Narrativas y desafíos del nivel intermedio de gobierno en Colombia: la propuesta del departamento descentralizador
| Autor | Augusto Hernández Vidal |
| Cargo del Autor | Abogado por la Universidad de Santo Tomás, magíster en Desarrollo Internacional por Brussels School of International Studies (BSIS), University of Kent, y doctor en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Profesor de la Maestría de Derechos Humanos de la Universidad Santo Tomás, Sede Villavicencio. Correo electrónico: augustohernandez... |
| Páginas | 21-70 |
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Narrativas y desafíos del nivel intermedio
de gobierno en Colombia: la propuesta
del departamento descentralizador1
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El nivel intermedio de gobierno ha tenido diferentes grados de protagonismo
su historia y pasa por la ambigüedad del departamento actual. La intención
de este capítulo es buscar posturas similares y disímiles entre los autores que
han producido literatura reciente sobre la organización territorial colombiana,
en especial, aquellos que asumen una perspectiva sobre el estado actual de
cosas. Para entregar una presentación estructurada de los argumentos, se
propone diferenciarlos en dos narrativas bien conocidas: una tendiente al
centralismo y otra a la descentralización. Esta dualidad actualmente toma
forma en dos vertientes de la descentralización: una controlada por el centro
y otra por el territorio. Los argumentos tienen un contorno jurídico, pero sus
implicaciones son puramente políticas, versan sobre el ejercicio del poder,
por lo cual son temas polémicos. No se pretende establecer la superioridad
de un argumento sobre otro. Se busca exponer los elementos argumentativos
diálogo de las narrativas.
Para estructurar el análisis, se identifican los argumentos de los
autores alrededor de algunos conceptos importantes en el estudio de los
departamentos:
* Abogado por la Universidad de Santo Tomás, magíster en Desarrollo Internacional por
Brussels School of International Studies (BSIS), University of Kent, y doctor en Derecho por
la Universidad Externado de Colombia. Profesor de la Maestría de Derechos Humanos de la
Universidad Santo Tomás, Sede Villavicencio. Correo electrónico: augustohernandez@outlook.
fr. https://orcid.org/0000-0003-2179-8325.
22 Augusto Herná ndez Vidal
• La descentralización, entendida como la distribución de competencias
entre las instancias nacionales y territoriales de la rama ejecutiva del
poder público2.
• La autonomía, entendida como la capacidad de cada instancia para
ejercer sus competencias.
• La distr ibución de recursos entre las instancias de gobierno de tal manera
que cuenten con capital para llevar a cabo sus funciones.
• Las asimetrías, de tal forma que las estructuras y las competencias de
cada instancia de gobierno se ajusten a las condiciones económicas,
• Las relaciones interadministrativas, que explican las formas en que las
instancias de gobierno se relacionan para llevar a cabo sus competencias.
1. BREVE H ISTORIA DE DOS NA RRATIVAS SOBRE ORGAN IZACIÓN
TERRITORIAL
La literatura de descentralización tiene como punto de referencia la
historia política de Colombia para explicar la dualidad entre centralismo y
descentralización del Estado. La tendencia al centralismo se explica en especial
por la tradición política del país, con raíces en la administración colonial española
Esta narrativa hace énfasis en varios momentos históricos. Las constituciones
con forma estatal de república unitaria fueron las de los años 1821, 1830, 1832,
1843, 1853 y 1886, mientras que en los años 1858 y 1863 se establecieron
constituciones que adoptaron el federalismo3. Un periodo de evolución del
centralismo a la descentralización ocurrió entre 1821 y 1885, cuando el nivel
intermedio cobró gradualmente más relevancia. Inicialmente concebido como
una instancia de administración del poder central en un sistema de gobierno
piramidal y jerarquizado, a partir de 1853 se autoriza la elección popular de
un gobernador que conserva su función de agente del Gobierno central4, una
2 Se podría también considerar un proceso, lo cual tiene sentido desde el punto de vista de un
Estado centralista que emprende un proyecto político de descentralización o de devolución
de competencias.
3 Jorge Iván. La teoría de la organización administrativa en Colombia. Bogotá:
Universidad Externado de Colombia, 2018, p. 154.
4 Sandra. La Revolución francesa y la administración territorial en Colombia:
perspectivas comparadas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1991, p. 164.
231. Narrativas y desaf íos del nivel inte rmedio de gobierno en Colom bia: la propuesta del departame nto
fórmula similar a la actual y precedente importante de las f unciones duales de
la Administración departamental en la Colombia contemporánea. El momento
estelar del nivel intermedio ocurrió bajo la Constitución de Río Negro (1863-
1886), en el cual los estados soberanos organizaron su propia legislatura, poder
ejecutivo y poder judicial.
El movimiento de la Regeneración (de ideología conservadora) impuso una
constitución que promovió la centralización política y la descentralización
administrativa territorial. El presidente Rafael Núñez defendía que “el
irritante particularismo debe ser reemplazado por la vigorosa generalidad”5.
La Constitución de 1886 transforma los nueve estados federales de los Estados
Unidos de Colombia en departamentos bajo el poder jerárquico del Gobierno
central. En este momento, se niegan los particularismos que permitían el sistema
unitario con el Estado centralista6. Bajo la Presidencia del conservador Rafael
Reyes (1904-1910) se promovió la fragmentación excesiva de los departamentos,
que se elevaron a 34 y se debilitaron para fortalecer el Gobierno central; pero,
en 1909, se restablecen los departamentos tradicionales de la época, salvo pocas
excepciones7. A lo largo del siglo XX, se fundan nuevos departamentos, pero se
8, bajo las políticas centralistas del presidente de la república.
La reforma constitucional de 1968 introdujo algunas medidas para mejorar la
partir de la década de 1980, la atención en lo relativo a la descentralización se
centraría en los municipios, relegando al departamento a un segundo plano9.
En 1986, un acto legislativo introduce la elección popular de alcaldes, lo cual
5 Alexander. “El aporte de Maurice Hauriou a la construcción de un sistema de
articulación entre la nación y las entidades territoriales en nivel intermedio de gobierno y sus
implicaciones en otros sistemas administrativos”, en Andry Jaime Orlando
y Héctor (coords.). Ensayos de derecho público:
en memoria de Maurice Hauriou. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 772.
6 op. cit., p. 160.
7 Augusto. “Los departamentos de Colombia: características y problemas
de su institucionalidad”, en Paula , Héctor y Juan Carlos
(eds.). Derecho de las entidades territoriales. Bogotá: Universidad Externado
de Colombia, 2018, p. 143.
8 Jorge. Autonomía de los departamentos. Medellín: Gobernación de Antioquia,
1966, p. 2.
9 Thorsten. “La crisis de los departamentos en Colombia”, en José Renán
et al. Crisis y futuro de los departamentos en Colombia. Bogotá: Universidad Externado
de Colombia, 2003, p. 123.
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