.[266] Actualmente se encuentra sin afiliación al Sistema de Salud.

    El 4 y 11 de noviembre de 2021, funcionarios de Migración Colombia se trasladaron hacia el Hospital Emaús de Engativá para la toma priorizada del registro biométrico.[267] Actualmente el estado de su solicitud es “en trámite.”[268]

    Irregular

    Ana

    Paciente oncológica.[269] Afiliada al Régimen Subsidiado de la EPS Capital, desde el 16 de junio de 2021.[270]

    Realizó pre-registro virtual el 25 de mayo de 2021. Le fue agendada cita de registro biométrico para el 11 de octubre de 2021. En escrito del 25 de abril de 2022, suscrito por la accionante, señala que ya le fue entregado el PPT con vigencia hasta el 30 de mayo de 2031 y aporta una fotografía de este documento.[271] Sin embargo, en escrito del 26 de abril de 2022, suscrito por Migración Colombia, esta entidad señala que el estado del PPT de la accionante es “en trámite.”[272]

    Regular

    Juana

    Paciente oncológica.[273] Teme regresar a Venezuela “por [su] salud, por [su] familia, por [su] alimentación.”[274]

    El 9 de mayo de 2021 adelantó el pre-registro virtual. Le fue agendada cita de registro biométrico para el 6 de octubre de 2021.[275] En escrito del 16 de mayo de 2022 suscrito por la accionante, señala que el PPT le fue otorgado “entre el 19 y el 30 de enero de este año [2022]” con vigencia hasta el 30 de mayo de 2031 y aporta una fotografía de este documento.[276] Sin embargo, en escrito del 17 de mayo de 2022, suscrito por Migración Colombia, esta entidad señala que la accionante “no es titular del PPT porque no ha adelantado los trámites previstos para tal fin; obligación que recae única y exclusivamente en cabeza de la ciudadana.”[277]

    Regular

    Isabel

    Permanece afiliada al Régimen Subsidiado de salud.[278]

    Realizó pre-registro virtual el 21 de mayo de 2021.[279] El 31 de enero de 2022 asistió a cita para registro biométrico.[280] Actualmente el estado de su solicitud es “en trámite.”[281]

    Irregular

    Andrea

    Falleció “esperando una respuesta de fondo sobre

    la expedición y entrega de su PPT o su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada.”[282]

    Sufría de la tiroides, accidente cerebro vascular,

    infartos vasculares, convulsiones y recibió trasplante de riñón.[283]

    Realizó pre-registro virtual el 12 de mayo de 2021. No obra constancia de agendamiento de cita para toma de su registro biométrico. Al momento de su fallecimiento el estado de su solicitud era “en trámite.”[284]

    N/A

    C.

    En estado de embarazo al momento de interponer la acción de tutela.

    Realizó pre-registro virtual el 31 de mayo de 2021. Acudió a la toma del registro biométrico el 18 de abril de 2022.[285] Actualmente el estado de su solicitud es “en trámite.”[286]

    Irregular

    Carlos

    Desertor de la Guardia Nacional Bolivariana.

    Realizó pre-registro virtual el 11 de mayo de 2021. Se le asignó cita para el registro biométrico, el 27 de noviembre de 2021.[287] Actualmente el estado de su solicitud es “en trámite.”[288]

    Irregular

    6.4. Situación relacionada con los trámites adelantados para ser titulares de un status de reconocimiento internacional[289]

43. De conformidad con el artículo 2.2.1.11.4.9. del Decreto 1067 de 2015, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia expedirá un salvoconducto para permanecer en el país, entre otras circunstancias, “al extranjero que deba permanecer en el país, mientras resuelve su situación de refugiado o asilado y la de su familia.” En consecuencia, en el siguiente cuadro, además de describirse el desarrollo y el estado actual de las solicitudes de refugio elevadas por los accionantes, se indicarán los salvoconductos que se les han expedido en el marco de estos procesos.

    Accionante

    Radicación

    Admisión y solicitud de expedición de salvoconductos[290]

    Salvoconductos que obran en el proceso

    Estado actual

    A.

    27 de febrero de 2021 vía correo electrónico.

    7 de abril de 2021,[291] fecha también de comunicación de la decisión y de la solicitud de expedición ante Migración Colombia del SC-2[292] que permite acceso a salud.[293]

    Se le concedieron dos salvoconductos de permanencia “para resolver situación de refugio.”[294]

    Continuar surtiendo las etapas del procedimiento, bajo la calidad de solicitante de reconocimiento de la condición de refugiado.

    La actora refirió que a pesar de ser titular del PPT no ha renunciado al trámite de refugio.

    I.

    1 de noviembre de 2019[295]

    4 de diciembre de 2019,[296] fecha también de comunicación de la decisión y de la solicitud de expedición ante Migración Colombia del SC-2.[297]

    El 26 de mayo de 2021, se requirió ante Migración Colombia la expedición del SC-2 en beneficio de su hija. [298]

    Se le concedieron cuatro salvoconductos de permanencia para “resolver situación de refugio.”[299]

    Continuar surtiendo las etapas del procedimiento, bajo la calidad de solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiadas (la actora y su hija menor de edad, quien fue incluida como beneficiaria de la solicitud).

    A.(.falleció durante el presente proceso de tutela)

    13 de abril de 2021, vía correo electrónico.[300]

    6 de julio de 2021,[301] fecha también de comunicación de la decisión y de la solicitud de expedición del SC-2[302] ante Migración Colombia.

    Continuar surtiendo las etapas del procedimiento, bajo la calidad de solicitante de reconocimiento de la condición de refugiado.

    J.

    12 de febrero de 2021.[303]

    27 de abril de 2021,[304] fecha también de comunicación de la decisión y de la solicitud de expedición del SC-2[305] ante Migración Colombia.

    Se le concedieron dos salvoconductos de permanencia para “resolver situación de refugio.”[306]

    Continuar surtiendo las etapas del procedimiento, bajo la calidad de solicitante de reconocimiento de la condición de refugiado. Sin embargo, el Ministerio de Relaciones Exteriores advirtió que a la accionante le fue otorgado el PPT, por lo que, en virtud de los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 216 de 2021, debe escoger entre el PPT o la solicitud de refugio.[307]

    C.

    11 de octubre de 2019.[308]

    14 de noviembre de 2019, fecha también de comunicación de la decisión y de la solicitud de expedición del SC-2[309] ante Migración Colombia.

    Se le concedieron tres salvoconductos de permanencia para “resolver situación de refugio.”[310]

    Continuar surtiendo las etapas del procedimiento, bajo la calidad de solicitante de reconocimiento de la condición de refugiado.

    Alicia

    El 17 y 18 de diciembre de 2020 radicó solicitud.[311] El 29 de diciembre siguiente se le indicó que si pretendía ser solicitante de refugio debía acreditar “los elementos de información [del] artículo

    2.2.3.1.6.2., del Decreto 1067 de 2015.”[312]

    El 29 de diciembre de 2020 se le informó que no había presentado “en debida forma”[313] la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada.

    C.

    No ha presentado ninguna solicitud a su nombre o como beneficiaria.[314]

    La accionante expresó que como solicitante directa no promovió solicitud pero si como beneficiaria de su madre.[315]

1. Competencia

44. La Sala Tercera de Revisión de Tutelas es competente para revisar las decisiones judiciales descritas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 31 de enero de 2022, proferido por la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional, que escogió el expediente para revisión.

2. Cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela

45. Antes de examinar el fondo del asunto objeto de estudio, es preciso que esta Sala analice la procedencia de la presente acción de tutela.

    2.1. Legitimación por activa

46. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho a interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre.[316] El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[317] establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.” Con base en las citadas disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cualquier persona, titular de un derecho fundamental amenazado o lesionado, se encuentra legitimada para solicitar el restablecimiento de sus garantías básicas ante los jueces de la República con independencia de su nacionalidad o ciudadanía.[318] En virtud de ello, se ha entendido que un extranjero puede activar el mecanismo de amparo y procurar en su beneficio la defensa de los presupuestos iusfundamentales que, estima, se encuentran en peligro.[319] Ello es así pues “el amparo constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona”.[320] En este orden de ideas, “todo ser humano que se halle en territorio colombiano puede ejercer la acción, o, en el evento en que no se encuentre allí, cuando la autoridad o particular con cuya acción u omisión se vulnera el derecho fundamental se halle en Colombia.”[321]

47. En esta oportunidad, la acción de tutela que se revisa fue presentada en nombre propio por A., J., I., A., C. y C., quienes alegan la vulneración de sus derechos fundamentales y, en virtud de lo señalado en el párrafo precedente, se encuentran legitimados para actuar.

48. Ahora bien, la tutela también fue interpuesta por E., quien actúa como agente oficiosa de su hija, A.. El artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 consagra la institución de la agencia oficiosa, al establecer que “se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.” Este Tribunal Constitucional ha señalado que la figura de la agencia oficiosa se inspira en principios constitucionales como la efectividad de los derechos fundamentales (Art. 2 CP), la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (Art. 228, CP), el derecho de acceso a la administración de justicia (Art. 229 CP) y el deber de solidaridad social (Art. 95.2, CP), que exige velar por los derechos de otros cuando sus titulares no puedan hacerlo por sí mismos.[322]

49. Así mismo ha sostenido la Corte que en materia de tutela deben cumplirse dos requisitos para que la agencia oficiosa sea procedente: (i) la manifestación del agente de actuar en defensa de los derechos de otra persona; y (ii) que su titular se encuentre en condiciones físicas o psíquicas que le impidan actuar directamente.[323] En cuanto al primer requisito, la Corte ha flexibilizado su exigencia y reiteradamente ha aceptado tanto la declaración expresa del agente oficioso, como la manifestación tácita, esto es, “que de los hechos y las pretensiones se haga evidente que actúa como tal.”[324]

50. Respecto del segundo requisito, se ha admitido la agencia oficiosa en tutela cuando los titulares de los derechos ajenos son menores de edad, adultos mayores, entre otros sujetos de especial protección constitucional, que se encuentran en grave estado de vulnerabilidad, en circunstancias de debilidad manifiesta o en situación de indefensión que les impide acudir a la justicia.[325] Lo anterior por cuanto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no es admisible interponer acciones de tutela a nombre de otras personas sin justificación en el supuesto claro que plantea la norma, vale decir, que el agenciado no se encuentre en condiciones de ejercer directamente la defensa de sus derechos, circunstancias que deberá evaluar el juez constitucional en el caso concreto. [326]

51. En el caso bajo estudio, la señora E., quien actúa como agente oficiosa de su hija, A., afirmó en el escrito de tutela que su hija “presenta choque séptico de origen obstétrico, actualmente en reanimación volumétrica, con paraclínicos que reportan leucocitosis, neutrofilia, sin anemia marcada, con trombocitopenia marcada, elevación de bilirrubinas, lesión renal aguda, elevación de deshidrogensas, acidosis metabólica e hiperlactatemia, aborto séptico, alto riesgo de miometritis, entre otros, con dependencia total, postrada en cama, requiriendo atención médica, medicamentos e insumos periódicamente (tratamiento integral), imposibilitada de moverse de la cama, darse a entender, tener lucidez y sin tener ninguna forma de comunicarse por sí misma.”[327] Así mismo, en escrito allegado a esta sala, la señora E. señaló que su hija “padece de una encefalopatía isquémica hipóxica que supone daño cerebral severo e irreversible. Esta situación de salud tiene a mi hija en estado vegetativo, sin la capacidad de hablar, caminar o alimentarse por sí misma”,[328] lo que se corrobora con la historia clínica de la agenciada que anexó la accionante en el referido escrito.[329]

52. En consecuencia, la Sala considera que el estado de salud de A., con la consecuente imposibilidad de movilizarse, constituyen circunstancias claras que le impiden defender sus derechos directamente, por lo cual se encuentran acreditados los requisitos propios de la agencia oficiosa y la señora E. se encuentra legitimada en este caso para promover la defensa de los derechos de su hija.

    2.2. Legitimación por pasiva

53. De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991,[330] “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley.” La presente acción de tutela resulta procedente contra las entidades accionadas, esto es, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Policía Nacional. Así mismo, se satisface la legitimación por pasiva en lo que respecta a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, vinculada a este trámite por el juez de tutela de primera instancia, así como frente a la Secretaría Distrital de Gobierno, vinculada al proceso por este tribunal. En efecto, se trata de autoridades públicas con funciones que contribuyen a la garantía de los derechos fundamentales objeto de discusión, tal como se explicará a continuación:

54. Legitimación por pasiva de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia: Migración Colombia es una entidad pública adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto Ley 4062 de 2011. De acuerdo con la Resolución 2357 del 29 de septiembre de 2020 expedida por Migración Colombia, dicha entidad es la encargada de adelantar los procedimientos sancionatorios migratorios, cuyas irregularidades se pretenden subsanar mediante la presente acción. Adicionalmente, conforme lo dispuesto en la Resolución 971 del 28 de abril de 2021, también expedida por Migración Colombia, esta entidad es la encargada de implementar lo dispuesto en el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos, y decidir sobre la autorización y expedición del Permiso por Protección Temporal, documento que los accionantes aspiran obtener.

55. Legitimación por pasiva del Ministerio de Relaciones Exteriores: el Ministerio de Relaciones Exteriores pertenece a la rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 3355 de 2009, y le corresponde “formular, orientar, ejecutar y evaluar la política migratoria de Colombia”, tal como lo dispone el numeral 17 del artículo 3º del mismo Decreto. Para este caso además debe tenerse en cuenta que el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió el Decreto 216 del 2021, el cual establece en los numerales 2 y 3 del artículo 12 que el PPT no le será otorgado a las personas que cuenten con procedimientos administrativos sancionatorios o investigaciones administrativas migratorias en curso, situación que, según los accionantes, les ha impedido acceder al referido Permiso.

56. Legitimación por pasiva de la Policía Nacional: la tutela también resulta procedente contra la Policía Nacional. Esto por cuanto los procesos policivos en contra del señor C., en los que aduce se vulneró su derecho al debido proceso, fueron iniciados por personal de la Policía ante presuntos comportamientos contrarios a la convivencia por parte del accionante. Lo anterior de conformidad con el artículo 210 de la Ley 1801 de 2016, el cual establece que compete al personal uniformado de la Policía Nacional conocer los comportamientos contrarios a la convivencia.

57. Legitimación por pasiva de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia: la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia es un organismo del sector central con autonomía administrativa y financiera (artículo 1º del Decreto 413 de 2016), ante el cual el señor C. radicó un derecho de petición el 17 de abril de 2021, con el fin de conocer el trámite que habían tenido los procesos policivos iniciados en su contra, sin embargo, la referida petición no había sido contestada al momento de interponerse esta acción, constituyendo este uno de los reproches advertidos en la acción de tutela. Por lo tanto, se satisfecha la legitimación por pasiva de dicha entidad.

58. Legitimación por pasiva de la Secretaría Distrital de Gobierno: de la estructura organizacional del Distrito Capital de Bogotá hace parte la Secretaría Distrital de Gobierno (artículo 1º del Decreto 411 de 2016) de la cual, a su vez, depende la Subsecretaría de Gestión Local. Esta Subsecretaría está conformada, de un lado, por la Dirección para la Gestión del Desarrollo Local y, del otro, por la Dirección para la Gestión Policiva. La última dirección, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto Distrital 411 de 2016, tiene bajo su responsabilidad, entre otras competencias, (i) coordinar con las entidades y organismos D. la priorización y articulación de la intervención del ejercicio policivo de las autoridades a cargo de la Secretaría Distrital de Gobierno; (ii) coordinar con las dependencias, entidades y organismos competentes el cumplimiento de los términos establecidos en la ley frente a las atribuciones de inspección, vigilancia y control de las autoridades locales; (iii) orientar y hacer seguimiento a la gestión y función de las autoridades de policía local a cargo de la Secretaría Distrital de Gobierno, tendientes a disminuir y prevenir las contravenciones definidas en la Ley, así como en el trámite y desarrollo del proceso asociado a las infracciones en el ámbito local; (iv) programar y coordinar la ejecución de las políticas de la Administración Distrital referentes a la defensa del espacio público y (v) orientar y coordinar el cobro persuasivo de las sanciones económicas derivadas del ejercicio policivo local de las autoridades a cargo de la Secretaría Distrital de Gobierno.

59. En vista de lo anterior, es claro que la Secretaría Distrital de Gobierno tiene a su cargo una serie de atribuciones y obligaciones que están relacionadas con el conocimiento de trámites policivos asociados a comportamientos contrarios a la seguridad y convivencia ciudadana, pues debe coordinar con los diferentes organismos distritales la articulación de la intervención del ejercicio policivo y hacer seguimiento a la gestión de las autoridades de policía a cargo de esta Secretaría, por lo que su legitimación por pasiva se encuentra satisfecha si se tiene en cuenta que al señor C. le iniciaron una serie de procesos policivos por comportamientos contrarios a la convivencia.

    2.3. Inmediatez

60. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno desde el momento en que ocurrió la acción u omisión que origina la violación o amenaza de los derechos fundamentales que se alega, pues de otra forma se desvirtuaría el propósito mismo de esta acción, esto es, el de proporcionar una protección urgente o inmediata a los derechos fundamentales cuando estén siendo vulnerados o amenazados.[331] En el presente caso se advierte que las investigaciones administrativas migratorias y los procesos policivos iniciados en contra de los accionantes constituyen la causa de la presunta violación de sus derechos fundamentales, ya que se les habría desconocido en su trámite el derecho al debido proceso, además de constituir una barrera para acceder al PPT que les permita regularizar su situación migratoria. Advierte la Sala que dichos procedimientos se encontraban abiertos al momento en que se interpuso la acción de tutela, esto es, el 25 de agosto de 2021, y los accionantes tampoco habían podido acceder al PPT, por lo que la violación a los derechos fundamentales alegada continúa y es actual. En consecuencia, la Sala encuentra satisfecha la inmediatez.

    2.4. Subsidiariedad

61. En relación con el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, la Constitución Política establece que su procedencia está condicionada a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (artículo 86, CP). Sin embargo, esta Corporación ha señalado que no puede declararse la improcedencia de la tutela por la sola existencia en abstracto de un medio ordinario de defensa judicial. El juez constitucional debe analizar, en el marco de la situación fáctica particular, si la acción judicial dispuesta por el ordenamiento jurídico es idónea y eficaz en concreto para proteger los derechos fundamentales comprometidos, más aún cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional. En el evento en el que no lo sea, o cuando lo sea pero de por medio se evidencie la inminencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela procederá para provocar un juicio sobre el fondo de manera definitiva o transitoria, según el caso.[332]

62. En esta ocasión, se cuestionan una serie de procedimientos administrativos migratorios y policivos iniciados en contra de los accionantes y la imposibilidad de obtener el PPT y regularizar de esta forma su situación migratoria mientras estos trámites estén en curso. Sobre este asunto, la jurisprudencia constitucional se ha referido a las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela para controvertir los actos administrativos por medio de los cuales se define la situación migratoria de un extranjero en el país o se cuestionan actuaciones en el trámite de procesos policivos. Por regla general, esta Corporación ha entendido que quienes se vean afectados por determinaciones de esta naturaleza pueden, en principio, valerse de los medios de control disponibles en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ante la que es posible solicitar, incluso antes de la admisión de la demanda respectiva, la adopción de medidas cautelares con el fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.[333] Con la Ley 1437 de 2011,[334] el Legislador realizó un esfuerzo importante para que las medidas cautelares se concibieran como una garantía efectiva y material del acceso a la administración de justicia, pretendiendo de esta manera irradiar el escenario administrativo de una perspectiva constitucional.[335]

63. No obstante, aunque el análisis sobre la procedencia formal de la acción de tutela debe tener en cuenta los mecanismos creados por el Legislador para resolver cuestiones iusfundamentales en la jurisdicción administrativa, la realidad es que subsisten ciertas diferencias entre la idoneidad que ofrece la acción constitucional, por un lado, y las medidas cautelares del CPACA, por otro, para la protección invocada. En particular, la solicitud de amparo activa un mecanismo judicial generalmente definitivo, de protección inmediata de derechos, en virtud del cual el juez de tutela despliega toda su competencia, decretando y recolectando las pruebas que resulten necesarias para definir el caso puesto a su conocimiento, mientras que la medida cautelar, por su naturaleza, es transitoria, busca conjurar situaciones urgentes y su resolución impone un estudio del asunto expuesto de manera preliminar, sin que implique un prejuzgamiento y con los elementos fácticos y normativos a disposición en esa etapa inicial.[336]

64. En la Sentencia C-284 de 2014,[337] se indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “contempla unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan notoriamente los límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden durar los procesos de tutela antes de una decisión de fondo”. En efecto, el procedimiento general para decretar medidas cautelares puede tardar más de 10 días.[338] Este nuevo sistema de plazos, excede holgadamente el fijado en el artículo 86 de la Constitución para tomar una decisión definitiva en instancia según el cual “[e]n ningún caso podrán trascurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución”, la cual puede estar precedida, inclusive, de la adopción de medidas provisionales.[339] Sobre este último aspecto, en la aludida Sentencia de constitucionalidad (C-284 de 2014) se indicó que los jueces de tutela, dada su función constitucional, cuentan con la posibilidad de decretar medidas provisionales más amplias que las administrativas.[340] Este poder se ha fundado de hecho en el Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el cual la acción de tutela se estructura como un instrumento para dispensar “protección inmediata” a los derechos fundamentales (artículo 86, CP).[341]

65. Con base en estos planteamientos, la jurisprudencia constitucional ha estimado que la vía judicial de lo contencioso administrativo no siempre es idónea y eficaz para reponer la vulneración alegada pues, en estos casos, las medidas cautelares contempladas pueden no conceder una protección efectiva e inmediata de las garantías superiores de las personas que han resultado afectadas con una medida administrativa migratoria[342] o con una medida correctiva en un proceso policivo.[343] En el primer caso, se ha considerado que la condición de los ciudadanos destinatarios no admite una extensión de una decisión sobre sus pretensiones que se prolongue en el tiempo debido a la celeridad con la que se debe actuar en estos eventos, a fin de evitar, por ejemplo, que la persona tenga que abandonar el país como consecuencia de una medida de expulsión, con las consecuencias que ello genera en punto de la satisfacción de sus derechos fundamentales, como puede ser la unidad e integridad familiar, en cuyo caso se precisa una intervención judicial expedita, como la ofrecida solamente por la acción de tutela.[344] En el segundo caso, esto es, cuando se cuestionan actuaciones en el trámite de procesos policivos, la Corte ha señalado que la acción de tutela resulta procedente cuando se requiere una protección inmediata de los derechos del accionante, se evidencia una actuación manifiestamente arbitraria por parte de las autoridades de policía o se trata de sujetos de especial protección constitucional.

66. En el presente caso, en principio, podría señalarse que, para cuestionar los procedimientos administrativos migratorios y policivos, se encuentra disponible el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, considera la Sala que, en atención a la argumentación esbozada en párrafos anteriores y a las particularidades del presente caso, la acción de tutela es el único escenario de discusión idóneo y eficaz.

67. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que los migrantes son sujetos de especial protección para los Estados en razón a la situación de indefensión en la que comúnmente se encuentran y que se deriva, entre otros factores, del desconocimiento de la forma en que opera el sistema jurídico local, la ausencia de lazos familiares y comunitarios, aunado a su condición de irregularidad, aspectos que los convierten en individuos pertenecientes a un grupo vulnerable.[345] En segundo lugar, las accionantes a las que se les iniciaron investigaciones administrativas de origen migratorio padecen diversos problemas de salud, por lo que requieren regularizar con prontitud su situación para acceder de manera plena al sistema de salud y, aunque les han expedido salvoconductos de permanencia a través de los cuales han podido afiliarse al Sistema de Salud durante algunos periodos, esta situación no garantiza la continuidad en la prestación del servicio, tal como se explicará más adelante. Por su parte, el accionante C., a quien se le iniciaron diferentes procesos policivos, advierte que es un desertor de la Guardia Nacional Bolivariana y su vida correría peligro en Venezuela debido a la persecución política a la que se vería sometido. En consecuencia, los accionantes requieren definir con prontitud su situación migratoria y evitar que, en el trámite de los citados procesos, se les impongan medidas o sanciones que agraven su situación de vulnerabilidad en el país.

68. Por estas razones, la acción de tutela es el mecanismo adecuado para estudiar la presunta lesión de garantías superiores y, de ser procedente, adoptar las medidas necesarias para lograr su efectiva salvaguardia, advirtiendo, en todo caso, que el amparo estará sometido a la satisfacción de reglas jurisprudenciales específicas, relacionadas con la materia y al examen de la situación fáctica concreta, a partir de los elementos de juicio obrantes en el proceso. Por lo tanto, el análisis previo sobre las condiciones específicas que se acreditan en este caso y que permiten superar el requisito de subsidiariedad, no implica reconocimiento de status alguno frente a la situación que de fondo debe abordarse.

3. Cuestión previa: carencia actual de objeto por hecho superado y situación sobreviniente

69. Antes de entrar a analizar el fondo del asunto, esta Sala debe determinar si respecto de algunos de los accionantes y algunas de las pretensiones se configura una carencia actual de objeto debido a diversas circunstancias, por lo que a continuación se procederá al respectivo análisis.

70. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela tiene como finalidad la protección de los derechos fundamentales cuando estos resulten transgredidos por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, en algunos casos, de los particulares. Bajo ese entendido, el juez constitucional debe proferir órdenes de inmediato cumplimiento que estén encaminadas a evitar, hacer cesar o reparar la vulneración de tales derechos. En consecuencia, la entidad o el particular demandado se encuentran en la obligación de realizar una determinada conducta que variará dependiendo de las consideraciones del juez constitucional.

71. Desde esa óptica, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el recurso de amparo puede perder, en ocasiones, su esencia, cuando se originan en el transcurso del trámite de la acción circunstancias que le permiten al juez inferir que la amenaza o transgresión denunciadas se concretaron o desaparecieron, lo que conlleva a que el amparo pierda su “razón de ser”[346] como mecanismo extraordinario de protección judicial y tenga lugar la denominada carencia actual de objeto. En materia de la solicitud constitucional, la Corte ha establecido pacíficamente que la carencia de objeto corresponde a una figura jurídica de tipo procesal que fácticamente puede verificarse por parte del juez de tutela de manera previa a la adopción del fallo correspondiente, cuando se constata que “fueron satisfechas las pretensiones, ocurrió el daño que se pretendía evitar o se perdió el interés en su prosperidad.”[347] Estos tres eventos que originan una variación sustancial en los hechos de la petición de tutela, de tal forma que desaparece el objeto jurídico del litigio, han venido delimitándose por la jurisprudencia, y se conocen comúnmente como hecho superado, daño consumado y situación sobreviniente, respectivamente.[348] Lo anterior por cuanto “el juez de tutela no ha sido concebido como un órgano consultivo[349] que emite conceptos o decisiones inocuas[350] una vez ha dejado de existir el objeto jurídico[351], sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados. Ello no obsta para que, en casos particulares, la Corte Constitucional aproveche un escenario ya resuelto para, más allá del caso concreto, avanzar en la comprensión de un derecho -como intérprete autorizado de la Constitución Política[352]- o para tomar medidas frente a protuberantes violaciones de los derechos fundamentales.[353]”[354]

72. En cuanto a la carencia actual de objeto por hecho superado, la jurisprudencia constitucional ha señalado que esta se presenta “cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela.”[355] Por tanto, cuando se advierta la posible configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado, es deber del juez de tutela constatar el cumplimiento de dos requisitos, a saber: que “(i) efectivamente se ha satisfecho por completo[356] lo que se pretendía mediante la acción de tutela[357]; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu propio, es decir, voluntariamente.[358]”[359]

73. En consecuencia, cuando se encuentre acreditada la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado, el juez no se encuentra en la obligación de pronunciarse de fondo. Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, este Tribunal podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros:[360] a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan;[361] b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes;[362] c) corregir las decisiones judiciales de instancia;[363] o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental.[364]

74. La situación sobreviniente ha sido reconocida tanto por la Sala Plena[365] como por las distintas salas de Revisión.[366] Es una categoría que ha demostrado ser de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto, pues por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado. La situación sobreviniente remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío.”[367] No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada.

75. Carencia actual de objeto por situación sobreviniente respecto de la pretensión de declarar la nulidad de los procesos administrativos migratorios abiertos en contra de algunas accionantes: en los casos de las accionantes A. y I. la Sala evidencia que se presenta una carencia actual de objeto, por situación sobreviniente, en lo relacionado con la pretensión de declarar la nulidad de los procesos administrativos migratorios abiertos en su contra. Esto por cuanto, durante el trámite de la presente acción, dichos procesos culminaron con la decisión de exonerarlas “de la sanción de multa por conveniencia”, tal como se señaló en los antecedentes de esta sentencia en el cuadro que expone las actuaciones que han rodeado los procedimientos migratorios sancionatorios en contra de las seis accionantes. La Sala advierte que la pretensión de las accionantes no fue satisfecha por la entidad accionada, pues los procesos llegaron a su fin sin que se declarara la nulidad de estos, por lo que no puede hablarse de un hecho superado. Tampoco se presenta un daño consumado en la medida en que el daño causado no es irreversible, pues las violaciones al debido proceso en los procedimientos migratorios podrían ser retrotraídas o mitigadas por una orden judicial, en caso de que Migración Colombia hubiera sancionado a las señoras A. e I.. Lo que acontece entonces es una carencia actual de objeto por situación sobreviniente, en razón a que los procesos que se cuestionaban finalizaron con una decisión favorable a las accionantes, mediante la cual se las exoneró de una sanción, por lo que la decisión del juez resultaría inocua o caería en el vacío ante este nuevo escenario presentado con posterioridad a la interposición de la acción de tutela.

76. Ahora bien, la Sala estima necesario realizar dos aclaraciones respecto de los casos de Carmen y J.. En el caso de C. esta Sala advierte que, tal como se explicó en el cuadro de “Información relevante en torno a las actuaciones que han rodeado los procedimientos migratorios sancionatorios en contra de las seis accionantes” expuesto en los antecedentes de esta providencia, el proceso administrativo migratorio abierto en su contra terminó mediante Auto del 23 de abril de 2021, en el que se dispuso la exoneración “de la sanción de multa por conveniencia”,[368] esto es, antes de que interpusiera la presente acción de tutela (agosto de 2021), por lo que no se presenta una carencia actual de objeto debido a que la pretensión no fue satisfecha durante el presente proceso sino antes de que este se iniciara.

77. En el caso de J. es posible que el proceso administrativo migratorio abierto en su contra ya haya culminado. Esto por cuanto a la señora J. le fue entregado el PPT en enero de 2022, tal como lo informó en el escrito del 16 de mayo de 2022, y, como se ha señalado, uno de los requisitos para la obtención de este documento es no tener en curso investigaciones administrativas migratorias. Sin embargo, Migración Colombia, en escrito del 17 de mayo de 2022, advirtió que el proceso administrativo migratorio iniciado en contra de la señora J. se encuentra en etapa de cargos. Podría entonces considerarse que existe un error en la información remitida por Migración Colombia, tal como ocurrió con la información relacionado con el otorgamiento del PPT a la misma accionante, y que en realidad el referido proceso migratorio ya fue cerrado. Sin embargo, teniendo en cuenta que está de por medio la garantía del derecho fundamental al debido proceso de la accionante y que la entidad pública accionada manifestó que el referido procedimiento aún se encuentra abierto, la Sala no asumirá que se configura un hecho superado en este punto.

78. Carencia actual de objeto por situación sobreviniente respecto de la accionante A.: la accionante A. falleció el 21 de septiembre de 2021, esto es, durante el trámite del presente proceso de tutela, tal como lo advirtió el juez de tutela de segunda instancia. Dado que la Sala carece de elementos probatorios que demuestren que la accionante falleció como consecuencia de la falta de atención en salud debido a que no contaba con el PPT, se declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente, pues ante su fallecimiento, cualquier orden del juez de tutela relacionada con sus pretensiones no surtiría efecto alguno.

79. Carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la pretensión de declarar la nulidad de los procesos policivos adelantados en contra de C.: el accionante C. señala que le fueron abiertos seis procesos policivos por comportamientos contrarios a la convivencia en los que se le impuso una serie de multas con desconocimiento de su derecho al debido proceso. Como se indicó en los antecedentes de esta sentencia, en el cuadro relacionado con el trámite policivo correctivo iniciado en contra del actor C., de los seis procesos policivos, cinco ya fueron cerrados, bien sea porque se decidió no imponer ninguna sanción o porque el accionante ya cumplió la medida correctiva impuesta.[369] Solo el proceso con radicado 11-001-6-2020-254896 continúa abierto. En consecuencia, la Sala concluye que, respecto de los cinco procesos policivos que ya fueron cerrados, se configura una carencia actual de objeto por hecho superado, pues la situación fáctica sobre la cual se podría pronunciar esta Sala de Revisión desapareció en dichos casos y no fue consecuencia de una decisión adoptada en el presente proceso de tutela.

80. Carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la pretensión del otorgamiento del PPT a A. y J.: tal como se reseñó en los antecedentes de esta providencia en el cuadro relativo a la “situación relacionada con el trámite surtido para acceder al Permiso por Protección Temporal”, si bien Migración Colombia en los escritos allegados a esta Corte advirtió que aún no había otorgado el PPT a A. y J., estas accionantes manifestaron que ya les habían entregado el referido documento, para lo cual anexaron una foto de este. En suma, esta Sala concluye que, al momento de interponer la tutela, 25 de agosto de 2021, las mencionadas accionantes aún no habían recibido el PPT, pues tenían pendiente el registro biométrico, tal como quedó consignando en el mencionado cuadro.[370] Sin embargo, durante el proceso de tutela les fue entregado este documento,[371] por lo que se configura una carencia actual de objeto por hecho superado, pues la entidad accionada satisfizo la pretensión de manera voluntaria.

81. Ahora bien, a pesar de la configuración de la carencia actual de objeto en las mencionadas circunstancias, la Sala estima pertinente emitir un pronunciamiento de fondo por dos razones. En primer lugar, la carencia actual de objeto no se ha configurado respecto de todas las pretensiones y todos los accionantes de la acción de tutela que nos ocupa. En efecto, los procesos migratorios sancionatorios siguen abiertos en contra de algunas accionantes y uno de los procesos policivos iniciados en contra del señor C. no ha sido cerrado. Así mismo, la pretensión relacionada con la definición de la situación migratoria de los accionantes que aún no han obtenido el PPT, como consecuencia del trámite de procesos administrativos migratorios, tampoco ha sido satisfecha. En segundo lugar, la Sala considera necesario analizar la falta de conformidad constitucional de la actuación de las entidades accionadas y adoptar medidas para que situaciones similares no se repitan, por lo que resulta indispensable tener en cuenta las particularidades y la situación de cada uno de los accionantes, aunque sus pretensiones ya se encuentren satisfechas o no sea necesario emitir algún tipo de orden.

82. En consecuencia, la Sala procederá a formular los problemas jurídicos que deberá resolver en el presente caso.

4. Planteamiento del caso y del problema jurídico

83. En la acción de tutela bajo examen, los accionantes, migrantes de nacionalidad venezolana, advierten violaciones al debido proceso en el trámite de los procesos administrativos migratorios que fueron iniciados por parte de Migración Colombia, así como en los procesos policivos adelantados en contra del accionante C.. Así mismo, los accionantes ponen de presente que, en razón al trámite de dichos procesos, no han podido acceder al Permiso por Protección Temporal (PPT) para regularizar su situación migratoria, pues el artículo 12 del Decreto 216 de 2012 establece dentro de los requisitos para obtener el citado permiso que el solicitante no tenga en curso investigaciones administrativas migratorias o procesos administrativos sancionatorios. Ahora bien, es preciso aclarar que, si bien es cierto en la acción de tutela se mencionan los trámites realizados por algunos de los accionantes para solicitar la condición de refugiado (información que fue ampliada en sede de revisión por los accionantes) y dentro de los derechos presuntamente vulnerados se enlista el derecho de asilo, las pretensiones de la acción se encaminan a (i) cuestionar los procesos administrativos migratorios y policivos iniciados en contra de los accionantes y advertir a las accionadas abstenerse de iniciar estos procedimientos en contra de personas cuya vida pueda correr riesgo en caso de regresar a su país de origen; (ii) advertir la imposibilidad de acceder al PPT mientras estén en curso dichos procesos y; (iii) establecer una ruta diferencial para la toma de datos biométricos de A.. Es decir, ninguna de las pretensiones se enfoca en cuestionar la legalidad de las actuaciones surtidas al interior de los procesos de solicitud de la condición de refugiado. En consecuencia, la Corte no abordará el análisis de aspectos relacionados con el derecho de asilo y los trámites para obtener la condición de refugiado que iniciaron algunos de los accionantes.

84. Con base en la situación fáctica esbozada y a partir de los elementos de juicio que obran en el proceso, la Sala advierte que en el presente caso debe resolver cinco problemas jurídicos:

85. ¿Vulnera la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes en los procedimientos administrativos migratorios iniciados en su contra, en los que advierten diversas irregularidades como la ausencia de explicación sobre el procedimiento migratorio y las consecuencias de este, la imposibilidad de ejercer adecuadamente su derecho a la defensa, la indebida notificación de las distintas actuaciones, la privación de representación pública gratuita y la conminación a renunciar a los términos procesales?

86. ¿Vulnera la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia los derechos fundamentales de los migrantes de nacionalidad venezolana al no otorgar el Permiso por Protección Temporal a quienes tengan en curso investigaciones administrativas migratorias o procesos administrativos sancionatorios?

87. ¿Vulnera la Policía Nacional el derecho fundamental al debido proceso de C. en los procedimientos policivos iniciados en su contra al no haber sido notificado correctamente de las actuaciones surtidas en dichos procesos?

88. ¿Vulnera la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá el derecho fundamental de petición de C. al no contestarle la petición elevada el 17 de abril de 2021, mediante la cual solicitaba información sobre la imposición de las medidas correctivas relacionadas en la presente acción de tutela?

89. ¿Vulnera la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia los derechos fundamentales de A. al no disponer para ella una ruta diferencial que le permita realizar el registro biométrico para obtener el PPT teniendo en cuenta que no puede movilizarse debido a sus condiciones de salud?

90. Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Tercera de Revisión analizará (i) el marco legal migratorio en Colombia; (ii) el debido proceso en los procedimientos administrativos migratorios; (iii) la naturaleza y las etapas de los procesos de policía; y, finalmente; (iv) el caso concreto.

5. Marco legal migratorio en Colombia

91. La situación política y social en la que se encuentra Venezuela ha llevado a que muchos de sus ciudadanos migren a otras regiones con el fin de proveerse de una mejor calidad de vida.[372] De esta manera, Colombia, al compartir una amplia frontera con dicho país ha sido uno de los principales receptores de ciudadanos venezolanos, razón por la cual ha debido reforzar sus medidas administrativas y legales en aras de impulsar una política pública[373] destinada a la atención de la población migrante proveniente del país vecino.[374]

    5.1. Políticas migratorias que regulan el ingreso, la permanencia y la salida de personas de su territorio

92. La Constitución Política en su artículo 189 (núm. 2º), establece que al P. de la República le corresponde dirigir las relaciones internacionales del Estado, lo cual incluye la facultad de definir políticas migratorias que regulen el ingreso, la permanencia y la salida de personas de su territorio. En desarrollo de ello, se expidió el Decreto 4000 de 2004[375] que establecía las clases de visas otorgables a los no nacionales bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley: (i) temporal; (ii) negocios; (iii) tripulante; (iv) residente; (v) visitante y (vi) cortesía. La anterior norma fue derogada por el Decreto 834 de 2013, reduciendo a tres los tipos de visas otorgadas a los extranjeros: negocios (NE); temporal (TP) y residente (RE). Posteriormente, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 1067 de 2015, mediante el cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores, cuyo objeto recayó en compilar la normatividad vigente expedida por el Gobierno Nacional.

93. El Decreto 1067 de 2015 define el concepto de ingreso irregular y determina los casos en los que un extranjero se encuentra en esa situación en el territorio colombiano. En efecto, el artículo 2.2.1.11.2.4 señala que se considera irregular el ingreso al país cuando: (i) se realice por un lugar no habilitado para ello; (ii) se realice por un lugar habilitado, pero se evada u omita el control migratorio; y (iii) no se cuente con la correspondiente documentación o se verifique que la misma es falsa.

    5.2. Control migratorio de nacionales venezolanos en el Estado colombiano, Permiso Especial de Permanencia -PEP- y Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal

94. Mediante Decreto Ley 4062 de 2011 el Gobierno nacional creó la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, organismo civil de seguridad adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores cuyo objetivo es ejercer las funciones de vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado colombiano. Entre sus funciones en materia migratoria se destacan las de vigilancia y control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio nacional, así como el registro y verificación de su identificación en Colombia.[376] Por su parte, a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia le corresponde expedir los documentos relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos de permanencia y salida del país y prórrogas de permanencia y salida del país, certificado de movimientos migratorios, permiso de ingreso, registro de extranjeros y los demás trámites de migración y extranjería que sean asignados a la entidad.

95. Aunado a lo anterior, el artículo 2 del Decreto 1325 de 2016[377] establece que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia desarrollará lo concerniente a los tipos, características y requisitos para el otorgamiento de los permisos de ingreso y permanencia, permisos temporales de permanencia a los visitantes extranjeros que no requieran visa y que ingresen al territorio nacional sin el ánimo de establecerse en él, y los permisos de ingreso de grupos en tránsito.

96. En cumplimiento de tal mandato legal, y teniendo en cuenta el fenómeno migratorio que está viviendo el Estado colombiano con los nacionales venezolanos debido a la situación de orden interno y la crisis social, política y económica que vive el vecino país, el Gobierno Nacional se vio en la necesidad de establecer mecanismos de facilitación migratoria que permitan a los nacionales venezolanos permanecer en Colombia de manera regular y ordenada, previo cumplimiento de determinados requisitos establecidos en la ley. Es así como el 25 de julio de 2017 el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió la Resolución 5797, mediante la cual ordenó la creación del Permiso Especial de Permanencia -PEP-, otorgable únicamente a los nacionales venezolanos que cumplan con los siguientes requisitos: “i) encontrarse en el territorio colombiano a la fecha de publicación del referido acto administrativo; ii) haber ingresado al territorio nacional por puesto de control migratorio habilitado con pasaporte; (iii) no tener antecedentes judiciales a nivel nacional e internacional; y (iv) no tener una medida de expulsión o deportación vigente.”

97. Por otra parte, mediante la Resolución 1272 de 2017[378] se implementó el Permiso Especial de Permanencia -PEP- como un documento administrativo de control, autorización y registro de los nacionales venezolanos que se encuentren en Colombia, se otorga por un periodo de noventa (90) días calendario, prorrogables por periodos iguales, sin que exceda el término de dos (2) años. En el artículo 4 de dicho acto administrativo se reitera que el -PEP- deberá ser presentado ante las autoridades colombianas en compañía del pasaporte o del documento nacional de identidad y servirá como identificación de los nacionales venezolanos en el territorio nacional. Este mecanismo previsto con carácter transitorio, el cual al inicio tan solo cobijaba a los migrantes venezolanos que ingresaron antes del 28 de julio de 2017 al país, y siempre que la solicitud la formularan en un plazo de 90 días, se fue prorrogando a través de la extensión de la barrera referente al momento de ingreso.[379]

98. Posteriormente, el P. de la República, a través del Decreto 216 del 2021, adoptó el “Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal”, el cual fue implementado por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia mediante la Resolución 971 de 2021. El mencionado Estatuto “es un mecanismo jurídico de protección temporal dirigido a la población migrante venezolana […] por medio del cual se busca generar el registro de información de esta población migrante y posteriormente otorgar un beneficio temporal de regularización a quienes cumplan con los requisitos establecidos.”[380]

99. Con respecto a los requisitos necesarios para acceder al Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal, se contemplan las siguientes condiciones:

    “1. Encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titulares de un Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), Permiso Temporal de Permanencia (PTP) o de un Permiso Especial de Permanencia (PEP) vigente, cualquiera sea su fase de expedición, incluido el PEPFF. || 2. Encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titulares de un Salvoconducto SC-2 en el marco del trámite de una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. || 3. Encontrarse en territorio colombiano de manera irregular a 31 de enero de 2021. || 4. Ingresar a territorio colombiano de manera regular a través del respectivo Puesto de Control Migratorio legalmente habilitado, cumpliendo con los requisitos establecidos en las normas migratorias, durante los primeros dos (2) años de vigencia del presente Estatuto.”[381]

100. Ahora bien, el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal está compuesto por el Registro Único de Migrantes Venezolanos y el Permiso por Protección Temporal (PPT). En cuanto al Registro Único de Migrantes Venezolanos, se advierte que este tiene como objeto recaudar y actualizar información como insumo para la formulación y diseño de políticas públicas, así como identificar a los migrantes venezolanos que cumplan con alguna de las condiciones establecidas para acceder al Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal y quieran acceder a las medidas de protección temporal contenidas en dicho Estatuto. Para ser incluido en el Registro Único de Migrantes Venezolanos se deben cumplir los siguientes requisitos: (i) encontrarse en alguna de las condiciones establecidas para acceder al Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal; (ii) encontrarse en el territorio nacional; (iii) presentar documento de identificación, vigente o vencido; (iv) presentar declaración expresa de la intención de permanecer temporalmente en Colombia, de conformidad con lo que establezca, mediante acto administrativo, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia; (v) autorizar la recolección de datos biográficos, demográficos y biométricos.

101. Por su parte, el PPT es un “mecanismo de regularización migratoria y documento de identificación, que autoriza a los migrantes venezolanos a permanecer en el territorio nacional en condiciones de regularidad migratoria especiales, y a ejercer durante su vigencia, cualquier actividad u ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o de contrato laboral, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico colombiano para el ejercicio de las actividades reguladas.”[382] Este permiso resulta válido para que sus titulares “puedan acceder al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión, contraten o suscriban productos y/o servicios con entidades financieras sujetas a vigilancia y control de la Superintendencia Financiera, convaliden sus títulos profesionales ante el Ministerio de Educación, tramiten tarjetas profesionales y para las demás situaciones donde los migrantes venezolanos requieran identificarse y acreditar su estatus migratorio frente a instituciones del Estado y particulares, sin perjuicio de los demás requisitos que estos trámites requieran. Así mismo, será un documento válido para ingresar y salir del territorio colombiano, sin perjuicio de los requisitos que exijan los demás países para el ingreso a sus territorios.”[383]

102. El PPT reemplazó el PEP como mecanismo de regularización migratoria, debido, entre otras razones, a que este último carecía “de los elementos de seguridad mínimos para un documento de identificación, tales como código de lectura rápida, tintas de seguridad, diseños de fondos de seguridad, imagen secundaria, zona de lectura mecánica, entre otros, por lo cual se han presentado casos, de falsedad de este documento promovidos por organizaciones delincuenciales que exigen cobros para su expedición.”[384] En consecuencia, el artículo 19 Decreto 216 de 2021 dispuso que a partir de su publicación no se expediría ningún PEP, y todos aquellos PEP que se encontraran en su fase de expedición, quedarían prorrogados automáticamente por el término de 2 años. De otra parte, el mencionado decreto señaló que el PPT tendría vigencia hasta el último día en que rija el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos, es decir, hasta el 30 de mayo de 2031,[385] de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 del decreto 216 de 2021.[386]

103. Para acceder a este permiso, el migrante debe cumplir las siguientes condiciones, de conformidad con el artículo 12 del Decreto 216 de 2021: “1. Estar incluido en el Registro Único de Migrantes Venezolanos. || 2. No tener antecedentes penales, anotaciones o procesos administrativos sancionatorios o judiciales en curso en Colombia o en el exterior. || 3. No tener en curso investigaciones administrativas migratorias.[387] || 4. No tener en su contra medida de expulsión, deportación o sanción económica vigente. || 5. No tener condenas por delitos dolosos. || 6. No haber sido reconocido como refugiado o haber obtenido asilo en otro país. || 7. No tener una solicitud vigente de protección internacional en otro país, salvo si le hubiese sido denegado.”[388]

104. También se establece que los procedimientos administrativos migratorios que se encuentren en curso a la entrada en vigencia del presente Estatuto, por permanencia o ingreso irregular, serán resueltos por la autoridad migratoria “bajo los criterios de proporcionalidad y favorabilidad, adoptando la decisión más idónea a cada caso en particular y atendiendo la finalidad del presente Decreto”,[389] y se advierte que “hasta tanto no se expida el acto administrativo que resuelva de fondo la situación, no se autorizará la expedición del permiso y al extranjero se le expedirá su respectivo salvoconducto.”[390] En consecuencia, “el Migrante Venezolano que tenga en curso una investigación administrativa migratoria por ingreso y permanencia irregular, deberá inscribirse en el Registro Único de Migrantes Venezolanos (RUMV) y acudir a la citación que realice la Autoridad Migratoria para resolver de fondo su situación migratoria.”[391] De igual manera, se advierte que “las novedades identificadas antes del 31 de enero de 2021, constitutivas de infracción migratoria por permanencia o ingreso irregular únicamente, que no cuenten con Auto de Apertura a la fecha, no constituyen investigaciones administrativas migratorias. En consecuencia, la autoridad migratoria podrá decidir de plano sobre ellas, absteniéndose de adelantar Procesos Administrativos Sancionatorios ordenando su archivo.”[392]

6. Las autoridades migratorias tienen la obligación de respetar el derecho fundamental al debido proceso de los ciudadanos extranjeros en el marco de los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio que inicien en su contra

105. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho fundamental al debido proceso[393] es “el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”.[394] En términos generales, el respeto por este postulado superior, en su dimensión de aplicación inmediata, impone a quien asume la dirección de una actuación, cualquiera sea su naturaleza, la obligación de observar en todos sus actos el procedimiento previamente establecido en la ley, los reglamentos o las normas especiales, con el fin de preservar las garantías y las obligaciones de quienes se encuentran incursos en ella.[395] En virtud de lo anterior, las autoridades estatales no pueden actuar en forma omnímoda ni deliberada, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus prerrogativas básicas.[396]

106. En materia administrativa, los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican a todas las actuaciones y procedimientos que desarrolle la administración pública, en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera que garantice (i) el acceso de las personas a procesos justos y adecuados, tramitados, además, en un plazo razonable; (ii) el principio de publicidad y legalidad, así como el cumplimiento de las formas y momentos previamente establecidos; (iii) los principios de defensa, contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados.[397] En términos prácticos, dichos elementos están orientados a que los administrados sean considerados como verdaderos sujetos de la actuación que se inicia en su contra y, por ende, en el marco de ella “(i.) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción [esto es, hacer frente a los reproches que se formulen en su contra] y presentar y solicitar las pruebas que [consideren] pertinentes para sustentar su posición; (ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen todas las [decisiones] proferidas por [la administración], que de acuerdo con la ley, deben serles [comunicadas]”[398].

107. Este conjunto de garantías que integran el contenido del derecho se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración. Dicho mandato cobra especial relevancia cuando se trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración.[399] Cuando la Constitución Política consagra el debido proceso, reconoce implícitamente la facultad que les asiste a las autoridades para imponer sanciones, las cuales, como se sabe, pueden ser de diversa naturaleza. Por ejemplo, el ordenamiento jurídico prevé expresamente la existencia de procesos administrativos sancionatorios de carácter migratorio que culminan, regularmente y según el caso, con la adopción de medidas de deportación o expulsión de ciudadanos extranjeros del territorio nacional, tal como ocurre en esta oportunidad.[400]

108. El Estado, en ejercicio de la discrecionalidad gubernamental que encuentra fundamento en el principio de soberanía, tiene la facultad de determinar las condiciones de acceso, permanencia y salida del país respecto a sus nacionales y aquellos que no lo son, con sujeción a los tratados internacionales.[401] En desarrollo de su facultad de configuración, tiene la competencia para definir en el ordenamiento interno el procedimiento que empleará para sancionar a quienes infrinjan la normatividad migratoria. Tratándose de los extranjeros que se encuentran en el territorio nacional, si bien gozan de los mismos derechos civiles que tienen los colombianos, con algunas excepciones instituidas por razones de orden público, es claro que tienen la responsabilidad ineludible de atender cabal y estrictamente las obligaciones y deberes que el orden jurídico vigente consagra para todos los residentes en el país, por lo que es su compromiso “acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.”[402] Cuando ello no sucede y actúan en contra del ordenamiento estatal, las autoridades de la República están legitimadas para adoptar las medidas que resulten necesarias, adecuadas y suficientes con el propósito de asegurar los fines esenciales del Estado, esto es, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios y valores, asegurar la convivencia pacífica y el respeto por la vigencia de un orden justo (artículo 2, CP).[403]

109. El ejercicio de tal potestad estatal no debe, sin embargo, confundirse con una atribución arbitraria, pues encuentra límites claros derivados de la titularidad de derechos fundamentales por parte de los extranjeros, entre ellos la garantía del debido proceso.[404] En el marco de las actuaciones sancionatorias que la administración inicie en su contra, independientemente del estatus migratorio que ostenten,[405] se debe respetar y garantizar plenamente el “presupuesto esencial de la legalidad de [los] procedimientos administrativos, en los cuales se vea envuelta la garantía de la protección y realización de los derechos de las personas, [cuya] efectividad no puede apreciarse como algo estrictamente formal”.[406] El debido proceso es “exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público [en estos escenarios] cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el ordenamiento jurídico”[407] siguiendo, por consiguiente, las reglas precisas en materia de legitimación, representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias establecidas, y que el agotamiento del anterior trámite naturalmente culmine en la adopción de una decisión debidamente fundamentada.

110. La necesidad de motivación de las decisiones no se reduce a un simple requisito formal, encaminado a introducir cualquier mínima argumentación en el texto de la determinación. Por el contrario, se ha acudido al concepto de “razón suficiente” para señalar que tal postulado comprende la exposición de los argumentos puntuales que describan de manera clara, detallada y precisa, las razones a las que acude el ente público para actuar de una u otra manera. Ello es relevante pues permite “[construir] pruebas de los actos respectivos”,[408] lo que consecuentemente conduce a orientar de manera adecuada el ejercicio del derecho de defensa y contradicción,[409] esto es, permite que los asociados cuenten con elementos de juicio suficientes para defender adecuadamente sus intereses.

111. En suma, señaló la Corte en la Sentencia T-143 de 2019[410] que, en el curso de los procesos administrativos de carácter migratorio, se deben garantizar, por lo menos, los siguientes elementos del derecho al debido proceso:

     1. “El Estado debe garantizar el derecho de defensa y contradicción a los extranjeros contra los que se dirige el proceso administrativo sancionatorio,[411] lo cual, presupone que estos deben conocer y comprender el trámite en el que se encuentran involucrados.

     2. El trámite sancionatorio de naturaleza migratoria debe surtirse en un plazo razonable, el cual debe apreciarse en relación con la duración total de la actuación, desde su inicio hasta la finalización, incluyendo los recursos de instancia que serían procedentes[412]. Esta garantía no solo se refiere a la protección de que el procedimiento se adelante sin dilaciones injustificadas, sino además de que no se lleve a cabo con tanta celeridad al punto de tornar ineficaz o anular el ejercicio del derecho de defensa y en especial de contradicción en forma oportuna y eficaz.[413]

     3. El contenido del derecho de defensa y contradicción también comprende el deber del Estado de asistir gratuitamente por un traductor o interprete, a todo extranjero que no comprenda o hable con suficiencia el idioma en el que se adelanta el trámite administrativo sancionatorio.[414]

     4. En el curso del antedicho proceso la autoridad migratoria debe valorar, a la luz de los postulados constitucionales y los compromisos adquiridos por el Estado en tratados internacionales que versan sobre derechos humanos,[415] las circunstancias familiares del extranjero (ver supra, numeral 58). Este mandato cobra mayor relevancia cuando el grupo familiar se encuentra integrado por menores de edad. En todo caso, este análisis sobre la unidad familiar, de ninguna manera se sobrepone al ineludible deber de las autoridades por proteger el interés público y asegurar la vigencia de un orden justo, ni a las consecuencias que se derivan para el extranjero que ha incumplido con los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución y la ley.

     5. La autoridad migratoria está en la obligación de motivar de manera suficiente el acto administrativo por medio del cual se resuelve sancionar al extranjero con la medida de deportación o expulsión. De esta forma, se evita que se confunda la facultad discrecional en materia migratoria, con la arbitrariedad y capricho del funcionario.[416]”

112. Por su parte, a nivel internacional, se encuentran los Principios Interamericanos sobre los derechos humanos de todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata de personas, que si bien no hacen parte del bloque de constitucionalidad porque no constituyen un tratado sobre derechos humanos, resultan importantes como criterios orientadores para aplicar de manera eficiente el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en materia de población migrante, bajo los principios generales del soft law.[417] En el principio 50 de este instrumento se establecen las siguientes garantías del debido proceso legal en procedimientos migratorios:

     “a. Funciones de control migratorio desempeñadas por autoridades claramente identificadas por la ley para cumplirlas, incluidos funcionarios que estén facultados para solicitar y revisar la documentación;

     2. Información de su situación jurídica, proceso legal y derechos;

     3. Conducción de los procesos legales y apelaciones por una autoridad competente, independiente e imparcial;

     4. Protección de su información personal y del principio de confidencialidad.

     5. Notificación previa y detallada del proceso en el cual sea parte, sus implicaciones y posibilidades de apelación en un idioma y forma comprensibles para él;

     6. Derecho a comparecer sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer facultades judiciales, y a juicio dentro de un plazo razonable; analizar la legalidad de la detención o ser puesto en libertad sin perjuicio de la continuación del proceso judicial;

     7. Asistencia de un traductor o intérprete sin costo (incluso en cualquier proceso relacionado con su situación migratoria);

     8. Asistencia y representación jurídica por un representante legal competente seleccionado por el migrante (incluso en cualquier proceso relacionado con su situación migratoria) y sin costo cuando este carezca de medios para costear una representación privada;

     9. Audiencia o entrevista personal sin demora, dentro de un plazo razonable y con los medios necesarios para preparar su defensa y para reunirse de manera libre y privada con sus abogados;

     10. Notificación de la decisión tomada en el proceso;

     11. Recepción de notificación escrita de la decisión debidamente fundada y razonada;

     12. Apelación de la decisión dentro de un plazo razonable y con efecto suspensivo;

     13. Notificación del derecho a recibir asistencia consular y tener acceso efectivo a ella, cuando el migrante así lo solicite con el fin de notificar a las autoridades consulares de su país de origen;

     14. Derecho de los solicitantes de asilo y refugiados a ponerse en contacto con un representante de ACNUR y con las autoridades de asilo;

     15. Exención de sanciones desmedidas por cuenta de su entrada, presencia o situación migratoria, o por causa de cualquier otra infracción relacionada con la migración; y

     16. Aplicación de estas garantías, cuando corresponda, con sensibilidad frente a situaciones de trauma.”

113. Teniendo en cuenta lo anterior, se hace indispensable analizar, en esta oportunidad, la regulación en el ordenamiento interno del procedimiento administrativo migratorio que se inicia en contra de un ciudadano extranjero, con el fin de determinar si a las accionantes se les respetó el acceso a un juicio justo.

     6.1. El procedimiento administrativo sancionatorio en materia migratoria que se inicia en contra de un ciudadano extranjero. Estándares constitucionales y legales aplicables que deben observarse en su tramitación

114. La Sala advierte que en los términos del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales se sujetarán a las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así, el Decreto 1067 del 26 de mayo de 2015[418] y la Resolución 2357 del 29 de septiembre de 2020,[419] prevén remisiones normativas expresas a la referida ley en lo que se refiere a la regulación del procedimiento migratorio. Por ende, las referencias que a continuación se realicen son consecuencia directa del análisis armónico e integral de los anteriores estatutos y de la Guía para la Verificación y el Desarrollo del Procedimiento Administrativo Sancionatorio en Materia Migratoria, expedida por la autoridad migratoria y analizada por la Corte en la sentencia T-295 de 2018, cuya interpretación debe realizarse en el marco del respeto por el conjunto de garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso.

115. En ejercicio del control migratorio le corresponde a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia adelantar las investigaciones que considere necesarias, de oficio o a solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores, en relación con el ingreso y permanencia de los extranjeros en el país, así como con las visas que ellos portan, la ocupación, profesión u oficio que adelantan en el territorio, la autenticidad de documentos, la verificación del parentesco y de la convivencia marital, entre otros aspectos.[420] En desarrollo de tal facultad, una vez conocida la noticia migratoria, debe la entidad proferir un informe de orden de trabajo o informe de caso, a partir del cual, si hay mérito para ello, sustanciará un auto de apertura de la actuación administrativa migratoria,[421] en el cual se indicarán (i) los soportes de hecho y de derecho; (ii) se comisionará a un funcionario para que impulse la actuación; (iii) se ordenará allegar el Informe de Verificación Migratoria y sus anexos como medio de prueba; y (iv) si es del caso, se ordenará la consulta de bases de datos y hojas de vida administradas por Migración Colombia y el recaudo de información que interese al trámite. Dicho auto deberá comunicarse debidamente a la persona sujeto de control y en su contra no procede ningún recurso.[422]

116. Adelantadas las labores de verificación, es posible que se ordene el archivo de la investigación o que, por el contrario, ante hallazgos que den cuenta de una posible infracción migratoria, se expida inmediatamente un acto administrativo de formulación de cargos en contra del ciudadano, que debe ser debidamente notificado y contra el cual no proceden recursos.[423] A partir de este momento, el ejercicio del derecho a la defensa técnica adquiere particular relevancia.[424] Naturalmente, ello implica que el investigado tiene la posibilidad real de ser asistido, desde este instante y en adelante, por un defensor de su elección o por aquél que le proporcione el Estado. De esta manera podrá entender a plenitud el alcance del trámite administrativo en el que se encuentra inmerso.[425] Inclusive, si es del caso, la persona debe contar con la asistencia gratuita de un intérprete o traductor oficial, en el evento de que no comprenda o no hable con suficiencia el idioma oficial en el que se adelantará la respectiva actuación. Solo de esta forma puede estar en condiciones de defender adecuadamente sus derechos.[426] Ello es significante pues la imputación de cargos constituye, justamente, la etapa que orienta el curso del procedimiento, en tanto es allí cuando debe determinarse con precisión y claridad cuál es el objeto del proceso, la persona responsable, el sustento fáctico y normativo, esto es, las disposiciones migratorias infringidas a la luz de la normativa vigente, así como las medidas que serían procedentes como consecuencia de dicho incumplimiento, entre las que podrían contemplarse la imposición de sanciones económicas o las medidas de deportación y expulsión del territorio nacional, entre otras.[427]

117. Dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, la persona afectada puede presentar descargos, es decir, tiene la posibilidad de exponer sus argumentos y oponerse a los cuestionamientos formulados en su contra.[428] En esta instancia, inicia formalmente el periodo probatorio, momento procesal en el que tanto la parte involucrada como la autoridad administrativa pueden solicitar el recaudo de elementos de juicio o aportar los que pretendan hacer valer.[429] Tras emitirse un auto de cierre de esta etapa probatoria, se ordenará el correspondiente traslado al investigado para que presente los alegatos respectivos.[430] Esta etapa constituye la segunda oportunidad que tiene para defender su posición. Cumplidas las fases anteriores, la autoridad migratoria proferirá la respectiva decisión dentro de los 30 días siguientes a la presentación de los alegatos,[431] mediante resolución suficientemente motivada en la que, atendiendo a los principios de razonabilidad y objetividad, pondrá fin al procedimiento de carácter migratorio disponiendo su archivo, la exoneración, la declaratoria de caducidad o la imposición de una sanción.[432] En este último supuesto, el acto administrativo deberá contener cuando menos: (i) la individualización de la persona natural a sancionar; (ii) la descripción típica de los hechos, así como el análisis de las pruebas con base en las cuales se impone la medida correctiva y (iii) las normas migratorias infringidas conforme los supuestos probados, es decir, la medida sancionatoria de la que será destinataria el sujeto de control, su clasificación y si existen criterios que la atenúan, agravan o dan lugar a su exención.[433]

118. Las infracciones se clasifican en leves, moderadas, graves y gravísimas. En los dos primeros casos la sanción a imponer es de tipo económico, mientras que para las infracciones graves se prevé la deportación y para las gravísimas la expulsión del territorio nacional.[434] Cualquiera que sea la sanción, debe ser notificada personalmente al extranjero, a su representante legal, apoderado o a la persona debidamente autorizada.[435] El mecanismo para esta notificación consiste en el envío de una citación a la dirección, número de fax o correo electrónico que figure en el expediente para que comparezca a la diligencia de notificación personal en el término de 5 días siguientes a la expedición del acto administrativo.[436] Si se desconocen los mencionados datos de ubicación, la citación se hará en la página web de Migración Colombia.[437] En caso de que estas modalidades de notificación resulten infructuosas, se procederá a remitir un aviso a la dirección física o electrónica conocida, acompañado de copia íntegra del acto administrativo o, ante su desconocimiento, el aviso se fijará en la página web de la entidad y en todo caso en un lugar de acceso público de la misma.[438] El aviso estará presente por cinco días y una vez desfijado se entenderá surtida la notificación.[439]

119. Debe precisarse que todo el trámite sancionatorio de naturaleza migratoria, incluida la fase de notificación, debe surtirse en un plazo razonable, el cual debe apreciarse en relación con la duración total de la actuación, desde su inicio hasta la finalización, incluyendo los recursos de instancia que serían procedentes.[440] Esta garantía no solo se refiere a la protección de que el procedimiento se adelante sin dilaciones injustificadas, sino además de que no se lleve a cabo con tanta celeridad al punto de tornar ineficaz o anular el ejercicio del derecho de defensa y en especial de contradicción en forma oportuna y eficaz.[441]

120. Sin perjuicio de lo referido, la Sala advierte que, en precisos eventos, el procedimiento administrativo sancionatorio de naturaleza migratoria puede ser célere dada la gravedad de la sanción endilgada y la imperiosa necesidad de defender el interés público. Con todo, los términos de duración del trámite siempre deben ser razonables a fin de garantizar las etapas mínimas del debido proceso, sin que ello implique que en su desarrollo se pueda sacrificar el ejercicio del derecho a la defensa y contradicción del sujeto involucrado.

7. Procesos de policía: clases de procesos, autoridades competentes, trámite, presupuestos y consecuencias jurídicas, y otras características relevantes

121. La Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana” (en adelante CNPC), establece en el Libro Tercero, Título III, la regulación del proceso único de policía. A su vez, los capítulos II y III de este Título establecen las reglas aplicables a dos clases de procesos policivos: (i) el proceso verbal inmediato y (ii) el proceso verbal abreviado, los cuales se rigen por los principios de oralidad, gratuidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe.[442]

122. Estos procesos están orientados a la imposición de una medida correctiva en caso de que se constate una alteración a la convivencia. Las medidas correctivas se definen como “las acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamiento contrarios a la convivencia”,[443] cuyo objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”[444] y “no tienen carácter sancionatorio.”[445] Una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”[446], la cual se encuentra amparada por el derecho al habeas data. De otra parte, la ley señala que la imposición de cualquier medida correctiva debe estar guiada por los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad.[447]

     7.1. Proceso verbal inmediato[448]

123. El artículo 222 del CNPC dispone el trámite del proceso verbal inmediato, el cual está previsto “para asuntos que se tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de policía de inmediato cumplimento.”[449] A través de este proceso se desarrollan las acciones de policía que, con ocasión de comportamientos contrarios a la convivencia, son de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de Policía y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, quienes conocen en primera instancia de las medidas de: (i) amonestación; (ii) remoción de bienes que obstaculizan el espacio público; (iii) inutilización o destrucción de bienes; y (iv) participación en programas comunitarios o actividades pedagógicas de convivencia. De forma exclusiva, se prevé como competencia de los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de Policía, el conocimiento en primera instancia de las medidas de (v) disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; y (vi) aplicación de la medida correctiva de suspensión temporal de la actividad.[450]

124. Este proceso se puede iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia, mediante las cuales se pretende asegurar “la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico.”[451] Una vez identificado el presunto agresor, la autoridad de policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuere posible, o en aquél donde lo encuentre, y le informará que su acción u omisión configura un acto contrario a la convivencia. A continuación, el presunto infractor deberá ser oído en descargos y, posteriormente, la autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación entre las partes en conflicto.[452] En caso de no prosperar la mediación, se impondrá una medida correctiva a través de una orden de policía.[453]

125. Contra dicha medida procede el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo, esto es, no se suspende la ejecución de la orden mientras se surte el trámite de la impugnación. Los Inspectores de Policía conocerán el mencionado recurso de apelación, el cual se les deberá remitir dentro de las 24 horas siguientes, con el fin de que sea resuelto dentro de los 3 días hábiles siguientes al recibo de la actuación. La notificación frente a la determinación adoptada se hará por cualquier medio eficaz y expedito. En caso de incumplimiento de la medida o de reincidencia por parte del infractor, se dispone la posibilidad de imponer una multa mediante la aplicación del proceso verbal abreviado. Finalmente, se establece que, en caso de que se impongan las medidas de inutilización o destrucción de bienes, disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas y suspensión temporal de actividad, se deberá levantar un acta en la que se documente el procedimiento adelantado, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor.

     7.2. Proceso verbal abreviado[454]

126. El artículo 223 del CNPC dispone el trámite del proceso verbal abreviado, bajo el cual se tramitan los comportamientos contrarios a la convivencia que son competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía. Este proceso se inicia de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía contra el presunto infractor. Si las autoridades de policía conocen en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, pueden dar inicio inmediato a la audiencia pública. En caso contrario, dentro de los cinco días siguientes de conocida la querella, la respectiva autoridad debe citar a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de policía y tendrá las siguientes etapas:

127. a) La autoridad debe darles al quejoso y al presunto infractor un espacio de 20 minutos para exponer sus argumentos y pruebas; b) se invitará a las partes a conciliar sus diferencias; c) si solicitan la práctica de pruebas, y la autoridad las considera viables o necesarias, las decretará y practicará en los 5 días siguientes, lo cual también puede hacer de oficio, y en cualquier caso la audiencia se reanuda al día siguiente al vencimiento del término para la práctica de pruebas; d) terminada la etapa probatoria, la autoridad tomará la decisión respectiva, fundada en las normas y hechos conducentes demostrados, y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello; e) la decisión se notificará por estrados; f) contra la decisión proceden los recursos de reposición y apelación (salvo si se trata de procedimientos de única instancia), los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia; g) el recurso de reposición se resolverá en la misma audiencia, mientras que el de apelación se concederá en el efecto devolutivo (excepto cuando se trate de asuntos relativos a infracciones urbanísticas, caso en el cual se concederá en el efecto suspensivo) y se remitirá al superior jerárquico, ante quien se sustentará dentro de los 2 días siguientes al recibo del recurso y será resuelto dentro de los 8 días siguientes al recibo de la actuación; h) una vez ejecutoriada una decisión que contenga una orden o medida correctiva de policía, esta deberá ser cumplida en los 5 días siguientes, o podrá ejecutarse coactivamente si es posible; i) solo podrá invocarse dentro de la audiencia pública la nulidad por violación al debido proceso, la cual se resolverá de plano y contra la que solo procede el recurso de reposición, que se resolverá dentro de la misma audiencia.

8. Análisis del caso concreto

128. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte pasará a resolver los cuatro problemas jurídicos planteados.

     8.1. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes al adelantarles procedimientos administrativos migratorios sin las garantías debidas

129. Las accionantes A., J., I., A., C. y E., actuando como agente oficiosa de A., adujeron que se acercaron a Migración Colombia con la intención de regularizar su situación en el territorio colombiano, sin embargo, dicha entidad adelantó en su contra procedimientos administrativos migratorios por ingreso y permanencia irregular en el país, en los cuales se desconoció el derecho al debido proceso. Esto por cuanto se presentaron diversas irregularidades, como la indebida notificación de distintas actuaciones surtidas al interior de los procesos, la imposibilidad de que fueran escuchados sus reclamos o necesidades individuales, el irrespeto de la garantía de un plazo razonable para ejercer el derecho de contradicción, la ausencia de una representación y asistencia jurídica gratuita para comprender los procedimientos y, en el caso de la señora A., se aduce que Migración Colombia forzó a la accionante a suscribir un acta en la que renunciaba a los términos procesales.

130. Como se indicó en el párrafo 69, en los casos de A. y I., se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado en lo relacionado con la pretensión de declarar la nulidad de los procesos administrativos migratorios abiertos en su contra, mientras que en el caso de la señora A. se configura una carencia actual de objeto por situación sobreviniente debido a su fallecimiento. No obstante, tal como ya se advirtió, la Sala continuará con el estudio de fondo del problema jurídico planteado y considerará las particularidades y la situación de todas las accionantes. Esto con el fin de analizar la falta de conformidad constitucional de las actuaciones de Migración Colombia.

131. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, esta Sala encuentra que Migración Colombia desconoció el derecho al debido proceso de las accionantes en los distintos procesos administrativos migratorios que se iniciaron en contra de estas. Esto en razón a que no fueron informadas sobre las implicaciones y consecuencias de dichos trámites, situación que se agravó debido a la forma en que fueron iniciados dichos procedimientos, además del desconocimiento de la garantía del plazo razonable en este tipo de procesos, tal como se explicará a continuación.

132. Como se indicó en el acápite 6 de esta sentencia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado debe garantizar el derecho de defensa y contradicción a los extranjeros contra los que se dirige el proceso administrativo sancionatorio, lo cual, presupone que estos deben conocer y comprender el trámite en el que se encuentran involucrados. En el presente caso, tanto en la acción de tutela como en las respuestas a los autos de prueba proferidos por esta Sala, las accionantes manifestaron que nunca les explicaron en qué consistía el procedimiento migratorio que les iniciaron.

133. I. señaló: “en ese momento [cuando la notifican del auto de formulación de cargos], yo no entendía el trasfondo del documento que se me entregó, y mucho menos que se había iniciado un proceso sancionatorio en mi contra, pues acudí buscando una forma de regularizarme y confiando en las acciones de la entidad. Que, aunque me apoyó en la solicitud, no me explicó la gravedad de la actuación que iniciaba en mi contra.”[455] En el mismo sentido, A. relata: “me dirigí a las oficinas de Migración Colombia en búsqueda de una forma para regularizar mi situación migratoria para poder acceder al sistema de salud y, por el contrario, salí de allí con un procedimiento administrativo en mi contra y no comprendí esto sino hasta que acudí a la Clínica Jurídica para Migrantes de la Universidad de los Andes, en donde me explicaron el contenido de los documentos que me habían entregado.”[456] Por su parte, Migración Colombia se limitó a señalar que las distintas actuaciones surtidas dentro de los procedimientos migratorios fueron notificadas personalmente a las accionantes y se les otorgó la oportunidad de presentar descargos.

134. La Corte concluye que en el presente caso Migración Colombia no cumplió con las cargas que se les exigen a las autoridades públicas en este tipo de trámites a fin de garantizar el derecho al debido proceso. La entidad pública no informó ni explicó de ninguna manera a las accionantes la naturaleza y consecuencias de los procesos administrativos migratorios que se abrieron en su contra. Las accionantes no comprendieron en qué consistía este trámite ni cómo las podría afectar y no recibieron ningún tipo de orientación.

135. De otra parte, el desconocimiento de las referidas garantías del debido proceso en trámites migratorios se vio agravado por la forma en que Migración Colombia inició los respectivos procedimientos sancionatorios. Debe recordarse que las accionantes acudieron a las oficinas de la referida entidad en busca de orientación para regularizar su situación migratoria y, de esta manera, que se garantizaran plenamente sus derechos fundamentales, en particular el derecho a la salud. Todas las demandantes requerían afiliarse al sistema de salud debido a que padecían graves enfermedades[457] o se encontraban en estado de embarazo,[458] y esto solo resultaba posible si regularizaban su situación migratoria, ya que, aunque a través de los salvoconductos de permanencia que se les expidieron en diferentes momentos pudieron afiliarse de manera temporal al Sistema Salud, esta situación no garantizaba la prestación de los servicios de salud de manera permanente e ininterrumpida. Sin embargo, cuando acudieron a Migración Colombia en busca de ayuda, la respuesta que obtuvieron fue la apertura de procedimientos administrativos sancionatorios por el ingreso y permanencia irregular en el país.

136. Estas circunstancias que rodearon la iniciación de los procesos administrativos migratorios en contra de las accionantes también resultan problemáticas a la luz de algunos de los postulados de los referidos “Principios Interamericanos sobre los derechos humanos de todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata de personas.” En efecto, el principio 5 dispone que “los Estados deben incentivar la regularización de la migración evitando, en especial, la precariedad de las condiciones de trabajo y otras consecuencias de la irregular situación migratoria.” Así mismo, en los considerandos de la Resolución 5797 de 2017, mediante la cual se creó el Permiso Especial de Permanencia, se indica que, ante el fenómeno migratorio de ciudadanos venezolanos en nuestro país, “se hace necesario establecer mecanismos de facilitación migratoria que permitan a los nacionales venezolanos permanecer en Colombia de manera regular y ordenada”, mientras que el Decreto 216 de 2021 que creó el Permiso de Protección Temporal advierte que “resulta necesario plantear estrategias que permitan desestimular el incremento de la migración irregular, brindando facilidades a los migrantes venezolanos que pudieron acreditar la documentación necesaria para su ingreso al país, no sólo mediante medidas de flexibilización, sino medidas precisas de protección temporal.” No obstante, lejos de incentivar la regularización migratoria, la actuación de Migración Colombia constituye un obstáculo para este propósito y desestimula a los migrantes irregulares provenientes de Venezuela la iniciación de los trámites de regularización de su estatus migratorio, ya que, si acuden a esta entidad, como lo hicieron las accionantes, se pueden ver abocados a procesos sancionatorios, precisamente en razón a la condición de migrantes irregulares que quieren superar.

137. De igual manera, la Sala advierte que Migración Colombia no tuvo en cuenta las delicadas situaciones de salud de las accionantes que las motivaron precisamente a acudir a dicha entidad para regularizar su situación migratoria y, de esta manera, poder afiliarse al sistema de salud. Al respecto, el Principio 16 del citado instrumento internacional dispone que “las autoridades deben ser conscientes de los riesgos particulares a los que están expuestos ciertos grupos de población, en los cuales converjan uno o varios factores de discriminación y aumenten sus niveles de vulnerabilidad, incluidos aquellos que pueden ocurrir a lo largo de todo el ciclo migratorio, y aquellos que requieren atención especializada, debido a su alto nivel de vulnerabilidad. Debe reconocerse que esto tiene relación con situaciones de discriminación y exclusión estructural, por lo que las respuestas de los Estados deben tener en cuenta las vulnerabilidades específicas que acompañan a las personas desde su país de origen y que se agravan por su condición de personas que se encuentran en un contexto de movilidad humana, lo que incrementa su riesgo de sufrir mayor discriminación y exclusión en los países de tránsito y destino. Estos grupos de población están formados, entre otros, por migrantes irregulares (…) que viven con (…) necesidades médicas; (…) mujeres, mujeres embarazadas; (…) y se debe asegurar que reciban la protección y la asistencia que necesiten, así como el tratamiento requerido de acuerdo con las necesidades especiales de los migrantes.” En el presente caso se evidencia que Migración Colombia no tuvo en cuenta las necesidades médicas de las accionantes ni el estado de embarazo de I., lo que exigía de la entidad pública una especial diligencia con miras a agilizar los trámites para regularizar la situación migratoria, y no obstaculizar este proceso y, por ende, su afiliación al sistema de salud.

138. De otra parte, la Sala constata que en los casos bajo estudio no se respetó la garantía del plazo razonable que, como se indicó en el acápite 6º de esta providencia, hace parte del derecho al debido proceso en los procedimientos administrativos migratorios. Esta garantía debe apreciarse en relación con la duración total de la actuación, desde su inicio hasta la finalización, incluyendo los recursos de instancia que serían procedentes. De conformidad con la Sentencia C-496 de 2015, el plazo razonable se refiere “(…) a que el proceso se tramite sin dilaciones injustificadas, respecto de lo cual es necesario analizar tres (3) elementos: (i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado y (iii) la conducta de las autoridades nacionales.”

139. En los procesos administrativos migratorios, tal como se advirtió en el acápite 6.1. de esta sentencia, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, la persona afectada puede presentar descargos. Posteriormente se inicia el periodo probatorio que, de conformidad con el artículo 48 de la Ley 1437 de 2011, debe surtirse en un término no mayor a 30 días. Tras emitirse un auto de cierre de la etapa probatoria, se debe ordenar el correspondiente traslado al investigado para que presente los alegatos respectivos en un término de 10 días, tal como lo dispone con el mencionado artículo 48. Cumplidas las fases anteriores, la autoridad migratoria debe proferir la respectiva decisión dentro de los 30 días siguientes a la presentación de los alegatos, de acuerdo con el artículo 49 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior implica que, desde el momento en que se notifica la formulación de cargos hasta la fecha en que la autoridad migratoria profiriere la respectiva decisión, los procesos administrativos migratorios no deberían exceder un término de 85 días.

140. No obstante, la Sala advierte que, como se puede constatar en el cuadro denominado “Información relevante en torno a las actuaciones que han rodeado los procedimientos migratorios sancionatorios en contra de las seis accionantes”, el cual hace parte de los antecedentes de esta providencia, en todos los procesos administrativos migratorios iniciados en contra de las accionantes se han excedido con creces los términos que debería seguir la autoridad migratoria en estos procedimientos. En todos los casos el término entre la notificación de la formulación de cargos y la adopción de la decisión por parte de Migración Colombia ha excedido los 10 meses y, en algunos casos, se han superado los 2 años. Esta situación desconoce la garantía del plazo razonable que hace parte del derecho al debido proceso en los trámites migratorios.

141. La Sala no encuentra ninguna justificación para estas demoras excesivas y evidencia que (i) los asuntos a tratar no revestían mayor complejidad, pues desde el inicio del procedimiento eran claros los hechos en los cuales se fundaba la apertura de los respectivos procesos migratorios y las normas que resultaban aplicables; (ii) las accionantes no ejercieron ningún tipo de actuación dilatoria o que supusiera suspender los términos o estudiar en detalle algún aspecto; y (iii) Migración Colombia nunca expuso razón alguna para soportar la demora en los mencionados trámites. En consecuencia, las accionantes estuvieron sometidas a procesos administrativos migratorios durante un largo periodo, sin que, por esta razón, pudieran resolver definitivamente su situación migratoria y obtener el PPT, tal como se explicará en el siguiente acápite, lo que también ocasionó un desconocimiento del derecho al debido proceso.

142. Por todo lo anterior, para la Sala es claro que en el trámite de los procesos administrativos migratorios iniciados en contra de las accionantes no se respetaron las garantías del debido proceso asociadas al plazo razonable y a que fueran informadas y comprendieran el procedimiento que se iniciaba en su contra. Esto además se vio agravado por las circunstancias en que se abrieron estos procesos, que, como se advirtió, no tuvieron en cuenta las condiciones de salud de las demandantes y, contrario a incentivar la regularización migratoria, se convirtieron en un obstáculo para este propósito y en un desincentivo para que en el futuro otros migrantes buscaran la ayuda y orientación de las autoridades públicas para regularizarse en nuestro país.

143. Finalmente, en el caso de C., tal como fue advertido en el análisis de la carencia actual de objeto, el proceso administrativo migratorio iniciado en su contra fue cerrado mediante Auto del 23 de abril de 2021 en el que se dispuso la exoneración “de la sanción de multa por conveniencia”.[459] La accionante manifestó que desconocía el estado de dicho proceso. Al respecto señaló en escrito del 25 de abril remitido a esta Corte: “sobre la actualidad del procedimiento sancionatorio, hasta la fecha no se me ha notificado decisión en firme, por lo que no tengo conocimiento de la decisión que se ha tomado.”[460] Esta Sala constató que el referido Auto del 23 de abril de 2021 fue notificado a la señora C. [461] al correo electrónico que informó cuando fue notificada del Auto del 23 de octubre de 2019 mediante el cual se le formuló cargos,[462] por lo que no se evidencia algún yerro sobre este punto. No obstante, dado que la accionante manifestó a esta Corte desconocer el estado de su proceso, y es posible que así sucediera por alguna razón que le hubiera impedido conocer la notificación enviada al correo electrónico indicado en el trámite migratorio, la Sala, en virtud del principio de la buena fe, tendrá por cierto que la señora C. desconocía que el proceso migratorio abierto en su contra había finalizado con una decisión que la exoneraba de algún tipo de sanción antes de que interpusiera la acción de tutela que se analiza.

144. Ahora bien, podría pensarse que, dado que el proceso migratorio abierto en contra de la accionante finalizó con anterioridad a la interposición de la tutela, esta debería resultar improcedente o negarse el amparo. Sin embargo, no es posible llegar a esta conclusión. Esto por cuanto no se presentó un daño consumado antes de la interposición de la tutela, pues, como se explicó en el acápite en el que se analizó la carencia actual de objeto relacionada con la finalización de algunos procesos migratorios durante el presente proceso, el daño causado no es irreversible, pues las violaciones al debido proceso podrían ser retrotraídas o mitigadas por una orden judicial, en caso de que Migración Colombia hubiera arribado a una decisión sancionatoria. De igual manera, tampoco se satisfizo la pretensión de declarar la nulidad del proceso migratorio, pues este llegó a su final sin que la entidad accionada hubiera decretado su nulidad, por lo que no podría considerarse que al momento de interponer la acción de tutela la pretensión de la accionante hubiera sido satisfecha y, de esta manera, negar el amparo. Lo que sucedió fue una modificación de las circunstancias que llevaron a la señora C. a interponer la acción de tutela por una situación ocurrida antes de que se presentara la tutela y que no fue conocida por ella, esto es, la decisión tomada en el proceso migratorio de exonerarla de algún tipo de sanción.

145. En consecuencia, dado que no se presentó un daño consumado o una satisfacción integral de la pretensión de la accionante antes de interponerse la acción, y se constató la violación del derecho al debido proceso de C. porque, como el resto de accionantes, no comprendió el procedimiento abierto en su contra y en este no se respetó la garantía del plazo razonable, se amparará su derecho al debido proceso pero no se impartirá ninguna orden debido a la circunstancia presentada antes de iniciarse el proceso de tutela: la decisión adoptada en el proceso migratorio de exonerarla de alguna sanción, lo que implica que cualquier orden judicial resulte inocua.

     8.2. El requisito para el otorgamiento del PPT, consistente en no tener en curso investigaciones administrativas migratorias, resulta contrario a la Constitución

146. Dado que en la acción de tutela se plantea que algunos de los requisitos impuestos en las normas que regulan el otorgamiento del PPT a la población migrante venezolana desconocen los derechos fundamentales de los accionantes, es necesario reiterar brevemente la jurisprudencia constitucional relacionada con la excepción de inconstitucionalidad, a efectos de determinar en el caso concreto si en esta oportunidad esta figura resulta aplicable.

147. El artículo 4 de la Constitución Política consagra el principio de supremacía de la Constitución, al señalar que “[e]n todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. De esta disposición se deriva la facultad que tiene una autoridad judicial de inaplicar una norma, de manera oficiosa o a solicitud de parte, por contrariar la Constitución Política, a través de la excepción de inconstitucionalidad. Ésta ha sido definida por la Corte como “una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales.”[463]

148. Esta figura procede en tres escenarios puntuales, a saber, cuando: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad. (ii) La regla fundamental válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso. O (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.”[464]

149. Ahora bien, en el presente caso se tiene que, además de las violaciones al debido proceso en los procedimientos migratorios y policivos iniciados en contra de los accionantes, en la acción de tutela también se señala que sus solicitudes para la obtención del PPT se han visto obstaculizadas porque dichos procesos se encuentran en curso. Por tal razón, solicitan que se ordene a Migración Colombia que se abstenga de negarles el PPT en razón a esta circunstancia. Esta Sala advierte que, como quedó consignado en el párrafo 74 de esta sentencia, en los casos de A. y J. se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que durante el presente proceso les fue otorgado el PPT. Sin embargo, la Sala continuará con el análisis de fondo de este punto debido a que el resto de accionantes no han accedido al PPT en razón a una restricción normativa que, como se verá a continuación, resulta contraria a la Carta Política.

150. El otorgamiento del PPT a los migrantes venezolanos tiene por objeto regularizar su situación migratoria, lo que les permite realizar una serie de actividades y trámites. En efecto, el artículo 11 del Decreto 216 de 2021 establece que el PPT “es un mecanismo de regularización migratoria y documento de identificación, que autoriza a los migrantes venezolanos a permanecer en el territorio nacional en condiciones de regularidad migratoria especiales, y a ejercer durante su vigencia, cualquier actividad u ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o de contrato laboral, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico colombiano para el ejercicio de las actividades reguladas.” Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 14 de la Resolución 971 de 2021 indica que el PPT “es válido para que sus titulares puedan acceder al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión, contraten o suscriban productos y/o servicios con entidades financieras sujetas a vigilancia y control de la Superintendencia Financiera, convaliden sus títulos profesionales ante el Ministerio de Educación, tramiten tarjetas profesionales y para las demás situaciones donde los migrantes venezolanos requieran identificarse y acreditar su estatus migratorio frente a instituciones del Estado y particulares (…)”, mientras que el parágrafo 2º de la misma norma prescribe que el PPT “permite el acceso, la trayectoria y la promoción en el sistema educativo colombiano en los niveles de educación inicial, preescolar, básica, media y superior. Así como la prestación de servicios de formación, certificación de competencias laborales, gestión de empleo y servicios de emprendimiento por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).” Lo anterior evidencia la importancia que tiene el PPT para los migrantes venezolanos, pues les permite regularizar su situación migratoria, sirve como documento de identificación y los faculta para realizar una serie de actividades que les garantizan el goce efectivo de derechos fundamentales como el trabajo, la educación, la salud y el derecho a la seguridad social en materia pensional.

151. Tal como se advirtió en el acápite 5 de esta sentencia, el artículo 12 del Decreto 216 de 2021, “Por medio del cual se adopta el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal y se dictan otras disposiciones en materia migratoria”, establece los requisitos para el otorgamiento del PPT, entre los que se encuentran “[n]o tener en curso investigaciones administrativas migratorias” (numeral 3º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021). Este mismo requisito fue replicado en el numeral 3º del artículo 15 de la Resolución 971 de 2021 expedida por Migración Colombia, “Por la cual se implementa el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos adoptado por medio del Decreto 216 de 2021.” Así mismo, el parágrafo 3º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021, que trata sobre los procesos administrativos migratorios en curso, establece que, “[h]asta tanto no se expida el acto administrativo que resuelva de fondo la situación [proceso administrativo migratorio], no se autorizará la expedición del permiso [PPT] y al extranjero se le expedirá su respectivo salvoconducto.” En el mismo sentido, el inciso 2º del artículo 16 de la Resolución 971 de 2021, indica que “[e]l Permiso por Protección Temporal (PPT) se autorizará una vez se resuelva la situación migratoria del migrante venezolano, en caso de ser procedente.”

152. Ahora bien, en este punto debe precisarse que las investigaciones administrativas migratorias pueden iniciarse por el ingreso irregular al territorio nacional o la permanencia irregular del extranjero en el territorio nacional. De conformidad con el artículo 2.2.1.11.2.4. del Decreto 1067 de 2015, se considera irregular el ingreso al territorio nacional en los siguientes casos: “1. Ingreso al país por lugar no habilitado. 2. Ingreso al país por lugar habilitado pero evadiendo u omitiendo el control migratorio. 3. Ingreso al país sin la correspondiente documentación o con documentación falsa.” Por su parte, el artículo 2.2.1.11.2.12. considera como irregular la permanencia de un extranjero en el territorio nacional en los siguientes casos: “1. Cuando se dan los supuestos mencionados en el artículo 2.2.1.11.2.4 del presente decreto. 2. Cuando el extranjero habiendo ingresado legalmente permanece en el país una vez vencido el término concedido en la visa o permiso respectivo. 3. Cuando permanece en el territorio nacional con documentación falsa. 4. Cuando el permiso otorgado al extranjero ha sido cancelado de conformidad con lo indicado en el artículo 2.2.1.11.2.11 del presente decreto.”

153. De acuerdo con lo anterior, es claro que las accionantes de este proceso que tienen procesos administrativos migratorios en curso no pueden obtener el PPT hasta tanto no se resuelvan dichos trámites, pues así lo dispone el Decreto 216 de 2021 y la Resolución 971 de 2021 de Migración Colombia. Ahora bien, como se advirtió en el párrafo 74 de esta providencia, en el caso de J. se constató que el PPT le fue entregado en enero de 2022, sin embargo, según la información remitida por Migración Colombia el 17 de mayo de 2022, el proceso administrativo migratorio iniciado en contra de la señora J. se encontraba en etapa de cargos, por lo que el PPT le habría sido entregado sin que el requisito para acceder a este documento, consistente en no tener investigaciones administrativas migratorias en curso, hubiera sido un impedimento. Como se indicó en el análisis de la carencia actual de objeto, podría existir un error en la información que proporcionó Migración Colombia a esta Corte, sin embargo, en caso de no ser así, no podría concluirse que por esta circunstancia el señalado requisito no está siendo exigido para obtener el PPT. Esto por cuanto (i) el artículo 12 del Decreto 216 de 2021 no establece ninguna excepción para exigir el cumplimiento del requisito fijado en el numeral 3º de esta norma, esto es, no tener en curso investigaciones administrativas migratorias. (ii) La parte accionante ha insistido en que el referido requisito ha constituido un obstáculo para acceder al PPT y en los casos del resto de accionantes no se ha presentado una situación en la que se les haya entregado el PPT a pesar de tener en curso un proceso administrativo migratorio. (iii) Migración Colombia nunca ha indicado en este proceso que esté realizando algún tipo de excepción a la exigencia del citado requisito para otorgar el PPT a los migrantes venezolanos. Por el contrario, en la respuesta a la pregunta formulada en el auto de pruebas del 8 de abril de 2022, relacionada con el fundamento legal que prohíbe, cuando median procedimientos migratorios sancionatorios, la concesión del PPT, la mencionada entidad se limitó a transcribir las normas del Decreto 216 de 2021 y de la Resolución 971 del mismo año que establecen esta prohibición y señaló que, cuando los migrantes venezolanos tengan en curso una investigación administrativa migratoria por ingreso o permanencia irregular, se “citara a los solicitantes que se encuentren bajo tal circunstancia, para resolver de fondo esta actuación administrativa, posteriormente podrá otorgar el PPT.”[465] Esto es, Migración Colombia, en cumplimiento de las referidas normas, solo otorga el PPT una vez se haya resuelto de fondo el respectivo procedimiento administrativo migratorio que se haya abierto en contra del solicitante del PPT.

154. En consecuencia, la Sala analizará si es posible aplicar la excepción de inconstitucionalidad sobre las referidas normas que impiden a Migración Colombia entregar el PPT a los migrantes venezolanos que tengan en curso investigaciones administrativas migratorias, por resultar estas disposiciones contrarias a la Constitución Política. Si bien es cierto el numeral 2º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021 también establece como requisitos para otorgar el PPT no tener en curso procesos judiciales o procesos administrativos sancionatorios, esta Sala no se pronunciará sobre estas exigencias porque en ninguno de los casos que se estudian en este proceso los accionantes fueron objeto de tales procesos.[466] Si bien en el caso del señor C. se alegó en la acción de tutela que los procesos policivos que le habían sido abiertos impedían el acceso al PPT, como se explicará en el siguiente acápite, estos procesos no tienen un carácter sancionatorio, por lo que no se enmarcan en los supuestos del numeral 2º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021.

155. Para resolver este problema jurídico la Sala empleará la herramienta metodológica que ha construido como juicio integrado de proporcionalidad,[467] compuesto por el principio de proporcionalidad clásico[468] y un test que, basado en tres intensidades o escrutinios, permite abordar diferencialmente grupos de casos que merecen tal tratamiento por involucrar -en mayor o menor medida- el ámbito de configuración del Legislador.[469]

156. En esta oportunidad la medida en cuestión se estudiará bajo el juicio integrado de proporcionalidad estricto, a partir del cual se busca establecer (i) si el fin es imperioso, (ii) si el medio, además de ser efectivamente conducente, es necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo, y (iii) si los beneficios de adoptar la medida exceden las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales, valga decir, de una revisión de proporcionalidad en sentido estricto. Este nivel de intensidad del juicio integrado de proporcionalidad se aplica cuando: 1) esté de por medio un criterio sospechoso de discriminación, como los previstos de manera explícita en el artículo 13 de la Constitución, en el artículo 1.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o en el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 2) se afecte a personas en condiciones de debilidad manifiesta o que pertenezcan a grupos marginados o discriminados; 3) se afecte de manera grave el goce de un derecho constitucional fundamental; o 4) se cree un privilegio.

157. En el presente caso se configuran los supuestos para determinar la proporcionalidad de la medida a través de un juicio estricto porque (i) está de por medio un criterio sospechoso de discriminación como la nacionalidad, dado que el PPT es un mecanismo de regularización migratoria que aplica únicamente para los migrantes venezolanos; (ii) la medida impacta a un grupo en condiciones de vulnerabilidad que merece especial protección constitucional, como los migrantes, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte;[470] y (iii) la medida afecta de manera grave el goce de derechos fundamentales como el trabajo, la educación, la salud y el derecho a la seguridad social en materia pensional, como se expuso anteriormente.

158. La finalidad de la medida es imperiosa: la Sala advierte que ni en los considerandos del Decreto 216 de 2021 ni en los de la Resolución 971 de 2021, mediante los cuales se regula el PPT, así como tampoco en las intervenciones de las respectivas autoridades que hicieron parte de este proceso, se realiza algún tipo de justificación relacionada con el propósito del requisito de no tener investigaciones administrativas migratorias en curso para acceder al PPT. No obstante, la Sala encuentra que la finalidad de la medida es asegurar el respeto a la normatividad migratoria, evitando que se otorgue este beneficio a migrantes que puedan ser responsables de infringirla. Al respecto, el artículo 2.2.1.11.2. del Decreto 1067 de 2015 establece que “es competencia discrecional del Gobierno nacional, fundado en el principio de soberanía del Estado, autorizar el ingreso, permanencia y salida de extranjeros del territorio nacional, así como regular el ingreso y salida de nacionales del territorio nacional”, por lo que tiene la facultad para definir en el ordenamiento interno el procedimiento que empleará para sancionar a quienes infrinjan la normatividad migratoria. Así mismo, el artículo 4º constitucional dispone que “es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”, mientras que el artículo 100 de la Constitución Política indica que, si bien “los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos (…) la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.” En consecuencia, subordinar la entrega del PPT a la condición de no tener en curso investigaciones administrativas migratorias en curso es una medida que responde a una finalidad imperiosa, esto es, garantizar el cumplimiento de las normas en materia migratoria, lo cual tiene fundamento en el principio de la soberanía nacional y en la facultad constitucional que tiene el Estado para subordinar, por razones de orden público, el ejercicio de derechos a los extranjeros a determinadas condiciones.

159. El medio es efectivamente conducente pero innecesario: la prohibición de tener investigaciones administrativas migratorias en curso como requisito para obtener el PPT es efectivamente conducente para alcanzar la finalidad perseguida por la norma, esto es, garantizar el cumplimiento de la normatividad migratoria. Sin embargo, la citada prohibición no satisface el criterio de necesidad. En primer lugar, la medida riñe con la finalidad general del PPT, la cual consiste en regularizar el estatus de los migrantes venezolanos que se encuentran en nuestro país en situación irregular. De esta manera, el mencionado requisito castiga la condición de irregularidad que a través del propio PPT se pretende superar, pues le exige al migrante no tener en curso investigaciones administrativas migratorias, las cuales son abiertas por Migración Colombia, entre otras circunstancias, por el ingreso o permanencia irregular de un extranjero en Colombia, circunstancia común a todos los solicitantes del PPT, pues precisamente en razón a su condición de irregularidad es que quieren obtener este documento y regularizar así su situación migratoria. En consecuencia, la medida no satisface la necesidad porque establece un requisito para acceder al PPT que contradice directamente el propósito mismo de esta herramienta.

160. En segundo lugar, el artículo 15 del Decreto 216 de 2021 es claro al señalar como causales de cancelación del PPT la de “2. Incurrir en infracciones a la normatividad migratoria con posterioridad al otorgamiento del Permiso.” Es decir, si el beneficiario del PPT es declarado responsable de infringir la normatividad migratoria, la autoridad migratoria podrá cancelar dicho documento y la persona “deberá abandonar el país dentro de los siguientes treinta (30) días, so pena que se le impongan las medidas administrativas migratorias correspondientes.”[471] Esto significa que, a través de la referida causal de cancelación del PPT, se garantiza la protección a la regulación migratoria y se evita que personas que hayan sido declaradas responsables de su desconocimiento gocen de un estatus de regularidad migratoria, por lo que la medida resulta innecesaria.

161. Finalmente, debe señalarse que en la Resolución 5797 de 2017, mediante la cual se creó el Permiso Especial de Permanencia (PEP), documento de regularización migratoria para los migrantes venezolanos que antecedió al PPT y fue reemplazado por este,[472] no se establecía como requisito para obtener el PEP la condición de no tener en curso investigaciones administrativas migratorias. Tan solo se exigía, entre otros requisitos, no tener antecedentes judiciales a nivel nacional e internacional y no tener una medida de expulsión o deportación vigente.[473] Por tanto, no se entiende por qué en la nueva normatividad se introduce este requisito, el cual no venía siendo exigido bajo el esquema de regularización migratoria del PEP.

162. La medida es desproporcionada: finalmente, la Sala evidencia que la prohibición de tener investigaciones administrativas migratorias en curso como requisito para obtener el PPT resulta desproporcionada en sentido estricto, pues termina por afectar gravemente los derechos fundamentales de los migrantes venezolanos. Esto por cuanto, como ya se explicó, impide a estas personas acceder al PPT por un término indefinido (mientras se surten los procesos o investigaciones en curso), lo que genera una seria restricción sobre sus derechos fundamentales al trabajo, a la educación, a la salud y a la seguridad social en materia pensional, ya que la ausencia de este documento les impide vincularse laboralmente, afiliarse a los sistemas de salud y pensiones y les obstaculiza el acceso, la permanencia y la promoción en el sistema educativo colombiano en condiciones de igualdad,[474] agudizando de esta manera su situación de vulnerabilidad y marginalidad.

163. Ahora bien, podría pensarse que, dado que durante el trámite de un procedimiento administrativo migratorio es posible que Migración Colombia otorgue un salvoconducto SC-2 de permanencia, la afectación a los derechos fundamentales de los migrantes venezolanos no resulta desproporcionada. Esto por cuanto a través de este documento se regulariza la situación migratoria de manera temporal y se permite la afiliación al sistema de salud. Sin embargo, este argumento no resulta válido al menos por dos razones.

164. En primer lugar, si bien una de las causales fijadas en el artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015 para expedir el referido salvoconducto consiste en que el migrante se encuentre sujeto a un proceso administrativo migratorio,[475] esta misma norma indica que es posible expedir dicho documento “al extranjero que a juicio de la autoridad migratoria requiera permanecer en el país por razones no previstas en el presente capítulo, el cual será expedido hasta por un término de quince (15) días, prorrogables por períodos iguales.” Por lo tanto, a través de esta causal amplia y genérica es posible que la autoridad migratoria otorgue el salvoconducto SC-2 de permanencia a las personas que, como las accionantes de este proceso, acudieron a Migración Colombia en busca del otorgamiento del PPT, sin que, por lo tanto, se requiera de la apertura de un proceso administrativo migratorio para expedir dicho salvoconducto.

165. En segundo lugar, la naturaleza del salvoconducto SC-2 de permanencia difiere de la del PPT. El primer documento otorga una protección más precaria a los derechos de los migrantes venezolanos respecto de la que confiere el segundo, debido a su cobertura y temporalidad. En efecto, el salvoconducto solo les permite regularizar la situación migratoria de manera temporal y la afiliación al sistema de salud, pero no brinda las demás garantías que se adquieren con el PPT en materia, por ejemplo, de derecho a la educación y derecho al trabajo. Por otra parte, el mencionado salvoconducto es un instrumento de regularización temporal que se otorga mientras se define un trámite o proceso en el que está incurso la persona migrante.[476] Debido a esto, los tiempos por los cuales se otorga el salvoconducto son muy cortos (30 días en el caso de las personas con procesos para definir su situación administrativa), y si bien es posible prorrogar este documento, este trámite toma un tiempo, lo que implica que la persona solicitante se encuentre por un lapso sin un salvoconducto vigente, pues difícilmente la renovación de este coincide con la fecha de vencimiento del salvoconducto que se pretende renovar. En consecuencia, la persona queda desprotegida y en una situación de irregularidad temporal, tal como se evidencia en los casos de las demandantes de la acción de tutela que se examina[477] y como lo ha señalado la propia jurisprudencia constitucional.[478]

166. En virtud de lo anterior, la Sala constata que el requisito para el otorgamiento del PPT consistente en no tener investigaciones administrativas migratorias en curso no supera el juicio estricto de proporcionalidad. Por lo tanto, resulta procedente dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad en el escenario consistente en que las normas que consagran la aludida medida resultan contrarias a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad. En específico, esta decisión recae sobre el numeral 3º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021, “Por medio del cual se adopta el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal y se dictan otras disposiciones en materia migratoria” y sobre el apartado del parágrafo 3º del mismo artículo en el que se dispone que “Hasta tanto no se expida el acto administrativo que resuelva de fondo la situación, no se autorizará la expedición del permiso”. La excepción de inconstitucionalidad recae también sobre el numeral 3 del artículo 15 de la Resolución 971 de 2021, expedida por Migración Colombia, “Por la cual se implementa el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos adoptado por medio del Decreto 216 de 2021” y sobre el inciso 2º del artículo 16 de la Resolución 971 de 2021 que establece que “El Permiso por Protección Temporal (PPT) se autorizará una vez se resuelva la situación migratoria del migrante venezolano, en caso de ser procedente.” Lo anterior dado que las referidas normas son las que consagran el requisito para obtener el PPT que se considera contrario a la Constitución Política. En consecuencia, la Corte advertirá a Migración Colombia que, en adelante, se abstengan de exigir como requisito para otorgar el PPT la condición de “no tener en curso investigaciones administrativas migratorias” cuando estas se originen por un ingreso irregular al territorio nacional por cualquiera de las hipótesis previstas en el artículo 2.2.1.11.2.4. del Decreto 1067 de 2015[479] o por la permanencia irregular del extranjero en el territorio nacional por la hipótesis dispuesta en el numeral 1º del artículo 2.2.1.11.2.12. del Decreto 1067 de 2015.[480]

167. Extensión de los efectos de la presente decisión. Ahora bien, la Sala entiende que las accionantes del presente proceso no son las únicas personas que se han visto afectadas por las referidas normas sobre las cuales se adopta la excepción de inconstitucionalidad. Por lo tanto, resulta necesario otorgarle efectos inter pares a la presente decisión, tal como se explicará a continuación.

168. De acuerdo con los artículos 48 de la Ley 270 de 1996[481] y 36 del Decreto 2591 de 1991[482], los efectos de la resolución judicial que la Corte Constitucional adopta, en materia de acciones de tutela, tiene efectos “inter partes”. Sin embargo, en algunas ocasiones, según las particularidades de los casos y por la importante misión constitucional que cumple este Tribunal al ejercer su función de revisión (Art. 241, 9 CP), es posible que esta Corporación extienda los efectos subjetivos de estas decisiones para, por ejemplo, “evitar proliferación de decisiones encontradas, o equivocadas.”[483] Se han reconocido, por tanto, dos alternativas excepcionales para modular la regla contenida en las citadas normas, también denominados “dispositivos de extensión o amplificación”:[484] los efectos “inter comunis” y los efectos “inter pares”.

169. Los efectos “inter pares” son aplicados por la Corte Constitucional en aquellos eventos en los que ésta resuelve un problema jurídico relacionado con la interpretación y/o aplicación de un marco normativo concreto, en un contexto fáctico específico. En estos eventos, se dispone que la resolución que ha dado al asunto debe ser asumida en los casos que, sin integrar necesariamente una misma comunidad, son o llegarán a ser semejantes. La primera vez que este Tribunal hizo uso de esta figura corresponde al Auto 071 de 2001.[485] Allí, la Corporación resolvió un aparente conflicto negativo de competencias que se había suscitado alrededor del conocimiento de una acción de tutela, promovido por dos autoridades judiciales con base en las supuestas “reglas de competencia” contenidas en el artículo 1º Decreto 1382 de 2000. La Corte aclaró que la aplicación de esta disposición, en el sentido que lo habían hecho los operadores jurídicos en tensión, era contraria al artículo 86 de la Constitución Política, por limitar el ejercicio del derecho fundamental a la acción de tutela. Por ello, dispuso apartarse de la norma, por vía de la excepción de inconstitucionalidad y otorgar efectos inter pares a la decisión “para que en aquellos casos que sean semejantes todos los jueces de tutela apliquen la excepción de inconstitucionalidad en el mismo sentido.”

170. En el presente caso también nos encontramos frente a un escenario en el que se dispone la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente a unas normas y se constata que, además de las accionantes, todos los migrantes venezolanos que se encuentren en nuestro país en una situación semejante a la de ellas, también verían obstaculizada su solicitud de otorgamiento del PPT hasta tanto no se resuelvan las investigaciones administrativas migratoria que tengan en curso. En consecuencia, a fin de garantizar el principio de igualdad entre los migrantes venezolanos que puedan resultar afectados con las normas cuya inaplicación dispone esta providencia, así como para garantizar la coherencia de la protección que se brinda y la seguridad jurídica, es preciso extender a través de los efectos inter pares la decisión de inaplicar por inconstitucionales las normas que consagran como requisito para otorgar el PPT la condición de “no tener en curso investigaciones administrativas migratorias”, esto es, el numeral 3º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021 y el apartado final del parágrafo 3º de la misma norma, así como el numeral 3º del artículo 15 e inciso 2º del artículo 16 de la Resolución 971 de 2021, expedida por Migración Colombia. Estos efectos se aplican a todos los migrantes venezolanos cuya situación particular se enmarca en los presupuestos anteriormente expuestos.

     8.3. La Policía Nacional no desconoció el derecho fundamental al debido proceso de C. en el proceso policivo con radicado 11-001-6-2020-254896, sin embargo, dicho procedimiento no afecta su solicitud de reconocimiento del PPT

171. El accionante C. señala que le fueron abiertos seis procesos policivos por comportamientos contrarios a la convivencia en los que se desconoció su derecho al debido proceso. En términos generales, advierte que no fue notificado de estos procesos ni de las actuaciones allí adelantadas, por lo que no pudo ejercer su derecho de defensa. Como se indicó en el párrafo 73 de esta sentencia, en cinco de ellos se configura una carencia actual de objeto superado debido a que ya fueron cerrados. Solo el proceso con radicado 11-001-6-2020-254896 continúa abierto, por lo que sobre este recaerá el estudio por parte de esta Sala.

172. De conformidad con las pruebas allegadas al expediente, se advierte que el proceso policivo 11-001-6-2020-254896 fue iniciado en contra del señor C. con fundamento en el numeral 2º del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, esto es, “incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía.” En específico, la circunstancia que originó esta actuación, tal como consta en el registro de dicho procedimiento allegado por la Policía Metropolitana de Bogotá, consiste en que “el ciudadano se encontraba en la vía pública sin ninguna justificación incumpliendo el decreto 121 de la alcaldía mayor de Bogotá.”[486] Ahora bien, debe precisarse que, como lo indicó la Policía Metropolitana de Bogotá en el escrito del 6 de septiembre de 2022, de dicho proceso se derivaron dos trámites para imponer las dos medidas correctivas que correspondían a la infracción que se le adjudicaba al accionante, a saber, multa general tipo 4 y participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. Esto se debe a que la imposición de la primera medida compete a los inspectores de policía,[487] mientras que la segunda es competencia del personal uniformado de la Policía Nacional.[488] El trámite relativo a la imposición de la multa, como lo refiere la Policía Metropolitana de Bogotá en el referido escrito, ya se encuentra cerrado, pues en audiencia del 16 de mayo de 2022 se decidió no imponer ninguna multa al accionante. Por el contrario, el trámite relacionado con la participación en un programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia se encuentra abierto, pues fue impuesto el mismo día de la elaboración de la orden de comparendo y es necesario el cumplimiento de la medida para el cierre del proceso. En consecuencia, la Sala solo verificará si en este último trámite se desconoció el derecho al debido proceso del accionante.

173. Sobre este proceso en particular, el accionante señala lo siguiente en la solicitud de información elevada a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia en abril de 2021: “recibí un último comparendo el día 8 de mayo de 2020, en la localidad de Tunjuelito. Este, según la página de la Policía Nacional, hace referencia al uso del tapabocas. Sin embargo, posterior a esto no me fue indicado cual era el medio idóneo por el cual tal comparendo podría ser resuelto.”[489] Posteriormente, en escrito presentado por S.P., coordinador del Programa de Asistencia Legal a PNPI y VCA de la Corporación Opción Legal, explicó que habían asesorado jurídicamente al accionante desde el 7 de agosto de 2020 hasta finales de enero de 2021 y desde entonces habían perdido comunicación con él. Sin embargo, procedían a dar respuesta al auto de pruebas del 8 de abril de 2022. En dicho escrito se explica que “el señor C. nos manifestó vía telefónica no tener conocimiento y haber cometido solo uno de los comparendos que aparecían a su nombre, el correspondiente al No. 11-001-6-2019-519970, del cual se enteró en el momento de ocurrencia de los hechos. En efecto, supo de la existencia de los demás comparendos al sorprenderse a consultar los registros del Sistema Registro Nacional de Medidas Correctivas RNMC de la Policía Nacional de Colombia.”[490] Además, se señala que el accionante aseguró que las firmas que aparecen en los comparendos no son de él. En conclusión, el reproche a la actuación surtida en el proceso policivo 11-001-6-2020-254896 consiste en que nunca fue notificado de dicho procedimiento y no fue él quien firmó el comparendo.

174. Esta Sala no evidencia ninguna afectación al derecho al debido proceso de C. en el trámite del proceso policivo 11-001-6-2020-254896 que culminó con la imposición de la medida correctiva de participar en un programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. Dicho procedimiento se llevó a cabo bajo el proceso verbal inmediato, ya que, como se advirtió, es de competencia del personal uniformado de la Policía la imposición de la medida correctiva de participar en un programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. Así entonces, de conformidad con el artículo 222 de la Ley 1801 de 2016, y tal como se explicó en el acápite 7.1. de esta providencia, esta actuación se puede iniciar de oficio y, una vez identificado el presunto infractor, “la autoridad de Policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia.” Posteriormente, el presunto infractor deberá ser oído en descargos y, tras una ponderación de los hechos, la autoridad de Policía podrá imponer la medida correctiva, decisión contra la cual procede el recurso de apelación.

175. La Sala advierte que el procedimiento que culminó con la imposición de la medida correctiva a C. respetó el debido proceso y se ciñó a las etapas previstas para este tipo de trámites. En efecto, de conformidad con el registro del procedimiento policivo,[491] los hechos que originaron la actuación de oficio de la autoridad de policía ocurrieron el 8 de mayo de 2020. Allí consta que se identificó al accionante, se registraron sus datos y se informó sobre la infracción cometida, esto es, “incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”,[492] ya que “el ciudadano se encontraba en la vía pública sin ninguna justificación incumpliendo el decreto 121 de la alcaldía mayor de Bogotá.”[493] Así mismo se consigna que el accionante presentó descargos y señaló que “salió a hacer unas compras.”[494] En consecuencia, el patrullero de la Policía Nacional, N.D.L., impuso la referida medida correctiva, decisión contra la cual el demandante no presentó recurso de apelación, por lo que quedó en firme. Se evidencia finalmente la firma del infractor y, como medio complementario de prueba, una foto del señor C. tomada cuando tuvo lugar el procedimiento descrito.

176. La Sala evidencia entonces que el accionante fue informado sobre la infracción cometida en el lugar donde ocurrieron los hechos y tuvo la oportunidad de presentar descargos, tal como lo señala el artículo 222 de la Ley 1801 de 2016, por lo que no se advierte que el accionante no haya tenido conocimiento sobre el referido procedimiento. Tampoco existen elementos que le permitan a la Sala concluir que la firma del accionante haya sido suplantada, pues, más allá de lo señalado por el accionante, no existe ninguna prueba que demuestre este hecho. La Sala constata que todas las firmas que se consignaron en los diferentes procedimientos policivos iniciados en contra del demandante son diferentes, sin embargo, también advierte que el accionante ha utilizado diferentes firmas en varios documentos. En efecto, la firma del señor C. que se encuentra en la acción de tutela que se estudia en esta oportunidad, la que se consigna en su documento de identidad venezolano y la que se observa en el salvoconducto expedido en el trámite de refugio, no son las mismas. Por lo tanto, no puede esta Sala concluir que se presentó una irregularidad en el procedimiento policivo que se examina relacionada con la firma del demandante.

177. Ahora bien, una vez establecido que no se evidencia una violación al derecho al debido proceso de C. en el referido procedimiento policivo, la Sala advierte que, en todo caso, el hecho de que dicho trámite siga abierto no implica que el reconocimiento del PPT se vea obstaculizado. Si bien el numeral 2º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021 establece como uno de los requisitos para la obtención del PPT el de no tener procesos administrativos sancionatorios en curso, debe precisarse que, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 172 de la Ley 1801 de 2016[495] y la jurisprudencia de esta Corporación,[496] las medidas correctivas impuestas por las autoridades de Policía no tienen carácter sancionatorio, es decir, no tienen el mismo alcance que las medidas tomadas dentro del derecho penal, el derecho disciplinario y el derecho administrativo sancionador en general. Por lo tanto, dado que el proceso policivo que aún se encuentra abierto en contra del accionante no tiene un carácter sancionatorio, no puede considerarse que el señor C. no cumpla, por este motivo, con el requisito que prescribe el referido numeral 2º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021 a efectos de que le sea reconocido el PPT, pues la citada norma solo hace referencia a “procesos administrativos sancionatorios o judiciales en curso”, supuesto que, como se explicó, no se configura en esta oportunidad.

178. De otra parte, observa la Sala que le asiste razón a los jueces de tutela que concedieron el amparo al derecho de petición del señor C.. En efecto, la petición por él formulada a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia el 17 de abril de 2021, mediante la cual solicitaba información sobre la imposición de las medidas correctivas relacionadas en la presente acción de tutela, no había sido contestada por la mencionada entidad, excediendo de esta forma los términos de respuesta a estas solicitudes.[497] Por lo tanto, en este punto se confirmarán las decisiones de tutela de instancia.

     8.4. A. tiene derecho a que se establezca una ruta diferencial para la realización del registro biométrico en el trámite de reconocimiento del PPT

179. El artículo 12 de la Resolución 971 de 2021 establece que “el migrante venezolano que cuente con la constancia del P.V. que será remitida a la dirección de correo electrónico registrado, deberá acudir en la fecha, hora y lugar agendado en el sistema de citas de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, para la toma de datos biométricos de forma presencial como requisito previo para la expedición del Permiso por Protección Temporal (PPT).” Es claro entonces que el referido registro biométrico es un requisito para acceder al PPT y este trámite solo puede llevarse a cabo acudiendo de manera presencial a una oficina de Migración Colombia.

180. En el presente caso, se advierte que la accionante A. se encuentra en un delicado estado de salud que le impide movilizarse, tal como fue analizado en esta providencia en el acápite relativo a la legitimación en la causa por activa.[498] Por tal motivo, la señora E. no ha podido realizar el respectivo registro biométrico para obtener el PPT.

181. Esta situación transgrede la especial protección constitucional que tienen los migrantes y, dentro de ellos, aquellos que se encuentran en una situación de vulnerabilidad por su condición de salud. Por lo tanto, le asiste razón a los jueces de instancia que tutelaron los derechos fundamentales de A. y le ordenaron al Director de Migración Colombia implementar una ruta diferencial que garantice el efectivo registro biométrico de la accionante, teniendo en cuenta que no puede comparecer de manera presencial a este trámite por los referidos problemas de salud. En consecuencia, la Sala confirmará esta orden.

9. Órdenes

182. De acuerdo con lo expuesto en esta providencia, la Corte revocará parcialmente la sentencia proferida, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 25 de octubre de 2021, que a su vez confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintidós Administrativo de la Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá el 7 de septiembre de 2021, en lo que tiene que ver con la negativa a amparar el derecho al debido proceso de las accionantes; y en su lugar concederá el amparo al derecho fundamental al debido proceso de A., J., I., C. y E., actuando como agente oficiosa de Alicia; en lo restante confirmará la providencia señalada.

183. En consecuencia, se declarará la nulidad de los procesos administrativos migratorios iniciados en contra de J. y A.. De otro lado, se declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente respecto de esta pretensión en los casos de A. y I.. En el caso de C. no se impartirá ninguna orden debido a que su pretensión fue satisfecha antes de que se iniciara el presente proceso de tutela.

184. Se advertirá a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que, de conformidad con lo expuesto en esta providencia, en adelante, en todos los casos, se abstengan de exigir como requisito para otorgar el PPT la condición de “no tener en curso investigaciones administrativas migratorias”, consagrado en el numeral 3º y el apartado final del parágrafo 3º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021, “Por medio del cual se adopta el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal y se dictan otras disposiciones en materia migratoria”, y en el numeral 3 del artículo 15 e inciso 2º del artículo 16 de la Resolución 971 de 2021, expedida por Migración Colombia, “Por la cual se implementa el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos adoptado por medio del Decreto 216 de 2021”, cuando las investigaciones administrativas migratorias se originen por un ingreso irregular al territorio nacional por cualquiera de las hipótesis previstas en el artículo 2.2.1.11.2.4. del Decreto 1067 de 2015 o por la permanencia irregular del extranjero en el territorio nacional por la hipótesis dispuesta en el numeral 1º del artículo 2.2.1.11.2.12. del Decreto 1067 de 2015. A esta decisión se otorgarán efectos inter pares. Finalmente, se advertirá también Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que se abstenga de exigir como requisito para otorgar el PPT no tener en curso procesos policivos, pues, como se indicó en esta sentencia, estos o tienen un carácter sancionatorio.

10. Síntesis de la decisión

185. E., actuando como agente oficiosa de A., y A., J., I., A., C. y C., actuando estos últimos en nombre propio, interpusieron acción de tutela en contra la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y el Ministerio de Defensa -Policía Nacional. Las accionantes señalaron que Migración Colombia desconoció su derecho al debido proceso en los procesos administrativos migratorios iniciados en su contra, debido a múltiples irregularidades y, en el caso del señor C., la Policía Nacional transgredió este mismo derecho en los procesos policivos iniciados en su contra, debido a la indebida notificación de estos trámites. Así mismo, pusieron de presente que, debido a las normas que regulan la obtención del Permiso por Protección Temporal, no habían podido acceder a tal documento, en razón a que se encontraban en curso los mencionados procedimientos. De otra parte, se indicó que A. no había podido realizar el registro biométrico, necesario para obtener el Permiso por Protección Temporal, debido a que por su situación de salud no podía movilizarse.

186. En primer lugar, la Corte concluyó que Migración Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes al adelantarles procedimientos administrativos migratorios sin que fueran informadas y comprendieran el trámite que se iniciaba en su contra y con desconocimiento de la garantía del plazo razonable. Esto además se vio agravado porque no se tuvieron en cuenta las condiciones de salud de las demandantes y la manera en que se iniciaron estos procesos, esto es, cuando las accionantes acudieron a las oficinas de Migración Colombia para obtener información sobre los trámites de regularización migratoria, se convirtieron en un obstáculo para este propósito y en un desincentivo para que en el futuro otros migrantes buscaran la ayuda y orientación de las autoridades públicas para regularizarse en nuestro país.

187. En segundo lugar, se advirtió que la Policía Nacional no desconoció el derecho fundamental al debido proceso de C. en el proceso policivo con radicado 11-001-6-2020-254896, pues se ciñó a las etapas previstas para este tipo de trámites. Sin embargo, se consideró que dicho procedimiento no afecta su solicitud de reconocimiento del Permiso por Protección Temporal, ya que, si bien el numeral 2º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021 establece como uno de los requisitos para la obtención de dicho documento el de no tener procesos administrativos sancionatorios en curso, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 172 de la Ley 1801 de 2016 y la jurisprudencia de esta Corporación, las medidas correctivas impuestas por las autoridades de Policía no tienen carácter sancionatorio.

188. En tercer lugar, se indicó que el requisito para el otorgamiento del PPT, consistente en no tener en curso investigaciones administrativas migratorias, resulta contrario a la Constitución Política, pues la medida no supera un juicio estricto de proporcionalidad. Por lo tanto, se aplicó la excepción de inconstitucionalidad sobre el numeral 3º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021, “Por medio del cual se adopta el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal y se dictan otras disposiciones en materia migratoria”, y sobre el numeral 3º del artículo 15 e inciso 2º del artículo 16 de la Resolución 971 de 2021, expedida por Migración Colombia, “Por la cual se implementa el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos adoptado por medio del Decreto 216 de 2021”, dado que dichas normas resultan contrarias a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.

189. Finalmente, se señaló que A. tiene derecho a que se establezca una ruta diferencial para la realización del registro biométrico en el trámite de reconocimiento del Permiso por Protección Temporal, debido su estado de salud que le impide movilizarse.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,